２００４年８月８—２１日，中国（海南）改革发展研究院一行６人应邀对芬兰、瑞典、丹麦三国进行考察访问。先后走访了１３个政府、民间组织、大学及研究机构，听取了２７场专题报告。北欧国家福利制度对促进经济、社会协调发展发挥了重要作用。在经济全球化和欧洲联盟从经济到政治一体化的背景下，北欧国家积极适应内外部条件的变化，在公共事业、劳动力市场、提高竞争力、中央与地方关系和政府治理结构等方面正视问题，积极采取相关的应对政策和进一步完善的制度安排，则给我们留下深刻印象，并为深入思考中国的经济社会改革尤其是公共服务型政府的建设问题提供了有益的经验。

一、在公共事业中引入竞争

北欧原来政府管制作用很强。１９９０年前，公用事业如电信、电力，铁路交通及邮政等处于国有垄断状态。某些非自然垄断的行业也受国家直接管制，如银行、出租车。近些年来，在经济全球化的背景下，国有垄断企业的竞争力很弱。北欧各国在公共事业领域引入市场机制，强化竞争，目的就是在国有企业中完善企业治理结构，提高公共服务的效率和质量，以更好地促进国有企业适应新的形势和环境。

（一）公用事业引入竞争的规制改革

竞争的主要措施是：打破垄断，扩大资本投资自由，促进行业分化和重组。瑞典经济委员会的成员ＡｓｔｒｉＭｖｒｅｎ女士介绍说：瑞典在１９９０年后公用事业方面有很多改革：（１）允许企业自由进入；（２）允许部分私有化；（３）出台了明确的规范措施；（４）采用了与欧盟相一致的竞争法。芬兰中央商会的副会长介绍了公共部门和私营部门相互融合的情况，其中的一种方式是公共部门购买私营部门的服务和产品，使公共服务价格更加有竞争力。购买公共服务的过程中，政府、企业法人各自的权力有所限定。

（二）增强竞争力的重要措施：所有权与经营权的分离　　

北欧国家在世界上很强的竞争力。为了保持其地位，需要在国际经济激烈竞争的市场环境中不断完善其内部治理结构，增强国有企业的活力和实力，如何正确地处理所有者在公司治理中的地位和作用至为重要。　　所有权与控制权的分离是关键，良好的治理结构只有在分离的条件下才能实施。芬兰２００４年２月出台了所有制政策的４项原则即①政府和议会的职能明确界定；②所有权在国家，但经营权在企业；③所有权和监管权分离；④允许其它所有制企业进入。良好的治理结构和国家所有制模式的前提条件是界定所有者和经营者各自的职责和权力。

所有权与控制权分离有风险，公有公司必须遵从同样的会计准则和披露制度。所有者权力不一样，大的投资者有实际权力，小投资者有名义上权力，所有者并非完全平等。所有权与控制权分离有风险，会出现真空地带，有必要寻求制衡。所有公有公司都与其它公司一样遵从同样的会计准则和披露制度。仅对董事会和管理层进行年度评审是不够的，需要使用正式或非正式渠道了解所有者利益的意见。

所有者职能与监管分离是最难遵循的原则。芬兰所有者职能目前由９个部承担，较为分散，其中３个对所有者监管起重要作用。今年６月成立了国家国有资产领导小组，负责管理国有企业，可能会将９个部委分管的国企收回统一管理。芬兰中央商会执行会长ＫａｒｉＪａｌａｓ博士认为：国有资产管理很专业，需要一个由专家组成的小组去管理。

在传统上，丹麦的公共服务都由一个部门来提供，由于目标不同，有些为政府，有些为雇员，就会出现矛盾。由于目标不明，导致效率低下。鉴于此，现在丹麦对公用事业目标进行了重组。丹麦把具有生产、经营性目的的公共服务分离出来，由单个的实体去管理。如在财政部下有３个这样的机构，一个负责劳动事务、工资、国企工人；一个负责国家建设；一个负责高科技行业。每一个部门与财政部签合同，明确目标，可以是短期的，可是中期的（３年）。

在明确目标的前提下，把日常经营管理权下放给企业。这种方式明确了生产什么，怎样生产。由此，政府的预算原则作了改变，预算以成本为基础，以一年为周期，确定１年的投资额，不考虑折旧。这样使得提供公共服务的成本更准确了。公共服务的提供者有自主权，也有自己的目标。

（三）各主要公用事业引入竞争的概况

北欧国家在公用事业引入竞争的趋势是民营化、市场化、分散化。但芬兰贸工部国有控股机构首席顾问、资深的所有制问题研究专家ＰｅｋｋａＴｉｍｏｎｅｎ博士认为，各国的模式一定是建立在本国制度安排的基础上。只有这样，才能是有效果的。所以在主要公用事业领域引入竞争也是基于这点来选择的。

电讯：通达每家每户的电讯网络仍然是国有垄断的，通讯公司只负责生产产品。电讯网络公司的股权４９％卖给公众，自己保留５１％。

电力：发电私人所有，电网地方政府垄断。高压电网由国家垄断。在一个共同的北欧市场中，私人的、公共的及地方生产商和供应商发电，把网络出售给大公司和地方政府。一些大的销售商对北欧市场价格具有很强的依赖性。

铁路运输：铁路改革１９８８年开始，铁轨和服务原来都是一家管理，改革后就分成了独立分离的线路公司及服务公司。负责服务的国有公司对有盈利的线路进行垄断经营，对无利可图的线路放开竞争，并给予适当的补贴。　　邮政服务：仍保持纵向的整体性。在人口密集地区，允许新的其他公司进入邮政服务领域。地方邮局服务业务由杂货店和食品店来提供。邮政大部分是国有，私人公司进入要盈利比较困难，它需要有自己的网络，成本较高。

二、政府提供公共服务的一项重要内容：解决劳动力就业

随着经济全球化和北欧加入欧盟，就业竞争日益激烈，国内的高失业率和劳动力市场的进一步开放产生了明显的矛盾。北欧各国把解决就业问题作为公共服务的重要内容，并采取了积极的就业政策，设有专门的劳动力市场管理委员会来实施就业政策。其做法对于解决我国当前的就业问题具有重要的借鉴作用。同时北欧的高福利社会制度安排也在顺应国内外新的挑战面前，得到了进一步的完善。

（一）北欧劳动力市场的现状及挑战

北欧劳动力市场普遍存在着失业率高、劳动力年龄老化等突出问题。２００２年欧盟国家失业率情况：欧盟１５国平均约为８％，芬兰约为８．９％，瑞典、丹麦约为４．３％；２００２年欧盟国家老龄员工（５５—６４岁）就业率情况：欧盟１５国平均约为４０％，芬兰约为４８％，丹麦约为５８％，瑞典约为６８％。另以芬兰为例：２００３年１５－２４岁的人失业率约２３％，２５—５４岁、５５—７４岁人的失业率约为７％。按受教育程度的高低划分，中学以下程度失业率约为１４％，中学程度约１０％，高等教育程度约４％。

（二）政府为扩大就业所采取的保障措施

政府财政加大对就业经费的投入。经合组织２６个成员国１９９６年投入促进就业项目的资金，占其当年ＧＤＰ的平均比例为0.9％；同期，欧盟成员国平均比例为1.2％；瑞典、丹麦、芬兰等国则超过了1.5％。财政资金支持的劳动力市场主要用于５个方面：一是职业培训，以提高失业者就业能力；二是提供免费公共就业服务或求职援助服务；三是直接创造就业岗位，如开办公共工程项目、服务项目或社区服务项目，以安排长期失业者临时就业；四是对雇用失业人员的企业或自谋职业的个人给予工资或就业补贴；五是扶持失业者创办微型企业，实现自我就业。各国在各项目上使用经费的比重差异较大，但总的看，用于职业培训、公共就业服务和公共工程项目的比重较大，平均比例分别为５１％、２２％和１８％。补贴就业或减免企业税费。芬兰为鼓励中小企业多雇用失业人员，对中小企业实行减税４％的优惠政策。瑞典在对失业人员创办小企业实行减税措施的同时，还提供就业补贴。

公共就业服务体系。北欧国家就业服务体系相当完善。瑞典国家劳动力管理机构是由中央层面的国家劳动力市场委员会（１４００名员工），以及分布在全国各地２１个地区劳力委员会有７００人工作，还有３２５个就业办公室，有７０００人工作。２１个区域性劳动力委员会是各自独立的。

（三）促进多种就业方式发展，增加就业机会

就业方式多样化，增加了劳动力市场的弹性。北欧国家的就业方式呈多样化发展趋势。非全日制就业、派遣就业、远程就业、自我就业、临时就业等形式得到了一定发展。从事非全日制工作的从业人员占全部从业人员的比重上升。灵活就业的特点，一是主要分布在第三产业，适应了人们多种多样的需求。二是扩大了就业的空间，提供了大量就业岗位，有利于降低失业率。三是增加了劳动力市场的弹性，为妇女、青年及一些就业困难群体提供了就业机会。四是灵活就业劳动者的人工成本较低。灵活就业方式得到承认和保护。主要是规定非全日制和其他灵活就业形式的劳动者与全日制劳动者享有同等权利。欧盟在《非全日制工人指南》中规定，非全日制雇员与全日制雇员如从事同样的工作应得到同等的小时工资，并在病假、生育工资、职业年金等方面获得平等待遇。鼓励自我就业。通过提供信息咨询、低息小额贷款、开展培训等方式帮助失业人员自我就业。

改善公共就业服务的主要措施。一是以市场需求为目标，快速适应企业需求及求职者的变化；二是运用现代信息和通讯技术，提高服务效率和质量；三是对失业人员的帮助着眼于尽早采取行动和“个性化”的连续服务；四是掌握劳动力市场变化趋势，及时分析动态，制定有针对性的就业服务计划；五是与有关政府部门、雇主组织、教育培训机构、保险福利机构等建立密切合作的伙伴关系。

职业培训的三方协商与合作管理体制。为使职业培训更加贴近企业和社会的实际需要，丹麦等国实行政府、雇主和工会组织相互协调与密切合作的培训管理体制。在国家、州和市一级一般设有三方职业培训委员会或职业培训咨询委员会，职责主要是在培训的重大问题上加强协商、共同管理。在职业学校设有地方主管部门、企业、工会、校方代表和社会专家组成的教务管理委员会，任务是确定培训内容、教学方式、方法以及学员的就业去向等。“政府购买培训成果”的运行机制。瑞典等国的这个机制，提高了培训质量和就业率。瑞典等国的劳动部门根据有关标准认定培训机构的资格，并在全国范围内成立职业培训机构网络。由设在城市社区的公共就业服务机构按照本地就业岗位需求向有资格的培训机构预订培训项目并输送学员。培训结束后，经专家委员会验收合格，培训机构才能得到全部培训经费。培训与就业紧密结合。为提高培训后的就业率，培训机构加强了同职业介绍、职业鉴定和失业保险等相关机构之间的衔接与合作，主要方式有联署办公、互派联络员、定期召开联席会议，或建立联合信息网等。同时密切同政府有关部门和各类用人单位的联系，及时了解国家或地区经济发展动态和收集企业用人信息，并同用人单位建立长期合作或契约关系。

三、把提高竞争力，促进创新纳入政府公共服务的内容。在１９、２０世纪，市场经济的残酷竞争，北欧国家逐渐认识到创新在经济发展中的作用。１９世纪，瑞典还是欧洲最穷的国家之一；而今，瑞典成为世界上最富有的国家之一，靠的就是科技创新。

政府为提高企业创新能力提供财力和制度保障政府提供财力支持。北欧国家政府一般不直接干预企业的日常经营活动，但在企业的创新方面给予积极的财力支持。在瑞典政府的长期培育下，以政府科教部门为主导，以高校研究机构为主体，以企业应用和为人类造福为最终目的的产—学—研一条龙已日臻成熟。在瑞典的研究与开发（Ｒ＆Ｄ）总投入中，企业占７５％，公共财政支持的高教部门占２２％，其他公共部门研究机构和私人非赢利机构３％。高比例的Ｒ＆Ｄ投入保证了瑞典的科学研究在国际上拥有很强的竞争力。

政府出台研究政策法案。１９７９年瑞典政府推出了第一个研究政策法案。同年议会决定，政府必须每三年提交一份有关研究政策的法案，用以推动、指导公共部门的科研投资。在这个体制中，议会与政府负责研究政策的制定以及政府科研经费的分配，研究人员则拥有自主支配各自领域内研究经费的权力。政府中科教部全权负责研究政策的协调。议会中设置研究顾问委员会，科教部长任主席，其它成员为研究人员和企业代表。政府还任命一名科学顾问，职责是推动公众关心科学研究，提高科学研究在社会中的影响和作用。

出台优惠政策吸引优秀人才。为吸引他国科研人才，瑞典出台了不少优惠政策。瑞典是典型的高税收、高福利国家。政府规定，对那些受聘到瑞典工作的优秀科研人员个人所得税降低２５％。政府还为他们解决后顾之忧，如在孩子就学问题上，移民家庭的孩子机会均等，不用交学费。

政府新设了国家创新局。主要负责创新体系、可持续发展和经济增长等方面的研究与开发，促进研究与开发之间的协调与合作。瑞典政府还提议建立一个研究论坛，隶属国家科学理事会，以促进研究人员、资助机构、社会公众及其他直接或非直接对研究有影响的部门之间的对话与合作。另外，瑞典还有约３０个政府部门研究机构，它们同时负责资助各部门内专业知识领域的研究与开发。

四、公开、透明的行政体制，责权对称的中央与地方关系　　非中央集权，具中央、地方的双层民主。国家议会议员由全体公民选举产生。国家议会具有立法权，是唯一能够制定法律的机构。中央政府在国家议会至高无上的“议会民主”下组建，执行国家议会法律下达的命令。与中央层次一样，地方议员由地方公民选举，地方政府按地区民主原则构建。

国家议会制订法律的大法、框架，但给地方议会在执行时很大的自主权。从政治上，法律上，地方议会行使地方的管理，地方议会只受法律的约束。中央部委无权对地方政府下命令，宪法保护了地方政府的自主权。

公开、透明的行政体制。北欧国家公开、透明的行政体制，给人留下了深刻的印象。他们普遍奉行责任、透明、开放的政府治理原则，以使行政体制公开、透明，提高政府效率，保证政府廉洁。有资料显示，芬兰政府在廉政方面，全球排名第一。　　所谓责任，就是公务员必须对岗位忠诚，对自身行为负责。一般公务员在政治、法律上处于中立位置，而部长级以上官员还要负政治、法律责任。

所谓透明，就是政府管理在开放和公民监督下进行，让公民具有知情权。政府要干什么首先公布于众，怎么干，干到了什么程度，存在什么问题，也要让国民所知。这种信息的公开是主动的，而不是在公民要求之后。对信息公开，北欧国家有相关的立法规定，公开信息是每个公务员的责任。芬兰经验认为，公开信息是公民与政府间对话的基础，以法律条文的形式保证信息的公开，是廉政的基石。公民不了解政府信息，就不能参与管理国家事物，官员便有可能进行暗箱操作；没有信息公开，官员便有可能营私舞弊，公民便可能受欺骗，也无法对政府进行监督。

所谓开放，是指政府制定或执行公共政策时向公众公开，倾听公民、商界的意见，并能给予采纳。议会的会议也向公众开放，每项法律在执行之前先公开，倾听公民意见。

北欧国家公开、透明和廉洁的行政体制，以法律为保证。就政府和公务员的廉洁问题，芬兰的宪法、国家公务员法、管理法都有相关规定。积极、消极、直接、间接的腐败，滥用职权或公共信任等，都被认定是触犯刑法的行为。对政府和公务员的监督，有健全的监督系统：国家审计员对公共服务方面的财政及法律活动予以监督；设有官员廉政调查委员会，监督政府部门、公务员以及其它执行公共服务职能的人员的活动，任何人都可以向该委员会起诉；高等法院法官负责监督决策的合法性以及中央政府和政府官员行为的合法性。

政府的主要职能是提供公共产品和公共服务，地方政府是主要提供者。北欧各国政府的作用主要体现在再分配领域的集中，而不是在生产领域。政府的主要职能是提供有效公共服务，提供好的公共产品，并为私人部门的创新提供足够的空间。这是社会稳定和社会公平的重要保证，也是经济持续发展的重要条件。　　地方政府是公共产品和公共服务的主要提供者。在福利提供方面，近些年逐步由中央下放到地方。主要福利由地方政府管理分配。公共服务的构成、分配也由地方政府行使，如教育、医疗。这也是地方政府有权自主征税的原因。如在瑞典，在经历９０年代危机之后，政府的权力更加下放，更加非中央化。在中央政府统一的指导下，地方政府提供的公共服务项目增多，公共开支的８０％由地方政府完成。　　

地方政府在提供社会福利和公共服务方面有较大的自主权。如瑞典郡、市一级税收由地方自己决定，税率大致在２９％－３３％不等。芬兰的法律规定，地方征税的水平由各地方自己决定。地方之间的税率差别不是很大，如所得税在１６％－２２％之间。地方一级除税收之外，还可以从国家得到专项拨款、专项补贴来提供公共服务。地方政府认为这种做法不适应地方的实际情况。目前，中央政府的拨款不再以专项形式下达，而是给定一个总额，由地方政府自主决定如何分配。地方政府也可自主决定公共服务由自己来组织生产还是由其他私人部门进行生产。　　

责权相对应的中央和地方的财权事权划分。中央与地方政府各级有各自的职责，各级有各自的预算，相对独立，财权、事权对称。如瑞典政府体系，主要分中央、郡、市三级，并以此构建了三级公共服务体系，并按照谁最贴近居民生活、最能了解居民需要，谁负责提供服务的原则，进行职责划分：　　

中央政府：主要负责国家法律和政策方针框架，具体负责外交、国防、警察和法庭、高等教育、公路建设和远程通信、劳动力市场、社会保障、国家文化建设等事务。　　

郡政府（２１个）：主要负责本郡范围法规建设、宏观社会经济发展规划以及本郡范围国家政策方针框架的细则补充，并具体承担医疗保健、公共牙医服务、区域通信等事务。　　

市政府（２８９个）：主要负责本级法规建设、社会经济发展规划以及国家、郡制订的政策方针在本市范围的细则补充，负责初中及以下教育、各类社会服务、金融支持、住房建设、火灾和求援服务、饮水和污水处理等事务。　　

在这个三级社会服务体系中，各级政府权责统一，负责某项服务的提供和管理同时承担费用的支出。由于市政府层面最接近市民，市一级政府是各类社会福利和社会服务的最大承担者，直接提供除医疗外各种社会福利和社会服务或负责相应费用的支出。国家对地方政府的社会福利和社会服务给予一定的拨款。　　

丹麦由１４个郡与２７５个市组成。一般而言，市政府支付社会领域的支出。但在某些领域，如儿童或老年人，中央政府将报销市政府的支出；在现金救济等领域，中央政府部分报销郡及市政府的支出；在日托设施等领域则由市政府和郡政府支付最终费用。郡政府与市政府在社会服务和现金救济方面，支付约５０％的支出，并只接受中央政府的部分报销。郡政府与市政府每年从中央政府接受一笔资金。　　

中央政府通过转移支付促进区域平衡。鉴于不同地区存在不同的税收水平及发展差异，各国均设有均衡制度，由中央政府进行宏观调控，实行转移支付，目的在于对所有的地方政府给予平等的财政基础。如丹麦，具体的操作方法分两大块：一是“均等化计划”，就是由中央政府出政策，确定一个方案，由财政收入高的郡，将财政收入的高出平均水平部分拿出一定比例，补贴给财政收入低的郡，市级政府依照同样原则进行平衡。二是“地区补贴”，就是由中央政府出钱，以配合“均等化计划”的落实。具体包括三块：（１）基本补贴与额外补贴；（２）国家一般性补贴拨款；（３）各类其它特殊财政补贴。每种补贴都有具体的福利开支相对应，而且补助款的额度每年由财政部制定，议会财政委员会批准通过。这种转移支付在平衡地方支出需求、税收及福利服务水平方面发挥着重要作用。据丹麦内政卫生部《全国平衡发展状况评估报告》显示，２００２年丹麦各市人均支出最大差距由均等化前的４０％降为１７％；人均税收最大差距由均等化前的１９４％降至５４％。　　　　

五、注重社会和谐，正确处理民间社会与政党执政的关系　　多层次的协商机制与社会和谐。北欧国家没有阶级的概念，收入差距很小，中等收入群体占总人口的８０％，农村与城市一样富足，农村获得和城市一样的公共产品和公共服务，人口受教育程度和健康状况普遍较高。据民意调查显示，芬兰８０—９０％的民众支持现先行的福利政策，丹麦９０％的民众对国家自由民主政体的运作相当满意。　　

北欧国家实现社会公正和谐，除政治民主、强有力的收入再分配政策、充分的劳动力就业政策及完善的社会福利政策外，多层次的协商机制发挥了重要作用。在中央、地方及各种利益组织之间，许多问题通过协商达成一致。（１）中央层面的协商。就明年的立法，公共开支框架、税收等，于每年８月—１１月协商。（２）中央政府与地方政府之间的协商。从每年１月开始，到４月初步结束，就许多具体事项进行协商，如公共支出的流向，在教育、医疗方面的分配比例。这一层面的协商是如何执行国家的决定，为地方政府执行国家决定提供框架。（３）地方政府与劳动力市场利益组织，就公共服务人员的工资和条件进行协商。在丹麦，最大的雇主是公共部门，有８０万以上的人员在公共部门就业。商定的公共服务部门人员的工资、条件，也是私人部门用工的重要参考依据。（４）政府、雇员、雇主三大社会主体互相制衡。通过签定社会契约，就社会福利等问题，明确政府、雇员、雇主三大主体之间的制衡关系。　

议会就劳动力市场、教育和社会福利政策等立法，政府与工会、雇主组织进行协商，以签定社会契约的形式予以执行。工会、雇主组织就工资、工作条件及培训等谈判，并签定契约。三方制衡机制保证了三方的协调。例如，瑞典全国总工会和瑞典全国雇主协会经过２年谈判，于１９３８年签定咸湖巴登协议。协议的主要内容是减少政府和议会对劳工市场的干预，让劳资双方自己去解决所出现的劳资矛盾和各种问题。这就确保了以后几十年中瑞典牢固市场的长期和相对稳定，为企业生产和国民经济发展奠定了可靠的基础，也为政府实行的一系列改良措施、建立举世瞩目的福利社会提供了不可缺少的前提条件。　　

民间社会与政党执政。民间社会的充分发展，是北欧国家社会长期稳定的重要基石。在北欧，工会、雇主协会、商会等民间组织发达活跃，它们既独立于国家政权之外，又能够进入政治过程，对公共决策产生重要影响。民间组织在市场经济中发挥着独特的政治和经济功能，营造了政府与社会之间的对话、沟通、协调和协作机制。他们认为，这有利于实现社会自律和自治，稳定社会，缓解矛盾，节省政治成本；有利于对国家公共权力形成制约，有效防止腐败；也有利于提高执政党的执政能力和长期执政。对北欧国家的政党政治颇有研究的知名学者——丹麦哥本哈根大学政治系主任ＬａｒｓＢｉｌｌｅ认为，发展民间社会，是社会稳定和政党长期执政的重要保障。民间社会所形成的社会与政党、政府的对话、协调机制，使经常性的矛盾得以暴露、沟通，并加以化解，有利于避免大的突发性危机的产生。他指出，如果前苏联有发达的民间社会，前苏联和苏共就不会在顷刻间解体、崩溃。　　

北欧的经验表明，民间社会的建设以法制建设为基础，法制建设的关键必须以宪政建设为起点，一切权力的来源是以宪法为代表的社会契约，淡化以政党作为国家“公权”的来源。民间社会要求经济和政治民主，与统制经济和专制主义不相容。　　

政党新特点：政党间的差别越来越小，主要体现在提供公共服务的水平上。北欧各国虽然不大，但党派林立，实行多党制。政党自由组成，自愿参加，只要获得２万人签名支持，即可组建一个政党。传统的政党体制有４个主要的政党：一是社会民主党，与贸易联盟的活动和劳动阶层有着紧密联系。在２０世纪期间，对社会民主党的支持上升，他们成为最大的党派，因此他们开始组阁并占据首相职位。二是自由党，与农业社团和农民合作社的活动有相关联系。随着农业人口的剧减，如今该党也代表城市居民的利益。三是保守党，与雇主、商贸社团、高层公务员有密切联系。四是社会自由党，与小自耕农社团和城市知识分子有紧密联系。这４个政党获得８５％至９０％的选民支持，控制着北欧政治。　　

目前，政党间差别已经很小。各政党已经淡化了意识形态，关于政治上的目标的争论和辩论已经变得很小。社会民主党倡导建立的社会福利制度，以产生深刻影响并深入人心，因此各政党对此制度已达成共识，使其成为了一项基本的制度。从现实看，无论哪个党执政，都会坚持目前的社会福利制度，否则就会下台。政党间的差别主要体现在公共服务的水平及由谁提供上。　　

与工人利益直接挂钩的强大的工会影响着北欧的政党政治。北欧国家工会的组织程度，远远高于传统上工会运动搞得早、搞得好的如法国等西欧国家。以２００１年为例，工会组织程度丹麦为８０％，芬兰、瑞典为７８％，而法国只有１０％，德国、英国为２３％、２９％。与强大的工会相比，自２０世纪６０年代后，北欧国家的政党人数则急剧下降，如丹麦，目前参加工人组织的达２００万人，其中丹麦贸易同盟联合会（劳工组织、蓝领工人）有１４０万成员、持薪员工和公务员共同联盟有４０万成员、丹麦专业人士协会联合同盟（白领员工）有２０万成员，而政党的人数则由以前的６０万人下降到今天的１８万人。　　北欧国家的工会在民众中威信极高，有号召力，缘于其不是官办的行政性或半行政性组织，而是工人的自由结社，切实代表、反映、维护着工人的利益，并受法律的保护。（１）与雇主协会相抗衡，就增加工人工资或者改善工作条件进行对话。（２）在工人被解雇、待遇不公等劳资纠纷案件中发挥重要作用。工会有权派代表出席法庭，支持被解聘的雇员，甚至在法庭外组织声援，直至组织罢工。（３）加入工会的工人一旦失业，除享受国家规定的救济金外，工会自身还将给予补贴。（４）影响劳工立法。如在瑞典在工会的积极参与下，政府已颁布了一系列有利于劳工的法律，其中比较重要的有：第一、工作环境法。该法规定，如果工人有遭遇严重事故的危险，工会代表有权要求停止工作，有权获知有关工厂布局、设备使用的一切资料，并根据安全的情况决定是否继续工作；第二、就业保险法。该法规定，不允许任意开除工人，工人的就业应得到法律的保障；第三、车间工会代表法。该法规定了工会代表在车间活动的一些权利；第四、公司董事会代表法。该法规定，任何公司的董事会或管理机构中必须有２名工人代表，他们有权得到各种信息，以维护工人的权益。　　

工会还在很大程度上影响着北欧的政党政治。社会民主党只所以能够长期执政，与强大的工会的支持密不可分。工会是社会民主党与民众之间的重要桥梁；社会民主党在一定程度上起着工会代理人作用。党通过高层政治活动，维护劳动者的政治权益和更根本的经济利益。民众——工会——社会民主党，构成了一个代理与被代理、支持与被支持的利益共同体。