从2016年11月国家监察体制改革首批试点开始到2017年10月全国推开，各地按照改革要求先后成立地方各级监察机关。2018年3月国家监察委员会在北京揭牌，至此国家监察体系全面建成。监察机关产生后，人大工作面临新的问题，即如何处理与监察机关这一新生事物的关系，能不能对监察机关进行监督，如何进行监督，等等。为厘清这些问题，指导工作实践，笔者在此抛砖引玉，进行浅显探讨。

一、监察机关应当接受人大监督

1、从宪法地位看，监察机关应当接受人大及其常委会监督。宪法第三条规定，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会……监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作……第一百二十六条规定，国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。监察法第八条第一款规定，国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。第四款规定，国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。第九条第一款规定，地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。第四款规定，地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。从以上法条可看出，监察委由人大产生，对人大及其常委会负责，并接受人大及其常委会监督。

2、从职能渊源看，监察机关应当接受人大及其常委会监督。《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》指出，“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。”中共中央办公厅《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》指出，“党中央决定，北京市、山西省、浙江省继续深化改革试点，其他28个省（自治区、直辖市）设立省、市、县三级监察委员会，整合反腐败资源力量，完成相关机构、职能、人员转隶，明确监察委员会职能职责，赋予惩治腐败、调查职务违法犯罪行为的权限手段，建立与执法机关、司法机关的协调衔接机制。”2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了国务院机构改革方案，将中华人民共和国监察部并入新组建的国家监察委员会。中华人民共和国国家预防腐败局并入国家监察委员会。不再保留监察部、国家预防腐败局。监察法第三条规定“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”可见，监察法授予监察委的职能，实际上是对原政府监察部门和检察院反贪、反渎及预防腐败部门相关职能的承接与整合，政府和检察院关于这些职能履行情况原来就受人大及其常委会监督，因此，人大及其常委会对继受这些职能的监察机关进行监督是理所当然、水到渠成。

3、从法治需要看，监察机关应当接受人大及其常委会监督。十八届四中全会《决定》突出强调，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”、“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。人大及其常委会的一项重要职能，就是强化对执法、司法和监察工作的监督，确保宪法和法律在本地区得到正确实施，确保行政权、司法权、监察权得到正确行使，确保公民、法人的合法权益得到尊重和保护。人大及其常委会的监督，对于保证其他国家机关贯彻实施宪法和法律，全面推进依法治国，发挥着重要作用。这既是宪法法律赋予各级人大的重要职责，也是各级人大义不容辞的法定责任。可以说，人大监督职能的有效发挥是贯彻实施宪法和法律法规的重要保障，没有强有力的人大监督，宪法和法律难以全面正确地贯彻实施，也难以真正树立法律的权威和尊严。

习近平总书记指出“加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。”加强监督，建立完备的权力制约和监督机制，确保权力正确行使，是推进依法治国的必然要求和重要抓手。如果把“一府两院”纳入人大及其常委会的监督体系，而把监察委排除在人大及其常委会的监督范围之外，那么这种制度安排不仅会造成巨大的体制缺陷，而且本身就违反了宪法和监察法，违背了依法治国、依宪治国、依宪执政的精神。因此，监察委必须接受人大及其常委会的监督。

4、从人权保障看，监察机关应当接受人大及其常委会监督。宪法第三十三条第三款规定“国家尊重和保障人权”。成立监察委，依法行使监察权，是加强反腐工作的必然要求。监察委履行监督、调查、处置职责，有权行使谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施。其中，留置措施的作用类似于刑事羁押，是客观上有限制人身自由的效果。这些职责和措施好比“双刃剑”，运用得当则能收到打击腐败和保障人权双丰收的效果，但如果被滥用，则不仅保障不了人权，惩治腐败也可能因偏离法治轨道丧失正义性。习近平总书记在多次讲话中指出，反复强调信任不能代替监督，监督无禁区，任何权力都要受到监督，指出纪检监察队伍责任很重，是监督别人的，更要受到严格的监督；监督是为了支撑信任。要求监察机关必须以更高的标准、更严的纪律要求自己，努力建设忠诚干净担当的监察队伍，防止出现“灯下黑”。有权必受监督，用权不可任性。把权力关进制度笼子，防止权力滥用，是人民的强烈要求和社会的迫切需要。

总之，人民代表大会制度是我国根本政治制度。在这一制度框架下，人大及其常委会对监察机关进行监督是制度设计的必然结果，具有重要的宪法意义和现实必要性。

二、人大监督监察机关的工作原则

监督工作因对象不同虽方法有异，但存在共性。无论对象是“一府两院”还是监察机关，人大监督工作的基本原则应当是普遍适用的。

1、坚持党的领导。坚持党的领导是宪法、监督法确定的基本原则，是做好人大工作的基本前提和根本保证。只有坚持党的领导，才能保证人大工作的政治方向，保证人民通过人大代表行使好国家权力，实现人民当家作主。只有在监督工作中坚持党的领导，才能确保政治稳定，才能有效贯彻党的路线、方针、政策，发展经济，改善民生，维护人民群众的根本利益。人大及其常委会对监察机关依法进行监督，要自觉接受党的领导，把党的领导贯穿于依法监督的全过程，对监督中的一些重大问题事先向党委汇报，取得同级党委的认同和支持，把坚持党的领导、充分发扬民主与依法办事统一起来。

2、依法开展监督。“权力法定”，“法无授权不可为”。按照现代法治的要求，任何国家机关行使国家权力必须有宪法和法律的授权，具备合法性和正当性，人大及其常委会也不例外。人大及其常委会必须依法行使职权，这是人大工作的一条根本原则，也是人大工作的一个重要特点。宪法和法律赋予人大及其常委会立法、监督、决定、任免等职权，人大及其常委会必须严格按照法定的职责办事，既不能失职又不能越权。对监察机关开展监督，与对“一府两院”开展监督一样，必须以宪法、监督法为遵循，按照法定权限、法定方式、法定程序进行。要正确处理监督和支持的关系，既要依法加强对监察机关的监督，又要支持监察机关依法履职，化监督为支持，用监督强服务，以监督促落实。超出法律规定开展监督，不仅影响监督工作的法律效力，而且可能影响监察机关依法独立行使监察权。

3、集体行使职权。该原则是人民民主的客观要求。人大常委会只有集体行使职权，才能防止少数人说了算或者把少数人、个别人的意志强加给大多数人，从而保证国家政权的性质，从根本上体现人民当家作主。召开会议，按照民主集中制集体决定问题，是人大及其常委会的基本工作方式。人大及其常委会对监察机关开展监督最终以代表大会或者常委会会议形式体现。从监督议题的确定，到议案和决议决定（草案）的审议，都必须通过集体行使，由参会人员按程序表决通过。任何个人都不能超越、代替代表大会和常委会会议作出有法律效力的决议决定。按照集体行使职权原则要求，无论是对“一府两院”的监督，还是对监察机关的监督，必须严格按照法定的程序办事。

4、公开原则。《监督法》第七条规定的公开原则，是宪法确立的人民主权原则的体现。人民对国家事务、社会事务、经济文化事业的管理，享有知情权、参与权和监督权。知情权是人民行使参与权、监督权的前提和保证。人大常委会是人民代表大会的常设机关，依宪法的规定，必须接受人民的监督。要保障人民对权力机关的监督，各级人大常委会行使监督职权，就应当向社会公开。否则，宪法确立的人民主权原则就是一句空话。对监察机关依法进行监督必须贯彻公开原则，监督的过程和结果均应向社会公开，以满足人民的知情权、参与权和监督权。

三、人大监督监察机关的方式

监察法第五十三条规定了各级监察委接受人大及其常委会监督的方式，笔者表示赞同，但认为监督方式不限于该条规定的听取和审议专项工作报告、组织执法检查、询问或质询，根据宪法及相关法律的立法精神，还应包括其他方式，在此一一进行粗略探讨。

1、听取、审议和批准工作报告。虽然监察法未明确规定，但监察机关向人民代表大会报告工作是“对它负责，受它监督”的应有之义。“一府两院”均向人民代表大会报告工作，监察机关也不应例外。人民代表大会听取监察机关负责人代表该机关所作的工作报告，组织代表进行审议，对是否批准工作报告组织代表进行表决。

2、罢免监察委主任。人民代表大会选举产生监察委主任，亦可依法对其进行罢免。宪法和地方组织法已对这一权力进行明确。人民代表大会罢免监察委主任的程序与罢免选举产生的其他人员相同。

3、开展询问和质询。对监察机关开展询问和质询既是人民代表大会的权力，也是人大常委会的权力。监察法第五十三条第三款明确规定，“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”询问和质询监察机关的程序代表法和监督法中已有相应规定，可以适用。

4、开展特定问题调查。宪法第七十一条规定，国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。监察法对这一监督方式虽没有明确规定，但未明确排除，且由于效力位阶低于宪法，也不可能排除。

5、听取和审议专项工作报告。从监督法赋予各级人大常委会享有听取和审议“一府两院”专项工作报告之权来看，各级人大常委会听取和审议监察机关的专项工作报告也是理所当然。监察法第五十三条第二款对此进行了规定。监督法对听取和审议专项工作报告的具体程序也有相应规定，可以按相关规定操作。常委会组成人员对专项工作报告的审议意见，交由监察机关研究处理。监察机关应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。监察机关应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。

6、开展法律实施情况的检查。组织执法检查是各级人大常委会对监察机关进行监督的重要形式，监察法第五十三条第二款对此进行了明确规定。各级人大常委会有权对有关法律在本辖区内的实施情况进行检查，从而监督监察机关依法执法，推动法律不断完善。根据监督法规定，执法检查主要步骤包括检查准备、开展检查、拟定报告、会议审议和跟踪督办等。常委会会议对执法检查报告进行审议，形成审议意见，连同执法检查报告一并交监察机关研究处理。监察机关将研究处理情况向常委会提出报告。

7、开展规范性文件的备案审查。根据监督法规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案。解释同法律规定相抵触的，可以按相关规定启动审查程序。国家监察委员会在办理职务违法和职务犯罪案件方面，行使调查权，并对下级监察机关进行业务指导，加上其与检察院职务犯罪侦查部门之间存在职能继承关系，因而存在作出属于调查工作中具体应用法律的解释的必要性与可能性。对于国家监察委员会作出的此类解释，按理也应纳入全国人大常委会备案审查的对象范围，并适用相同的审查程序。

8、审议和决定撤职案。地方组织法第四十四条规定了地方各级人大常委会的享有任免国家机关工作人员权力的同时，还赋予了决定撤销个别本级政府副职、由它任命的本级政府其他组成人员和“两院”副职以下人员职务的权力。监察法第九条第二款规定，监察委副主任、委员由监察委提请本级人大常委会任免，因此人大常委会理论上可以撤销其所任命的监察委副主任、委员。监督法第八章专章就各级人大常委会对撤职案的审议和决定作出了更为明确的规定。

（编辑：贺 潇）

（作者：临澧县人大常委会 邓泽位）