摘要 文章分析了我国的资源环境现状和存在的问题，对导致我国资源环境问题产生的主要原因进行了分析，提出了解决我国资源环境问题的主要对策与措施。

关键词 资源环境，对策与措施

自然资源和环境是人类社会生存、发展的自然物质基础，是社会生产资料和人们生活资料的基本来源。新中国成立后，对资源和环境的开发利用在深度和广度上日益扩大，尤其是我国改革开放以来经济高速增长，取得了令世人瞩目的经济成就，但也付出了资源环境的沉重代价。我国经济总量的增长实际上走的是一条粗放式的发展道路，对资源进行掠夺式开发利用，对资源环境造成了严重破坏和污染。资源短缺、环境污染已成为制约我国经济社会实现可持续发展的瓶颈，并将产生长期的负面影响。对我国现阶段的资源环境问题予以思考和关注，研究资源环境问题产生的原因，寻求解决的对策与措施，化解资源环境与经济社会发展的矛盾，促进资源环境的合理开发利用和保护，对于保障我国经济社会的可持续发展，无疑具有重要的意义。

1 我国资源开发利用和环境质量现状

1.1 现阶段我国矿产资源、能源和水资源

等主要自然资源的开发利用规模巨大

2005年我国能源和矿产品产量快速上升，原煤产量达到21.9亿吨、原油1.81亿吨、铁矿石4.21亿吨、粗钢3.52亿吨、10种有色金属1635万吨、磷矿石3044万吨、原盐4454万吨、水泥10.60亿吨。大宗短缺矿产品的进口量持续增加，2005年我国矿产品贸易总额超过3000亿美元，进口原油12682万吨、铁矿石27523万吨、锰矿石458万吨、铬铁矿302万吨、铜矿石406万吨、钾肥917万吨。“十五”期间，中国能源消费总量持续快速增长，从2001年的13.5亿吨标准煤增加到2005年的22.2亿吨标准煤，增长了64.4%。我国水资源总量占世界总量的6.5%，用水总量占世界总量的15.4%，黄河流域、淮河流域和海河流域水资源的开发利用率已分别高达70%、60%和90%，而国际上公认的河流水资源开发利用率应低于40%，否则将危害河流健康和流域安全。过去几年间，我国主要资源消费的增加量占世界总增加量的比例，包括能源、煤炭、石油和钢等均居世界第一位，资源开发利用的规模巨大。

1.2 我国资源开发利用的效率不高

根据世界银行和英国石油公司公布的统计数据计算表明，2003年我国每创造一万美元的GDP所消耗的能源数量，是世界平均水平的3.33倍，是美国的3.68倍、英法德意等欧洲发达国家的5—7倍、韩国的3.1倍，日本的10.4倍，甚至是印度的1.45倍。目前我国的原材料利用效率低、浪费严重，单位产值的消耗强度大大高于世界平均水平，单位资源产出水平仅相当于美国的1/10、日本的1/20。以水资源为例，我国农业灌溉用水消耗的水资源总量占水资源总消耗量的70%，但由于输水方式、灌溉方式、农田水利基础设施、耕作制度、栽培方式等方面的原因，农业用水的利用率不高，渠道灌溉区只有30%—40%，机井灌溉区也只有60%，低于发达国家水资源利用率80%的水平。

1.3 污染物排放量大，生态环境的污染和

破坏严重

我国的污染物排放总量大，单位GDP SO2和氮氧化物排放量是发达国家的8—9倍，能源消费量和CO2排放量均居世界第二位，日耗水量和日均污水排放量都居世界第一位，有机污水排放量相当于美国、日本和印度排放量的总和，单位GDP污染物排放量是发达国家平均水平的十几倍。2005年我国COD(化学需氧量)排放量为1414万吨，超过环境容量76.8%，SO2排放量达到2549万吨，超过环境容量112.4%。我国目前的水环境、土壤环境、大气环境均受到严重污染。2005年，在国家环境监测网监测的陆地七大水系的411个地表水监测断面中，劣Ⅴ类水质的断面比例达到27%，全海域未达到清洁海域水质标准的面积约 13.9 万平方公里；土壤污染面积扩大，目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000 万公顷，约占总耕地面积的 1/5；城市空气污染严重，在监测的319个城市中，近45%的城市大气环境质量达不到二级标准，SO2和颗粒物污染严重；酸雨污染加重，1/3的国土面积受到酸雨影响，全国527个市(县)中，出现酸雨的城市有298个，有些地区的酸雨频率达到100%。每年产生1亿多吨的城市生活垃圾，带来严重的固体废弃物污染。持久性有机污染物的危害开始显现，已对我国的生态环境安全和人群健康构成了严重威胁。核与辐射环境安全也存在隐患。此外，我国生态环境脆弱区环境状况恶化，生态系统服务功能退化，全国因水土流失每年流失土壤50亿吨，沙化土地面积达174万平方公里，荒漠化加剧，90%以上的天然草原退化，湿地面积不断减少，生物多样性锐减，各类生物物种受到威胁的比例普遍在20%—40%。

1.4 环保投入不足，历史欠账大

从总体和全局上来看，我国现阶段环境污染的治理缓慢，治理的速度赶不上破坏和污染的速度，重点环境治理工程成效不明显且容易出现反复。我国环保投入虽然总量上有所增加，但占国民生产总值的比例仍然偏低，“六五”期间的环保投入为GDP的0.2%，“七五”期间为0.7%，“八五”期间为0.8%，“九五”期间为1%左右，到2005年环保投资才占GDP的1.31%。重点流域污染治理工程中，截至2005年底，“十五”计划中的2130项治污工程仅完成1378项，完成投资864亿元，仅占总投资的53%。2005年全国城市污水处理率仅为48.4%。我国资深环境问题和环境管理专家、新中国第一任环保局局长，中华环境保护基金会理事长曲格平先生认为我国环境保护的阶段性任务，从来就没有实现过预期目标，他在2006年4月份参加同济?蛳汇丰环境与可持续发展未来领导人研修班开幕论坛上表示“25年间环保计划中定下的指标从未完全完成过”。环保投入不足造成历史欠账大，有限投入的使用效益又不高，加上环境污染的时间跨度长、地域范围广、污染物总量大、污染类型复杂，加剧了我国环境污染治理的难度。

2 我国资源环境问题产生的主要原因

尽管以全球性气候变暖为首要特征的全球环境变化的影响不容忽视，但我国的资源环境破坏和污染、生态退化的主要驱动因素是人为因素，粗放型经济增长方式和重经济发展轻资源环境保护的发展状况是导致我国环境状况恶化的根本原因，资源环境的相关管理工作也有待加强。

2.1 政绩考核过分注重经济指标

改革开放后，以经济建设为中心被放在我国经济社会发展的首要位置，许多党政领导在实际工作中对发展的认识就是提高经济增长指标，以经济建设为中心被简单地理解为以GDP为中心，没有真正树立起可持续发展的理念。长期以来，经济指标已成为党政领导政绩考核的主要依据，使党政领导过分地注重GDP的增长，甚至以牺牲资源环境为代价换得短期经济量的增长。由于在政绩考核中缺乏资源环境保护方面的明显约束，地方政府在资源环境保护方面的积极性不高，往往预算内的环保配套资金都难以到位，加上社会资本投入有限，使得我国环保投入长期不足。长期重视不够和投入不足，造成历史欠账大，而历史遗留的资源环境问题又会成为一届党政领导执政期间保护资源环境不力的托辞，形成劣性循环。

2.2 粗放式经济增长方式和不合理的能源

结构造成严重的资源消耗和环境污染

在我国，“转变经济增长方式”的提法，在邓小平同志1992年南巡后不久已提出，但由于社会主义市场经济体制的不完善和政府职能转变的缓慢，十几年来经济增长方式粗放的状态并没有根本改变。发展经验表明，在发达国家的经济增长中，75%靠技术进步，25%靠能源、原材料和劳动力的投入，而我国的情况则恰好相反。在当前的国际市场分工中，我国已成为世界加工厂，承接了国际市场上劳动密集性高的高投入、高消耗、高污染型经济的产业转移。多年来经济增长走的是高投入、高消耗、高污染的粗放式发展道路，经济总量的增长在相当程度上是建立在资源大量消耗和环境严重污染的基础上。

以煤为主的能源结构造成了我国煤烟型大气污染。我国是目前世界上少数能源消费以煤炭为主的国家，2005年我国煤炭消费量为21.4亿吨，占能源消费总量的68.9%，目前我国煤炭生产量和消费量均占到世界总量的30%以上。据估算，全国烟尘排放量的70%、SO2排放量的90%、氮氧化物排放的67%、CO2排放量的70%都来自于煤炭燃烧，燃煤是造成我国煤烟型大气污染和酸雨污染的重要原因。

2.3 资源环境管理体制和机制需要进一步

理顺

从大的方面看，资源环境系统具有整体性和不可分割性，自然资源开发和环境保护工作密不可分，资源管理工作和环境管理工作不宜割裂开来。而我国现行的实际上是部门行业条块分割的资源环境管理体制，在部门行业的管理职能设置上割裂了资源环境管理工作的整体性，体制上政出多门、责权不清，容易导致低水平重复投入和建设，协调成本高，机制不顺，工作成效需要提高。比如水资源和水环境具有量和质两种属性的天然统一性，但我国的水资源环境保护事业在实际工作中实行的是多龙管水的体制，目前的管理体制中水源工程归口水利部门管理，配水设施归口城建部门管理，污水处理归口环保部门管理，地下水归口国土资源部和地矿部门管理，再加上大气降水预测预报由气象部门管理，水利水电开发由电力部门管理等，这种部门行业切割分块式的管理，导致管供水的不管配水，管城镇用水的不管农村用水，管水量的不管水质，管地表水的不管地下水，造成水务管理中政出多门，再加上流域范围与地方行政管理范围的不吻合，在水资源管理方面直接限制了地表水与地下水联调等措施的落实，在水环境管理方面，水污染治理成效不明显。

2.4 资源环境保护的法规、制度需要健全

和完善

经过多年努力，我国已初步形成了一系列资源环境保护的法规和制度，先后颁布了20多部资源与环境法律，100多件法规和规章，这些法规和制度对我国资源环境工作的开展和可持续发展的实施起到了积极的促进作用。但总的来看，资源环境保护的法规、制度建设工作与任务要求不相适应，资源环境保护工作没有真正走向法制化和规范化建设的轨道。法律和规章制度的规范化、体系化建设不够健全，覆盖范围不够，一些重要领域法规和制度缺位，如目前尚没有关于湿地资源环境保护的专门法规。我国现行资源环境的法规和制度规定的行政命令性和原则性较强，政策性制度的配套不够，可操作性较差，容易助长执法不严和有法不依的现象，现实中违法成本低而守法成本高。没有建立起具有较强可操作性的责任追究和奖惩制度，法规和制度对各级政府决策的约束性不强。

2.5 市场化机制作用没有得到充分发挥

我国在1992年确立了社会主义市场经济的经济目标模式，但长期以来，市场在资源配置中的基础性作用并没有很好地形成，政府在经济发展过程中发挥了主导作用。政府拥有对土地、自然资源、信贷等经济要素的控制权，在发展经济和政绩考核的驱动下，各地政府以GDP增长为主要任务，往往对土地和资源等进行低价招商寻租，或者政府直接投资而投资的责任追究制度并不健全，各地方相互攀比竞相压低资源价格，造成大量低水平重复建设，注重规模的扩张和铺摊子，忽视效率的提高和发展的资源环境成本，必然带来严重的资源浪费与环境污染。

长期以来，对自然资源的定价和收费过低，资源价格和产品价格尤其没有考虑资源开发和使用过程中造成的环境外部成本。在国家现行的资源定价机制改革中，为了避免能源和原材料等资源价格上大的波动而导致经济的大起大落，国家采取了资源及其产品价格的逐步微调的渐进式改革方式，不但没有有力地推动企业重视进行资源利用中的“节流”，反而促使企业反应的焦点集中在提高产品价格方面以抵消资源价格上涨的影响，致使资源及资源产品的相对价格更加低廉，甚至起到刺激企业过度开发资源以换取更多利润的反作用。

环境污染的违法成本低，企业用于防污治污的投入高于违法后被发现处罚的机会成本，防污治污积极性不高，宁愿被发现后依法行政处罚，或者与行政执法和管理部门躲闪游离虚以推诿，增加了执法成本。总的来看，市场机制在我国资源环境保护工作中的调节作用没有得到充分发挥。

3 我国资源环境问题的对策与措施

3.1 在经济和社会发展的指导思想和理念

上，应以科学发展观为指导，切实转变

领导干部对待发展的思想认识

1978年12月召开的十一届三中全会，提出了以经济建设为中心的战略决策。1992年邓小平同志南巡讲话时，为使中国不陷于意识形态的争论而影响经济发展，为推动我国抓住历史机遇促进经济社会发展，提出“发展才是硬道理”的深刻论断。强调以经济建设为中心和发展是硬道理，是由改革开放后中国社会的主要矛盾决定的，符合历史发展的要求。但在实际工作中，以经济建设为中心和发展是硬道理竟成为一些领导干部片面追求经济增长而忽视资源环境的理由和托辞，对这种错误现象必须予以纠正。应以科学发展观为指导，引导和教育广大领导干部，使其将“以经济建设为中心”的内涵延伸理解为“以经济建设为中心，经济建设以提升效益为中心”，将“发展是硬道理”的内涵延伸理解为“可持续发展是硬道理”、“发展是硬道理，可持续发展是硬道理的道理”。让广大领导干部意识到，中国必须走出一条适合中国国情和经济发展规律的可持续发展道路。

3.2 倡导建立适合中国国情的发展理念和

合理消费模式

中国选择什么样的发展模式，将对自身和世界都会产生极其重大的影响。从中长期发展战略来看，我国要实现2020年建成全面小康社会，以及到本世纪中叶实现工业化和现代化达到中等发达国家的发展水平，并且在那时候还要留给子孙后代发展的空间和余地，必须找到一条符合可持续发展的经济社会发展之路。从近期发展战略来看，要实现“十一五”规划提出的到2010年人均GDP比2000年翻一番，而单位能源消耗比“十五”期末降低20%的经济发展目标，必须要从高投入高消耗难以为继的扩张转向更多依靠科技进步和自主创新，走资源节约型和环境友好型发展的可持续发展的道路。

我国是正在发展中的大国，必须在现代化的发展过程中倡导科学的发展理念和合理的消费模式，在发展理念上不能依据发达国家的消费水平来判断我国的现代化与否，在消费模式上不能以发达国家的消费模式来衡量我国的消费水平。由于我国人口众多，如果人均消费水平要达到发达国家的消费水平，不仅我国自身的资源环境支撑不起，全世界的资源承载和环境容量也难以支撑。根据我国人口众多、人均资源占有量相对不足、资源环境相对脆弱的基本国情，我国的现代化发展道路应致力于考虑以下方面：消除贫困，缩小贫富差距，控制人口数量增长，提高人口素质，建设节约型社会包括发展循环经济、保护资源环境、发展交通等领域的公共服务、适度节制消费。

3.3 转变政府职能，加强和改善宏观调控，促进经济结构调整和增长方式转变，加强资源环境破坏与污染的源头控制

转变政府职能，实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变，改变政府直接参与和主导经济发展的状况，使政府致力于为经济发展提供良好的外部环境。政府应主要通过制度建设和市场化手段来加强和改善宏观调控，通过产业发展政策、财政税收政策、投融资政策、法规标准体系等的政策导向予以引导，既建立激励机制又建立约束机制，减少经济运行活动中的资源消耗和环境污染。

遵循市场经济规律，加强和改善宏观调控，促进经济结构的优化和增长方式的转变。加强政策扶持和市场监管，通过制定相应的产业政策和财税、投资政策，大力推动产业结构的优化升级，鼓励发展资源消耗低、附加值高的先进制造业、高新技术产业和服务业，推动环保产业发展。科学制定能源发展规划，改善以煤为主的能源结构，大力发展风能、太阳能、地热、生物质能等可再生能源和清洁能源，扩大其在能源构成中的比重，积极发展核电，有序开发水能，提高能源利用效率。通过政策导向和市场调节，大力发展循环经济，进一步调动企业和地方对发展循环经济的积极性，通过激励和限制性政策的并行使用，使企业在发展循环经济中获得利益，推动循环经济工作的开展。可以对发展循环经济的企业和产品减免税收和给予优惠贷款，政府采购优先考虑循环经济的绿色产品，鼓励企业发展循环经济，限制企业大量消耗和浪费资源。现阶段在不放松“末端治理”工作的同时，应通过采取上述措施等，加强引导与控制，将防治资源环境破坏与污染的工作重点逐步从“末端治理”转到“源头控制”，改变破坏和污染事件发生后“头疼医头脚痛治脚”的局面，变末端跟踪与治理的“被动”为源头预防与控制的“主动”。

3.4 完善管理体制和机制，积极、稳妥地探

索管理机构的调整改革

推进资源环境管理工作的体制和运行机制改革，降低管理成本，提高管理效率。应在国务院统一领导下，加强各资源环境相关管理部门间的协调配合，统筹协调我国内陆和海洋自然资源的开发和保护，生态环境的保护和建设，自然灾害的监测预报与防灾，统筹负责资源环境保护工作的政策制定和监督管理。必要时对涉及全局性工作的资源环境保护的主要管理部门予以行政级别升级，实行部门垂直管理，甚至考虑整合调整部门间的职能和机构设置，提高我国资源环境保护工作的管理效能。通过相关政策的制定，打破不同部门对监测数据的垄断，促进监测数据和信息共享，促使政务公开和决策的科学化。

3.5 健全资源节约环境保护的政策和法律

法规体系建设

资源环境工作的市场化监管、行政审批、行政许可、责任追究、行政复议、政务公开等一系列权力运行和监督都应纳入法制化和规范化操作的轨道，应加强资源环境方面的法规体系和标准体系以及科学民主决策制度的建设工作。严格执行已颁布的有关法律法规，加强执法监督检查，同时研究和建立新的法律法规体系，如研究和实施生态补偿制度。研究和建立资源节约和环境保护相关决策的咨询、听证、会审和联席会议等制度，加强资源环境工作科学决策和民主决策的制度化保障。完善资源环境事故的应急监控和预警体系，科学制定重大资源环境污染突发事件和敏感区域的应急预案。探索和完善绿色GDP核算和评估体系。

3.6 加强和完善市场化调控手段

资源环境问题是典型的“市场失效”的表现，但“市场失效”的产物并不意味着不能用市场的手段和方法来处理和对待，相反地，经济方法和市场调节手段可以在资源环境保护工作中发挥重要作用。在资源环境保护工作中，既要发挥政府的主导作用，又要发挥市场在资源保护和污染治理中的基础性作用。比如，强化和完善投融资体制，建立健全政府、企业、社会多元化投融资机制；在监管体制上可以考虑建立专业的市场化监督检查机构，由公司化运作的环境监督机构监督环境污染，诉讼污染企事业和污染集体等污染责任人，依法提起诉讼，胜诉后从污染责任人处取得监督公司的发展赢利；制订充分体现资源稀缺性、环境成本和供求关系的资源价格体系，将环境外部性成本纳入资源及其产品价格；继续深化排污许可证制度和排污产权交易的改革，通过市场化交易保护企业减排污染物的努力并使之直接在市场交易中受益；研究建立生态补偿和环境污染补偿制度，使受益区域和受益人群对受损区域和受损人群予以市场化的利益补偿。

4 做好我国资源环境工作需要树立的

几种观点

4.1 辩证的观点

在处理经济发展与资源节约和环境保护问题的视角上，应辩证统一地看待经济社会发展与资源环境保护，而不能将二者割裂开来，更不能将资源节约和环境保护视为经济发展的掣肘，应在发展中落实保护，在保护中促进发展。必须要将加强资源环境保护，构建人与自然的和谐明确为建设和谐社会建设的基础，不能再在理念和态度上将经济发展和资源环境保护对立起来看待。发展经验表明，加强资源节约和环境保护不仅不会制约经济发展，反而加强资源环境工作，是优化经济结构、转变经济增长方式的重要手段。从20世纪70年代开始，日本通过执行严格的环境政策，促进了经济结构的调整，仅用了十几年时间，就基本解决了产业污染问题，经济质量也迅速提高。经过在实践中的努力和探索，中国完全可以走出一条在经济发展中保护资源环境，在资源环境保护中发展经济的发展道路。

4.2 发展的和历史的观点

我们既要增强促进资源节约和环境改善的紧迫感，又要充分认识资源环境工作的长期性、艰巨性和复杂性，资源环境保护工作不可能一蹴而就，一劳永逸，必须做好长期持久战的准备。目前我国正处于工业化和城市化迅速发展的阶段，这一时期正是人与自然矛盾突出的时期，而且随着我国经济社会的进一步发展，资源环境面临的压力将进一步增大。未来15年，我国经济总量将再翻两番，而我国人口高峰尚未到达，人口总量将继续增加，人均主要资源占有量将进一步下降，污染物产生量将有可能进一步增多，而人民对环境质量的要求也将越来越高，因此可以判断，我国的资源环境问题不会由于期间所付出的艰苦努力而得到根本缓解，即便我国的资源环境工作在这期间取得巨大成就，届时我国资源环境的压力仍将继续长期存在。

必须看到我国资源环境问题产生的必然性和历史阶段性，发达国家的工业化发展也曾造成20世纪50—70年代的环境质量恶化，我国在现阶段出现了发达国家在上百年工业化发展阶段里出现的多种环境问题，是我国改革开放后经济迅速增长的相关负面产物，对此我们必须予以高度重视，但同时必须看到我国的资源环境问题属于发展中出现的问题，必须以发展的和历史的眼光来看待和处理问题。

4.3 开放的观点

在当今世界经济全球化的发展背景下，不能关起门来搞资源环境保护，应充分利用国际国内两种资源、两个市场，拓展同国际组织和发达国家在人口资源环境方面的合作，加强资源节约环境保护的国际交流与合作。

在国际市场分工中，发达国家可以转移劳动密集型产业和资源消耗环境污染的产业，使得经济发展的外部不经济性在本国降至最低，我国显然在既定的国际市场经济秩序中难以选择这样的道路，但资源环境工作仍然需要大力加强与国际市场和社会的开放交流。在工作中树立起利用国际国内两种资源和市场的开放观点，应继续积极认真履行相关国际公约，积极参与环境外交谈判，减少资源环境问题带来的外部压力，争取对国家有利的发展环境；引进国外资金、先进的资源节约技术和环境保护技术，借鉴先进的管理理念和经验方法；增加国内短缺资源的进口，鼓励进口国内急需的大宗矿产品，鼓励企业到国外建立原材料供应基地和在国外建设加工园区并优先满足国内市场需求，缓解国内环境和资源压力。

4.4 系统的观点

人口、资源、环境和发展问题，既属于一个国家的基本国情，又在经济社会发展中具有相互间的密切联系，相互影响和制约，形成由人口(Populatoin)、资源(Resources)、环境(Environment)、发展(Development)各子系统构成的PRED系统。不断促进经济社会可持续发展的过程，就是不断动态优化PRED系统的结构和功能的过程。其中控制人口数量、提高人口素质是缓解资源环境压力的重要保障，转变发展模式,建设节约型社会是做好资源环境工作的根本途经。

现阶段在我国的资源环境工作中，尤其需要继续强调我国人口数量多、人均资源占有量低、生态环境相对脆弱、资源环境对人口和发展的承载力有限等观点和理念，并在工作中从这些观点和理念出发，采取切实措施，协调和处理好各种矛盾。应从系统的角度出发，在科学发展观指导下，把握全局，着眼长远，立足协调，不断优化PRED系统的结构和功能，要做到控制人口数量，提高人口素质，消除贫困以共享发展成果，节约资源，提高资源利用效率，保护环境，科学合理地建设环境，促进社会进步和经济社会全面协调可持续发展。

主要参考文献

1 国家环保总局. 2005年中国环境状况公报.

2 中国科学院可持续发展战略研究组. 2006中国可

持续发展战略报告——建设资源节约型和环境

友好型社会.北京：科学出版社，2006.

3 徐华清等. 中国能源环境发展报告.北京，中国环

境科学出版社, 2006.