作者：鲍曙光 杜志雄 冯兴元  责任编辑：赵子星  信息来源：《学术界》2021年第5期  发布时间：2021-06-16  浏览次数： 9547次

【摘　要】中国“十三五”时期农业农村投资规模继续保持增长，增长速度趋低。但农业产业化经营领域的民间资本投入不断增大，投资领域和投入路径不断拓展。涉农信贷供给总量稳定增长，涉农金融产品服务创新频出，农业供应链金融迅速发展，涉农直接融资渠道多元化。“十四五”时期我国农业农村投融资存在农业支持体系难以满足农业农村发展新趋势的需求，财政撬动金融民间资本力度不强，模式创新不足，农村金融服务体系仍不完善，民间资本参与农业农村投资效率不高等问题。面对“十四五”时期政策、市场、技术驱动力增强的机遇和经济全球化的不确定性增大、资源要素瓶颈依然突出、创新能力总体不强、产业链条延伸不充分等短板，要完善财金协同机制、激发农业农村投资活力。财政金融协同支持乡村振兴要强化农业投资支持政策顶层设计，探索创新多种形式的金融服务，基于收益—风险视角改革农业支持保护体系，完善农业农村投资的生态环境。

【关键词】农业投融资；财金协同；乡村振兴；农业农村现代化

推进乡村振兴和农业农村现代化，需要加快形成财政优先保障、社会积极参与的多元投入格局。如何协同财政金融等多元投入，健全投入保障体制机制，对于实现农业农村现代化和实施乡村振兴战略意义重大。

资本对于农业发展至关重要。农业发展需要大量的资本，金融资金对于农业发展来说是必不可少的。[1]传统农业停滞和落后的原因是储蓄率和投资率低下、资本缺乏，其根源并非是农民缺少储蓄或缺乏企业家，而是传统农业对现有生产要素增加投资的收益率很低，对储蓄和投资缺乏足够刺激；传统农业向现代农业转变需要投入新的技术和生产要素，因而需要向农业投资，提供大量新的生产要素，如大型农业机械等。[2]

在农业投资和农业经济增长方面，Barro等以美国为例研究发现，美国大部分农业产出增长来源于农业投资的增长。[3]科技与资本的形成对于中国农业发展必不可缺。[4]想要实现农业的健康可持续发展，不同发展阶段的国家都必须对农业不断地加大投资。[5]国内学者也对我国农业投资规模、结构等方面进行了研究。王红玲等测算发现，“八五”期间，中国农业资本增量对农业增长率的贡献为72.17%。[6]农村金融发展带来了农业经济增长变动，金融支撑了经济增长。[7]自1988年以来，技术进步、物质性要素投入变化和人力资本积累在总体上都促进了中国农业劳动生产率的增长。[8]然而，农业弱质性以及投资回报和投入、风险不匹配等特点，导致农业领域投资长期不足，且在投资主体和资金投向、投资效率等方面存在不足。[9]

上述理论和实证分析都说明了农业投资对农业发展的重要性，但农业固有弱质性导致农业投资仍然不足，农业对资本缺乏吸引力。因此，如何协同财政金融等多元投入，健全投入保障体制机制，对农业发展显得尤为重要。近年来，农业农村创业投资环境逐步改善，各类资本在农业农村领域投资逐年增长，尤其是乡村振兴战略实施，激发了各类资本投入农业农村的信心和动力，农业投资规模日渐加大。广义上讲，农业投资不仅包括与农业农村产业发展直接相关的投资，而且包括对农业生产者社会保障（如医疗、救助、养老保险等）福利方面的投入。本文着重就与农业农村产业发展直接关联的投资开展讨论。

本文分析“十三五”时期我国农业农村投融资的基本情况及存在的问题，结合“十四五”时期我国农业农村投融资面临的机遇和挑战，提出未来完善财金协同机制、激发农业农村投资活力的政策建议。

一、“十三五”时期我国农业农村投融资的基本情况

（一）农业农村固定资产投资增长情况

1.“十三五”时期农业农村投资规模继续保持增长，增长速度趋低

我国农业农村固定资产投资从2006年8332.41亿元增长到2019年的42375.91亿元，增长了5.1倍（如图1所示），保持较快增长，对于改变农业农村发展薄弱状况具有积极意义。从增长率看，农业农村固定资产投资增速先高后低，这是由于我国经济逐步进入新常态，投资增速逐步下降，其与全社会固定资产投资趋势基本一致。从农村固定资产投资占比情况看，我国农村固定资产投资占全社会固定资产投资比重相对稳定，大体在6%～8%左右波动，投资相对较为稳定。与全社会增速相比，2015年以前农村固定资产投资增速较低，低于全社会固定资产投资增速；2015年及以后，农村固定资产投资在部分年份高于全社会固定资产投资增速，但并不稳定，且增速较低。

图1 我国农业农村固定资产投资情况

资料来源：历年《中国统计年鉴》《中国农村统计年鉴》《城乡建设统计年鉴》。

2.农林牧渔业投资规模和占比同步提升，农户投资近些年有所停滞

从农业农村固定资产投资结构看，农林牧渔业投资增速最快，农村市政基础设施投资增速次之，农户投资相对增速最低，在2014—2018年甚至存在几年负增长。这就导致虽然2006年农户投资占农村固定资产投资的比重达到53.24%，但此后便呈现逐步下降趋势，到2019年所占比重仅为22.17%，农户投资规模和比重都不断下降，农村固定资产投资越来越依赖于政府和民间资本投资（如图2所示）。农林牧渔业投资增速最快，所占比重从2006年的33%增加到2019年的65.75%，农业生产方面投资已经占据农业投资的绝大部分。农村市政基础设施投资占比最低，反映长期以来我国农业农村投入的生产导向，资金更多向生产性领域集中。

图2 我国农业农村固定资产投资结构情况

资料来源：历年《中国统计年鉴》《中国固定资产投资统计年鉴》《城乡建设统计年鉴》。

（二）财政支农绝对规模不断增大，增速近几年下滑显著

我国财政支农总量规模不断扩大。财政支农总额从2000年的766.89亿元，增长到2020年的23904亿元（如图3所示），20年增长了31倍，平均增长率达到19.3%，充分体现出我国财政支农政策从“多取少予”向“多予少取”或“基本不取”转变，财政支持“三农”发展的力度不断增大。从增长速度看，我国财政支农支出存在明显的阶段性。在2012年之前，除个别年份外，财政支农资金长期保持高速增长，大多在20%以上，但2012年以后，随着我国经济发展进入新常态，财政收支增速下滑，相应的财政支农增速也逐步下滑。

图3 2010年以来我国财政支农规模及增速

资料来源：《中国统计年鉴》（2020）；2020年数据来自于《2020年财政收支情况》，http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202101/t20210128_3650522.htm。

（三）民间资本参与农业投资现状

1.农业产业化经营领域的民间资本投入不断增大

随着农村一二三产业融合发展和新型基础设施建设需求的增加，民间资本投入农业农村的领域和形式也不断丰富。民间资本是中国农业产业投资的主力。农林牧渔业民间固定资产投资自2013年以来持续上升（如图4所示）。2020年全国农林牧渔业民间固定资产投资累计规模达到近2.5万亿，其占全国农林牧渔业固定资产投资额的比重超过60%。从增速看，农林牧渔业民间固定资产投资呈现先上升后下降的趋势，投资累计增速在大多数年份都高于全社会固定资产投资累计增速。

农林牧渔业固定资产中，民间投资占比最高且不断上升，从2011年的55.90%上升到2019年的76.66%（如表1所示）。而同期国有投资占比则从2011年的42.48%下降到2019年的22.94%。

图4历年农林牧渔业民间资本固定资产投资情况

资料来源：https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=A01。

表1我国农林牧渔业固定资产投资分注册类型情况

资料来源：历年《中国农村统计年鉴》《中国统计年鉴》。

2.民间资本的投资领域和投入路径不断拓展

民间资本支持农业农村发展领域不断拓展，由开始的种养业向加工流通、农业社会化服务和休闲观光农业等延伸，农业产业链不断完善，特别是农业龙头企业对农业农村农民的拉动作用更为明显。很多工商资本采用复合经营模式，通过“公司 村集体/合作社/基层政府 农户”等方式，投资开办集农业种植养殖、农产品加工、电子商务和休闲农业为一体的田园综合体等。在资本下乡的过程中，村党委、新型经营主体、联合社、村集体、农户等多元主体参与其中，也形成各种组织模式，包括订单合同、流转聘用、服务协作、股份合作和资产收益扶贫联结等。合作方式由单纯的收购农产品或租用土地，逐步向土地入股、分享经营收益等转变，利益分享机制也形成地租 工资、地租 产品价格、地租 分红、地租 分红 工资等多种模式。

（四）金融支持农业发展现状

1.涉农信贷供给总量稳定增长

2016—2019年，“三农”信贷投入稳定增长，涉农贷款余额从2015年末的26.35万亿元增加至2019年末的35.19万亿元，四年同比增长率分别为7.1%、9.6%、5.6%和7.7%，但占各项贷款余额的比重从2015年末的28.1%下降为2019年末的22.98%。其中，农村（县及县以下）贷款余额从2015年末的21.61万亿元增加至2019年末的28.84万亿元，四年同比增长率分别为6.5%、9.3%、6.0%和8.3%；农户贷款余额从2015年末的6.15万亿元增加至2019年末的10.34万亿元，四年同比增长率分别为15.2%、14.4%、13.9%和12.1%；农林牧渔业贷款余额从2015年末的3.51万亿元增加至2019年末的3.97万亿元，四年同比增长率分别为4.2%、5.7%、1.8%和0.7%。[10]

2020年末，本外币涉农贷款余额38.95万亿元，同比增长10.7%，增速比上年末高3个百分点；全年增加3.94万亿元，同比多增1.26万亿元。其中，农村（县及县以下）贷款余额32.27万亿元，同比增长11.9%，增速比上年末高3.6个百分点；全年增加3.55万亿元，同比多增1.2万亿元。农户贷款余额11.81万亿元，同比增长14.2%，增速比上年末高2.1个百分点；全年增加1.51万亿元，同比多增3213亿元。农业贷款余额4.27万亿元，同比增长7.5%，增速比上年末高6.8个百分点；全年增加3295亿元，同比多增2580亿元。[11]

2.涉农金融产品服务创新频出

在一般公共预算收入增速有限的情况下，财政支出也面临较大压力，仅靠财政难以满足乡村振兴战略实施需要。同时，随着乡村振兴战略的深入推进，农业农村产业结构变化引发金融服务需求的结构性升级，农村各类经营主体的生产经营性资金需求、县域城乡居民的消费性资金需求以及乡村基础设施和公共服务建设的投资性需求猛增，信贷、担保、保险、融资租赁、直接融资等金融服务需求日益旺盛。“十三五”以来，各地出现大量涉农金融服务创新探索，形成了政（政府）银（银行）担（担保）、政（政府）银（银行）保（保险）、专项债、产业基金、政府和社会资本合作（PPP）等多种模式。

农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作进一步开展，“两权”单一抵押贷款、“两权 多种经营权”组合抵押、“两权 农业设施权证”抵押等创新频出，“两权”抵押担保权能不断释放；大型农机具抵押、农业生产设施抵押、供应链融资等金融业务创新较多，有力地支持了农业高质量发展和适度规模经营；针对绿色农业、田园综合体、农业水利建设、农村垃圾处理等项目的融资需求，“银行贷款 风险补偿金”“政银保合作”“互联网 农村金融”“农业领域PPP”等金融产品创新不断，“保险 期货”试点范围扩大。

3.农业供应链金融迅速发展

“十三五”期间中央层面开始重视供应链金融在支农支小中的重要作用，出台了一系列政策推动供应链金融发展。特别是2019年7月，银保监会印发《关于推动供应链金融服务实体经济的指导意见》，提出金融机构应依托供应链核心企业为供应链上下游链条企业提供融资、结算、现金管理等一揽子综合金融服务，并坚持全面管控风险，既要关注核心企业的风险变化，也要监测上下游链条企业的风险。这一系列的政策为金融机构开展供应链金融业务指明了方向，也对其服务能力提出了要求。

我国政府在推进供应链金融发展方面的政策进展值得肯定，全国也出现了多种多样的供应链金融模式。但是，纵观全国各地的情况，无论是农业供应链金融的运作，还是一般供应链金融的运作，均呈现“雷声大，雨点小”的现象。国有银行、股份制银行、城商行、农商行和互联网金融公司等各类金融机构均有开展供应链金融业务，包括农业供应链金融。供应链金融产品以存货质押、应收账款质押、订单融资、核心企业担保等类型为主。随着互联网金融的发展，在线供应链金融较为迅速发展，互联网金融公司和部分商业银行开始积极打造自己的供应链金融平台，供应链金融产品总体上越来越丰富多元，供应链金融供给总体上有了一定程度的增加。这里也包括了农业供应链金融产品供给。但是，可以说，多数的农业供应链金融服务有效需求没有得到满足，大量的潜在需求也有待激活和作为有效需求得到满足。

4.涉农直接融资渠道多元化

近年来，我国涉农直接融资渠道多元化发展，针对农产品产业特点和涉农企业多样化融资需求，证券期货行业农产品期货期权品种不断丰富，银行间债券市场创新频出。截至2018年末，新三板挂牌的涉农企业累计达到418家，当年共完成55次股票定向发行，累计融资25.06亿元；累计有257家涉农企业在银行间债券市场发行1553只、1.47万亿元债务融资工具产品；在中国证券投资基金业协会备案的存续私募基金中，在投项目涉及农牧渔业的私募基金有1175只，基金规模达5293.93亿元；在投项目数量1550个，在投本金806.23亿元。[12]

二、“十四五”时期我国农业农村投融资面临的短板

实施乡村振兴战略，加快补齐农业农村发展短板，是我国经济社会平稳快速发展的基础和支撑。但当前，我国农业农村短板问题仍然突出，“三农”资金缺口巨大。实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题，补齐农业农村发展短板还面临很大的投资缺口。

（一）农业支持体系难以满足农业农村发展新趋势的需求

当前现代农业发展越来越体现出产业化、规模化、绿色化等特征，但现有农业支持体系转型滞后，难以适应农业发展新趋势。

一是农业支持政策瞄准对象与现代农业产业体系要求错配。现代农业发展已经越来越由新型经营主体承担，但现行种粮直接补贴、农业保险保费补贴等扶持政策多以农户为对象设计并实施，许多新型经营主体得不到粮食补贴，兴建仓储设施却发现现有的设施农用地政策迟迟得不到落实。适度规模经营主体补贴倾斜力度仍然不足，农业补贴大头是耕地地力补贴，但其普遍以农户为补贴对象，演变成普惠的收入补贴。这也是导致种粮比较收益较低，耕地“非粮化”的重要原因之一。

二是农业支持政策缺乏基于全产业链的系统设计。当前农业发展已经从传统的农业生产扩大到产业链和价值链上各个环节，但相应的农业支持政策仍然是碎片化的，政策支持的多是产中环节，缺乏对产前、产后的系统支持，对农业科技、农业仓储和物流、农业公共服务平台建设等关键性领域的支持力度仍有待进一步加强。

三是部分农业支持保护政策侧重于供给侧，缺少基于需求侧的支持方式创新。部分农业支持保护政策布局于供给端，对消费端考虑不足，难以解决供需错配问题。如农业科技中，农业技术推广力度不强，成果产出与市场的实际需求存在不符的情况，其根源就是缺乏以农业发展需求为导向的农业科技创新体系设计。

（二）财政撬动金融民间资本力度不强，模式创新不足

虽然各级政府不断探索形成专项债、PPP等模式，但是财政支出主要以无偿支出为主，撬动金融民间资本支持农业农村发展的作用相对有限。中国农业农村基础设施投资以财政直接投入为主，相对于农业农村基础设施巨大投资规模和较低的比较收益，通过财政贴息、先建后补和以奖代补等方式支持农业农村基础设施建设的力度有限，投入不足，难以充分调动民间和金融资本积极性。农业生产性基础设施建设和农村生活性基础设施建设的融资需求都是中长期和相对大额的，且有可能是回报慢、回报低和高风险的，金融机构出于流动性风险管理的考虑很难针对这种需求提供稳定的信贷供给。农业农村基础设施产权不清晰，抵押贷款机制不完善，导致基础设施建设贷款缺乏合格的承贷主体，也无法激发金融机构提供贷款的积极性。

（三）农村金融服务体系仍不完善

中国农村金融服务体系中，政策性金融和商业性金融发展不协调，合作金融缺位，农村和县域缺少立足社区、特色鲜明的中小金融机构，导致农村金融投入的多样性不足。在信贷领域，农业农村金融产品和服务供给存在结构性不足，不能有效匹配日益多样的农村金融需求。农业农村信贷产品高度同质化，信贷供给呈现“两头有余、中间不足”的状况，即大型涉农企业和贫困农户信贷供给相对充足，新型农业经营主体和县域中小企业等信贷供给不足。信贷供给的额度、期限不能满足多样化需求，农业供应链金融形式单一，多种金融投入手段发展尚不充分。在保险领域，农业保险机构服务能力不足，保障水平较低，大灾风险分散机制尚不健全；农业保险的供给主体以国有保险公司为主，对商业性农业保险和合作保险组织的政策支持力度非常有限，导致政策的可持续性主要依赖政府支持力度，商业保险公司的作用不能充分发挥，农业保险体系难以形成足够的内生发展动力。

（四）民间资本参与农业农村投资效率不高

首先，民间资本规划和布局尚需优化，部分民间资本对农业投资特征和经营规律不甚了解。在政府积极引导和市场利益吸引下，民间资本逐步进入农业农村领域，但由于缺少有效的规划和引导，部分民间资本过度集中于休闲观光农业等领域，而且容易导致民间资本一哄而上，过高的集中度会导致过度和恶性竞争，影响农业产业可持续发展和民间资本投资效率。同时，在跨界进入农业领域的民间资本主体中，很多主体不太了解农业产业发展和经营客观规律，缺乏农业经营管理能力和人才，低估了农业投资的复杂性和风险性。一旦发生风险，部分民间资本缺乏应对能力，亏损和跑路概率会大增。

其次，民间资本与农民的利益联结机制尚不完善。民间资本与农民的利益联结方式大多较为松散，一般仅限于土地流转租金、务工工资或产销订单对接，民间资本带动村集体、农户增收的作用比较小，长期可持续的利益联结机制还不够成熟。

（五）农业农村投资缺少良好的生态和制度环境

当前农业农村产业风险管理体系不完善，难以有效对冲农业农村产业风险，财政金融协同支持乡村振兴缺少良好的生态环境。一是从政策层面看，政策可预期性和稳定性仍需加强。实施乡村振兴战略以来，各级政府支持金融和民间资本进入农业农村领域的政策越来越多。但是一些宏观性的指导性文件因缺乏细化的实施细则和配套方案导致无法有效落地；部分支持政策缺乏稳定性，很多政策一年一变，甚至在前后年度产生冲突；部分政策贯彻落实比较粗暴，有时对金融和民间资本利益考虑不足；有些政策对民间资本利用金融工具进入农业农村领域的态度反复，部分地方政府设置了较高的准入门槛，在投资领域、投资方式上也有严格规定。这些问题都导致金融投入乡村振兴缺乏有效赋能环境，市场化工具的创新活力不足。

二是农村产权制度改革和产权交易市场建设相对滞后。传统涉农金融机构和部分新型涉农金融机构仍主要依赖传统的授信模式和风控手段。传统风险管理手段的核心离不开抵押担保，但当前农业农村财产权利抵押登记、评估、流转等机制仍不健全，服务“三农”的融资担保合作机制不完善，资本补充不畅，抵押物处置困难，没能有效发挥应有作用。

三是农村信用体系建设滞后。我国建立了以银行征信为主体的信用体系，适应工商业和城市发展，但是在农村和农业的覆盖面和作用程度十分有限。农村社会信用体系带有公益性质，需要政府主导，但政府缺位导致其发展滞后，信用体系法制建设滞后，信用平台或系统重复建设和信息孤岛比较普遍，缺乏不同区县和不同部门之间涉农信息和信用平台的共享和整合，信息采集成本高，信息平台普遍缺乏专业化运营，其可持续性存疑。农村金融部门及民间资本难以共享信用体系或信用体系无法满足其需要，难以解决信息不对称等问题，大大增加了交易成本。农村信用体系建设滞后极大影响金融和民间资本进入的积极性。

三、“十四五”时期农业农村投资面临的机遇与挑战

根据国务院新闻办发布的消息和农业农村部2020年7月16日发布的《全国乡村产业发展规划（2020—2025年）》，“十三五”规划确定的农业农村发展各项目标任务胜利完成，为全面建成小康社会提供了有力支撑，而且当前农业农村走向产业兴旺的局面较好。“十四五”时期，农业农村现代化和乡村产业发展，面临着难得的机遇，这些也是农业投资的机遇。这些机遇主要包括：

一是政策驱动力增强。坚持农业农村优先发展方针，加快实施乡村振兴战略，更多的资源要素向农村聚集，“新基建”改善农村信息网络等基础设施，城乡融合发展进程加快，乡村产业发展环境优化。而且，《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》还重申，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。《公报》还提出，要保障国家粮食安全，提高农业质量效益和竞争力，实施乡村建设行动，深化农村改革，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

二是市场驱动力增强。消费结构升级加快，城乡居民的消费需求呈现个性化、多样化、高品质化特点，休闲观光、健康养生消费渐成趋势，乡村产业发展的市场空间巨大。在“十四五”时期，打造基于食品安全和品牌农业的农产品供应链全链预计得到大力发展。新型农业经营主体和农村集体经济将更为壮大。新型农业经营主体带动分散农户参与农业农村现代化过程的动力机制和配套机制将更为完善。

三是技术驱动力增强，尤其是数字技术驱动力增强。世界新科技革命浪潮风起云涌，新一轮产业革命和技术革命方兴未艾，生物技术、人工智能在农业中广泛应用，5G、云计算、物联网、区块链等与农业交互联动，新产业新业态新模式不断涌现，引领乡村产业转型升级。

但是，正如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出的那样，“农业基础还不稳固”。农业现代化、乡村产业发展和农业投资面临着一些挑战。

一是经济全球化的不确定性增大。根据农业农村部《全国乡村产业发展规划（2020—2025年）》，新冠肺炎疫情对世界经济格局产生冲击，全球供应链调整重构，国际产业分工深度演化，对我国乡村产业链构建带来较大影响。

二是资源要素瓶颈依然突出。根据农业农村部《全国乡村产业发展规划（2020—2025年）》，资金、技术、人才向乡村流动仍有诸多障碍，资金稳定投入机制尚未建立，人才激励保障机制尚不完善，民间资本下乡动力不足。乡村网络、通讯、物流等设施薄弱，发展方式较为粗放。在“十四五”时期，我国政府虽然会确保有更多的财政资源用于农业农村，但在新的国际形势下和经济增速下行的背景下，可支配的增量财政资源可能有限，需要动员更多的民间资本和金融资源用于农业投资。这也要求加大力度清除现有资源流动的障碍。

三是创新能力总体不强，外延扩张特征明显。根据农业农村部《全国乡村产业发展规划（2020—2025年）》，目前，农产品加工业与农业总产值比为2.3∶1，远低于发达国家3.5∶1的水平。农产品加工转化率为67.5%，比发达国家低近18个百分点。

四是产业链条延伸不充分。根据农业农村部《全国乡村产业发展规划（2020—2025年）》，第一产业向后端延伸不够，第二产业向两端拓展不足，第三产业向高端开发滞后，利益联结机制不健全，小而散、小而低、小而弱问题突出，乡村产业转型升级任务艰巨。

五是现代农业产业体系、生产体系、经营体系仍然没有建立。农业结构调整还没有到位。我国目前新型农业经营主体数量太少，也就是说适度规模经营者太少，而分散农户数量多、占比高，经营规模太小，而且我国的高素质职业农民数量较少。很多地方的农业基础设施还不完善。农村产权交易市场发展滞后，农村集体资产和私人资产的权证化远远不足。

六是农村金融体系发育滞后，农村金融机构对“三农”金融服务的能力和意愿仍不足，远远不能满足涉农经营主体的多样化金融需求，特别是新型农业经营主体仍受到信贷约束。农业保险、担保等相关金融市场发育缓慢。

“十四五”时期，农业投资需求的总体特点与实施乡村振兴战略以来的农业投资需求基本上保持稳定。但是，农业投资资金所需总量将会提升，结构也会有所调整：会出现更多的实力型新型农业经营主体，其农业投资资金需求继续扩大。鉴于我国政府近年来大力推动农村集体经济组织的发育及相关集体经济的发展，农村集体经济组织的农业投资资金需求也将大幅增加。

随着经济增速下行或者在一个较低的水平上趋稳，财政收入的增长也趋向于变缓。中央的农业投入虽然倾向于保持增长，但是难以维持过大地加大投放力度。而且我国的地方政府负债率总体上已经达到较高的水平。因此，需要提升财政的支出效率，盘活农村的集体和私人资产，创新财政、金融与民间资本协同投入的机制体制，撬动农户、新型农业经营主体和农村集体经济组织的自有资金投入和工商资本投入，吸纳金融机构资金投入。

四、完善财金协同机制、激发农业农村投资活力的基本思路与政策思考

强化乡村振兴投入支持，必须创新财政支持机制，激发金融机构和民间资本积极性，引导金融民间资本投向农业农村，完善健全乡村振兴多元投入保障机制，加快形成财政优先保障、金融民间资本积极参与的多元投入格局。

（一）基本思路

一是财政金融协同支持乡村振兴要注重投入和运营相结合，实现项目可持续发展。当前的乡村振兴项目普遍重投入轻运营管理，扶贫产业可持续性以及农业农村基础设施使用不当和维护不善等问题逐渐显现。因而，创新财政金融协同支持乡村振兴模式，必须考虑后续运营管理，实现项目的可持续发展。

二是财政金融协同支持乡村振兴要注重和体制机制改革相结合。财政金融协同支持乡村振兴面临的最根本问题还是农村生产要素市场化机制有待完善，农村产权权证化不足，产权交易市场发育滞后，农村信用体系建设滞后，市场公共基础设施建设滞后。因此，要推进财政金融协同支持乡村振兴，必须要与农村产权制度改革和市场机制建设相结合，通过制度改革释放乡村活力。

三是财政金融协同支持乡村振兴要注重强化流量和激活存量相结合。财政金融投入更多是一个流量概念，要实现乡村振兴也要注重盘活农业农村存量资产。要通过资产证券化、融资租赁和股权转让等多种方式，建立资产有偿使用制度，推动资源变资产、资产变资金。未来随着对农业农村的持续投入，农业农村存量资产逐步累积，盘活存量资产的重要性会逐步提升。

四是财政金融协同支持乡村振兴要注重激励和约束机制相结合，既要鼓励引导金融民间资本加大投入，又要建立相应的监督约束机制。要制定资本下乡负面清单，划定红线，建立相对完善的监督约束机制，有效防范资本下乡安全风险。

（二）政策思考

1.强化农业投资支持政策顶层设计

在“十四五”时期，需要继续强化农业投资支持政策顶层设计。

一是需要明确财政、金融、民间资本各自的地位和作用，强化农业投资支持政策顶层设计。基于农业的市场属性、战略性地位和政府与市场关系，要形成一种以金融和民间资本为基础、政府财政辅助支持、财政与金融在政策上协同配合、投入的总量与结构上互补互促的格局。要基于公共产品属性对当前财政支农措施进行系统梳理，重点聚焦于农业基础设施、公共服务平台、信用体系建设等领域，金融与民间资本在市场机制发挥作用的领域发挥主要作用，财政总体上发挥辅助性支持的作用。从风险分担视角，由于农业的战略作用和弱质性，政府应承担部分自然风险、市场风险等，其需要通过支持农业保险、农业担保发展，设立风险补偿基金等形式，兜底部分农业风险，保障新型经营主体收益，引导、激励金融和民间资本进入农业领域。

二是进一步强化规范引领，形成涵盖省市县乡镇行政村的一体化、综合性规划体系，优化投资空间布局。在市县层面，明确各地方农业产业发展方向，明确农业各产业优势产区，避免同质竞争，防止资金重复和扎堆投入导致的资金浪费，优化产业发展布局；在镇村层面，鼓励各镇村组团发展和差异化发展思路。通过明确地方发展思路，为农业投资提供明确引导，增强其投资信心。

三是进一步完善政策法规体系，建立“负面清单”制度，明确民间资本进入农业农村领域的具体路径和实施细则。未来需要统一立法，提升相关方面法律法规层次，有效厘清责任和义务，解决相关法律、部门规章和规范性文件衔接不畅的问题。尽管国务院和有关部委已经出台系列文件，但是考虑到乡村振兴的特殊性，有必要进一步出台乡村振兴金融和民间资本合作模式操作指南，为社会金融资本进入乡村振兴领域提供更为明确的政策依据。同时，强化民间资本准入资格审查，建立民间资本投入乡村振兴“负面清单”制度。要明确民间资本在参与乡村振兴进程中，不得侵犯农民利益，不得侵害农村集体产权，不得改变土地用途，不得破坏农业综合生产能力，严禁以发展休闲农业、设施农业等为名开展违法违规非农建设，严禁农地非农化。在土地、财政金融支持等方面整合汇总当前优惠政策，明确民间资本所得享受的支持政策和下乡红线，稳定其预期。同时，要大力宣传推广民间资本支持乡村振兴的典型案例，增强民间投资主体的投资意愿和投资信心。

2.探索创新多种形式的金融服务

推进农业平台建设，以农业产业园区、特色小镇等投融资平台为载体，采取银行授信、融资租赁、债券融资等多种融资方式提供资金支持，财政给予补贴和贴息，通过政策性融资担保提供增信支持。发展供应链金融模式，围绕核心农业企业信用，打造供应链金融，为产业链条上下游企业提供融资支持，降低融资成本。稳步推进农村产权制度改革，在已完成土地确权登记基础上，加快推动价值评估、交易流转、处置变现等配套机制建设，进一步盘活农村资产资源，打通农村产权资源增值和变现通道。创新农村抵质押融资方式，扩大涉农主体合格有效抵质押物范围，如生物活体、林果苗木、农业知识产权、仓储、订单、财政补贴和经营预期收益权等。打造“农村信用 金融”模式，加快推进整村授信工作。引导鼓励金融机构充分利用互联网、大数据等信息技术，提高风险识别、监控和处置能力，降低服务成本。

3.基于收益—风险视角改革农业支持保护体系

基于收益—风险视角，农业支持保护体系主要支柱包含保收益的农产品价格支持政策、农业保险政策，分担风险的农业保险政策，增信降成本的农业科技、担保、农业基础设施建设等政策。

一是财政支农重点要向公共基础设施、农业科技、农业保险和担保支持政策倾斜。在农业基础设施上要推进高标准农田建设，注重宜机化改造和农田小型水利设施建设。在农业科技上需要强化对农业科技的投入，建立新型农业科技多元化投入机制，通过产学融合等方式，创新探索科技协同创新组织模式，增强对农业科技推广补贴力度。在风险分担、收益保障方面，应将财政资金优先用于农业保险、担保等领域，着力发挥农业保险、农业担保和再担保等向金融和民间资本进入农业领域提供激励和引导的作用。加快推进巨灾保险、完全成本和收入保险试点改革，鼓励开展“信贷 保险”“信贷 保险 期货”等保险模式创新，推动农业保险持续“扩面、增品、提标”，鼓励保险公司开发地方特色农业保险产品。在农业保险发展过程中，要建立政策性保险和商业保险、相互保险和合作保险相结合，在财政支持力度有限的情况下，推进市场化运作，大力发展农业保险咨询中介机构和服务。

二是实施综合性降成本政策。首先，进一步完善农业担保、再担保、风险补偿金机制等，强化融资增信，通过保费补贴、财政贴息、保费贴息等方式，降低新型农业经营主体融资成本，引导激励金融和民间资本投入。其次，推进物流仓储等基础设施建设，降低农产品仓储运输销售成本。加快建立全国范围的、完整的农产品流通网，支持建设区域仓储中心、冷藏中心、冷链物流、公益性农产品批发市场设施等，推进农产品批发市场基础设施改造、电子结算和电子交易平台建设，发展“农超对接”“农餐对接”“产消联盟”等多种模式，降低农产品流通销售成本。最后，针对各类生产投入要素，降低生产资料成本。完善农机具补贴政策，推进宜机化改造，通过机械化解决劳动力缺乏和劳动力成本问题，稳定化肥、种子等农资价格，降低农业生产成本。

此外，还需要考虑完善农业农村投资的生态环境。一是大力推行综合性全口径社会信用体系建设，促进互联网平台公司征信系统与其他征信系统的有效对接；二是积极推动各种农村产权的权证化，为农村产权的充分利用（包括抵押、质押）和交易创造条件；三是大力发展农村产权交易平台，尤其是要改善农村产权交易生态环境，推行线上交易平台的标准化，把交易资产从主要是农村集体产权扩大到所有类型的农村产权。

注释:

[1]LewisA.，“Economic Development with Unlimited Supplies of Labour”，The Manchester school of economic and social studies，1954，22（2），pp.139-191.

[2][美]西奥多·W.舒尔茨：《改造传统农业》，梁小民译，北京：商务印书馆，1987年，第4-7页。

[3]BarroRJ，Sala-I-MartinX，“Regional Growth and Migration：A Japan-U.S.Comparison”，Papers，1992.

[4]ChowGC.，“Capital Formation and Economic Growth in China”，The Quarterly Journal of Economics，1993，108（3），pp.809-842.

[5]Tosin，Milos，“The Role of Investment in the Efficiency of Agriculture—Case of Serbia”，Perspectives of Innovations Economics& Business，2010.

[6]王红玲、徐桂祥：《农业经济增长因素分析的一种统计方法》，《中国农村经济》1998年第4期。

[7]王丹、张懿：《农村金融发展与农业经济增长——基于安徽省的实证研究》，《金融研究》2006年第11期。

[8]匡远凤：《技术效率、技术进步、要素积累与中国农业经济增长——基于SFA的经验分析》，《数量经济技术经济研究》2012年第1期。

[9]陈锡文：《资源配置与中国农村发展》，《中国农村经济》2004年第1期；万广华、周章跃、陆迁：《中国农村收入不平等：运用农户数据的回归分解》，《中国农村经济》2005年第5期；赵佳丽、郭惠英、程光辉：《我国农业综合开发资金投资效率研究》，《农业经济问题》2018年第11期；曾福生、郭珍、高鸣：《中国农业基础设施投资效率及其收敛性分析——基于资源约束视角下的实证研究》，《管理世界》2014年第8期。

[10]中国人民银行农村金融服务研究小组：《中国农村金融服务报告2018》，北京：中国金融出版社，2019年，第3-5页；《央行：2019年金融机构人民币各项贷款余额153.11万亿元》，新浪网，http：//finance.sina.com.cn/roll/2020-01-23/doc-iihnzahk5988020.shtml。

[11]《2020年金融机构贷款投向统计报告》，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4180902/index.html。

[12]中国人民银行农村金融服务研究小组：《中国农村金融服务报告2018》，北京：中国金融出版社，2019年，第3-5页。