（一）信息传输渠道拓宽趋势

驻外使领馆根据驻在国形势发布海外安全信息并对驻在国国境内的中国公民的安全状况进行实地考察，向国内相关机构提供可预防性信息。中国外交部是预防性领保的主体，大部分预防性信息都由外交部信息渠道发出，传统的渠道包括：外交部官网不定期发布旅行警示、对高危国家实行安全公告制度、宣传《中国境外领事保护和服务指南》等。除外交部之外，相关政府机构也会发布涉外安全信息，达到预防性目的，如教育部发布与留学安全相关的信息等。形成以官方机构为主体，通过网络平台发布信息的预防机制（如图1）。

该预防性信息发布机制代表了信息的权威性，但信息发布的渠道掌握在官方机构手中，信息发布的主体受限，同时经常浏览政府官网的民众为少数，故这种以官方网站发布预防性信息的方式不能使更广大群众直接获取到预防性信息，使得预防机制没有达到信息高效传播的目的。为拓宽信息渠道，让出境民众可更直接地接触到官方所发布的预警信息，《征求意见稿》第二十七条规定了旅行社及旅游经营者关注安全提醒的义务，要求旅游经营者通过在网站显著位置表明或者出行前告知等适当方式，提醒旅游目的地国家存在的安全风险。这一规定扩大了信息发布的主体，即形成官方主导预防性信息发布，保障信息权威性的前提下，可由相关企业以及社会机构参与信息传输的导向。每一条预防性信息发布的最终目的是为了让民众能够接收,能够予以境内外民众最及时的所以不仅仅是旅行经营者成为官方预防性信息的传达者，各教育机构、非政府组织、民间机构和社会组织等也可以成为官方预防性信息的传达者,例如国际红十字会、慈善机构、宗教组织、基金会、志愿者、商会、行业协会、专业安保公司以及华人华侨组织等社会资源，通过建立社会力量与政府，政府与公民的双向信息共享机制，形成全方位的预防机制。

2014年1月，“领事直通车”官方微信建立，与中国领事服务网同步更新信息，同年9月2日外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心正式挂牌成立,建立“12308热线”，随后又注册建立了“领事之声”官方微博和外交部12308手机app，已打通了政府与公民的双向信息沟通渠道。《征求意见稿》体现出的领保预防多主体化的导向，也让将预防性领保与新媒体平台结合成为要求,让利用互联网飞速传播信息，使民众更有可能直接接触到预防性信息，从而更好达到预防性领事保护的目的得到了法制化保障。

《征求意见稿》第二十四条明确规定了外交部发布海外安全提醒的职责。为充分发挥海外安全提醒的引导作用，第二十五条规定了国务院有关部门和省级人民政府根据相关安全提醒加强人员和机构动态监管、指导的职责，第二十六条规定中国公民、法人和非法人组织关注安全提醒、加强安全防范的相关义务，第二十七条规定了旅行社及旅游经营者关注安全提醒、向旅游者作出说明和警示的相关义务。由此可见，领事保护中的安全提醒制度在不断地通过将主体责任明确的形式进行完善与健全，形成了从外交部到旅行社乃至公民个人的垂直安全提醒制度。同时明确驻外外交机构的预防机制建设责任，以驻外外交机构为主体，建立领事登记制度，为进一步了解驻在国中国公民、法人和非法人组织情况，以便有针对性地开展预防和处置工作奠定了基础，从而可实现国内外安全提醒与领事预警的联动。

与信息传输机制类似，最核心的主体仍是政府，其作为核心主体的责任即是及时反馈预防信息，通过有效的信息传输渠道传达给垂直分布上的其他主体。在这个过程中，承接预防信息传输责任的主体呈现多元化趋势。例如2019年4月26日中国驻棉兰总领馆举办首批领事协助志愿者招募仪式暨培训交流会,招募致力于中印尼友好事业、富有奉献精神、热心领事保护工作、熟悉当地情况的代表作为首批领事协助志愿者，让志愿者群体做为领事馆主体的延伸部分参与到领事保护信息的传输以及领事保护的预防宣传当中。另外，以当地华人华侨为主要人员组成的类似于志愿者团体的领事服务主体的发展,即“领保联络员”制度的建立与完善进一步体现了主体多元化的趋势。截至 2016 年底已有 23 个国家的使领馆试点“领事联络员”制度。2019年中国驻巴基斯坦使馆召开领事保护联络员工作会议时谈到需“加强统筹，综合施策，充分发挥领保联络员作用，深入中方人员相对集中的地区开展安全和领保宣传活动，提高中方机构、人员的风险意识、安全意识。”这意味着“领保联络员”这一主体在外交部以及各驻外外交机构的推动下，获得了主体责任的赋予，以社会参与的形式纳入到领事保护预防工作的部署当中，体现了预防主体多元化的特点。

（三）重视安全意识内化趋势

要想让领事保护中的预警机制真正发挥作用，不仅要有法律机制，还得提高公民对待危机的重视程度。所以，有些“安全提示”除了温馨提示，也要点明风险与后果，借此来提升那些在海外的同胞们对预警的配合。以2017年巴厘岛“撤侨”为例，2017年9月以来，印度尼西亚巴厘岛阿贡火山地壳活动持续增强。由于阿贡火山持续喷发，受火山灰的影响，巴厘岛伍拉莱国际机场于11月27日临时关闭，约有1.8万名中国游客滞留当地。面对这一情况,外交部启动应急机制，从11月29日至12月4日，相关部门共协调中外航空公司派出82个商业航班，协助中国游客回国。从2017年9月24日中国驻登巴萨总领事馆首次发布安全提醒到11月27日将近两个月的时间内，中国驻登巴萨总领事馆先后9次发布安全提醒。特别是在11月27日的安全提醒中开始从公民的角度强调其与海外安全风险以及领事协助成效的关系问题。而在12月1日的安全提醒中则进一步强调公民的责任问题：中国公民在暂勿前往提醒发布后仍坚持前往的，因获得协助而产生的费用需完全自理。然而，仍有些旅行社和游客不顾这些安全提醒前往巴厘岛。也正因为很多人将其视作“提示”而非“警示”，未对其认真对待和配合，所以也削弱了领事保护中预警机制的引导作用。

《征求意见稿》第二十六条规定，中国公民应当密切关注欲前往国家或已在国家的有关安全提醒，加强安全防范，合理安排海外行程，避免前往高风险国家或地区。中国法人和非法人组织应当加强海外安全风险评估，对拟派往国外工作的人员进行安全培训，并密切关注有关安全提醒，避免将人员派往高风险国家或地区。中国公民在相应安全提醒发布后仍坚持前往有关高风险国家或地区的，因协助而产生的费用由个人承担。从公民安全意识培养的角度，将领事保护预防转变为安全责任意识落实到每一位公民身上，并通过“领保进校园”、“领保进工地”、“领保进企业”等等形式，依托领事服务中心以及各驻外使领馆官方平台，将领事保护知识普及工作落实到各个责任人,使得领事保护预防得以全面涉及到每一个中国公民，培养其安全责任意识，将安全意识内化到公民心中，从而减少领事保护案件发生的可能性。

3中国领事保护预防机制进一步完善面临的难题

首先，从《征求意见稿》所体现的中国领事保护预防机制的新发展来看，未来领事保护预防将会有更多元的主体参与其中，以解决夏莉萍教授曾提出的领事保护工作“供需不平衡”的问题。这需要中国政府在资金投入上扩大领事保护预算，让更多的主体参与到领事保护预防预警工作之中，分担外交外事机构领事保护工作压力，实现制度上的效率提升。

其次，法律制度的不完善不能够保障其他主体参与到领事保护预防中的权益，《征求意见稿》中规定了旅行社的权利与义务，但并未规定其他社会组织或社会参与主体的权利与义务，如社会上各种组织包括公益性机构，这类社会组织由于其非官方的身份，在专业性、灵活性方面能起到官方组织所不能替代的作用。只有通过立法规范，实现政府与社会组织的合作，能进一步提升领事保护预防信息传达的能力，有利于提升公民安全意识素质。

最后，信息传输渠道虽然呈现的扩展趋势，但是影响力仍然不够，例如如关注外交部领事保护中心官方微博（“领事之声”）的人数仅为27.8万人左右，在新浪微博政务账号排行榜之部委榜排行第72位，影响力远低于排行前三的中国警方在线（关注人数2900万人左右）、中国消防（关注人数300万人左右）和共青团中央（关注人数900万人左右）。 领事保护预防信息的传输除了依靠多渠道、多途径以外，还需要提升信息传播的效率与影响力，这是未来中国领事保护预警信息传输需直面的问题。

总的来说，从《征求意见稿》所看到的的中国领事保护预防机制的新发展体现为信息渠道不断拓宽，参与主体不断多元、加强公民安全意识教育和明确各主体责任（尤其是公民责任）的特点。《征求意见稿》也传达着中国领事保护预防机制法制化的走向，是进一步完善我国外交外事法律体系，提升外交部门公信力的重要举措，为未来中国领事保护与协助，更好地维护中国公民海外安全利益提供法制化保障。

注释

1. 夏莉萍著：《领事保护机制改革研究——主要发达国家视角》北京：北京出版社，2011年3月版。

2. 《中国领事工作》编写组：《中国领事工作》（上、下册），北京：世界知识出版社，2014年2月版。

3. 中华人民共和国外交部领事司编：《中国领事保护和协助指南》（2015-2018年版）

4. 中华人民共和国外交部官网：

https://www.fmprc.gov.cn/web/。

5. 中国领事服务网：http://cs.mfa.gov.cn/。

6. 夏莉萍.试析近年来中国领事保护机制的新发展[J].国际论坛,2005(03)28-32+79-80.

7. 夏莉萍.美英领事保护预警机制的特点及对我国的启示[J].外交评论(外交学院学报),2006(01)70-75.

8. 夏莉萍. 20世纪90年代以来主要发达国家领事保护机制变化研究[D].外交学院,2008.

9. 黎海波. 国际法的人本化与中国的领事保护[D].暨南大学,2009.

10. 杨洋.中国领事保护中存在的问题及对策[J].国际政治研究,2013,34(02)17-29.

11. 夏莉萍.海外中国公民安全风险与保护[J].国际政治研究,2013,34(02)10-16.

12. 夏莉萍.中国领事保护需求与外交投入的矛盾及解决方式[J].国际政治研究,2016,37(04)10-25+3.

13. 巴彦峰.国内领事保护问题研究综述[J].学理论,2018(09)82-84+99.

14. 项文惠.中国的海外撤离行动——模式、机遇、挑战[J].国际展望,2019,11(01)120-137+161-162.

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