突发公共卫生事件预警是根据收集、整理的突发公共卫生事件相关信息资料，分析和评估事件发展趋势与危害程度，在事件发生之前或早期发出警报，以便相关责任部门及事件影响人群及时作出反应，预防或减少事件的危害。加强突发公共卫生事件预警制度建设是提高国家公共卫生应急管理能力和体系建设的重要组成部分，有助于依法识别突发公共卫生事件及隐患，及时判断并发出预警，为尽快采取有效控制措施打下基础，对提高突发公共卫生事件应急处置能力具有重要的公共卫生意义和法律意义。本文对有关法律规定进行梳理分析，并提出修改完善的建议。

一、我国突发公共卫生事件预警制度的有关规定

2003年非典疫情以来，在突发公共卫生事件预警制度方面，我国逐步形成了包括法律、行政法规、部门规章及规范性文件、地方性法规、规章在内的多层次法律制度体系。

（一）法律层面

1.传染病防治法。1989年9月起施行的传染病防治法规定了卫生行政部门应当及时如实通报和公布传染病疫情等内容，但未明确规定预警制度。2004年8月，十届全国人大常委会总结传染病防治实践特别是抗击“非典”疫情中的经验与教训，全面修订传染病防治法，建立完善了传染病监测、预警和疫情报告、通报、公布等制度。其中，第19条规定，国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。第34条、第35条具体规定了传染病疫情监测、预警信息内部通报和毗邻行政区域政府通报制度。

2.突发事件应对法。2007年8月，十届全国人大常委会立足我国实际，针对突发事件应对工作中存在的主要问题，制定了突发事件应对法，明确突发事件的监测与预警等应对活动适用该法，并设“监测与预警”专章。该章主要规定国务院建立全国统一的突发事件信息系统，国家建立健全突发事件监测和预警制度，以及预警应对措施。其中，第40条、第43条规定了县级以上地方各级人民政府及时汇总分析预警信息、组织会商评估、发布相应级别警报、决定进入预警期和向上级人民政府报告、向毗邻或者相关地区政府通报等内容，第42条划分了预警级别，第44条、第45条则规定了发布警报后、宣布进入预警期后应当采取的措施。

（二）行政法规层面

1.突发公共卫生事件应急条例。2003年5月，国务院为保障非典防治工作顺利开展，通过并公布施行突发公共卫生事件应急条例，着重解决预警能力不足、监测系统反应不灵敏，需要建立完善突发事件预警监测制度等问题。2011年根据突发事件应对法进行了修订，第14条、第15条规定，国家建立统一的突发事件预防控制体系。县级以上地方各级人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统，负责系统的运行，分析评价监测数据，并对早期发现潜在隐患以及可能发生的突发事件，及时报告。

2.政府信息公开条例。2019年5月，修订施行的政府信息公开条例第19条第12项规定了行政机关应当主动公开政府信息的内容，包括突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。

（三）规范性文件层面

1.国家突发公共事件总体应急预案。2006年1月，国务院依据传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规，制定国家突发公共事件总体应急预案。预案将“预测与预警”放在“应急处置”之前，并要求建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警，并较为详细地规定了预警信息的内容及预警信息的发布、调整和解除方式。

2.国家突发公共卫生事件应急预案。为指导和规范各类突发公共卫生事件应急处理工作，依据相关法律规定，制定该领域专门应急预案。预案自2006年2月起施行，设专门部分规定监测、预警等内容，主要包括日常监测主体范围、主动监测主体及加强监测工作的管理监督等，同时还规定各级人民政府卫生行政部门根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息，按照公共卫生事件的发生、发展规律和特点，及时分析其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势，及时做出预警。

（四）地方性法规、规章

目前，天津、内蒙古、辽宁、江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖南、广东、海南、云南、重庆、陕西、青海和新疆等17个省（区、市）制定了关于突发事件预警信息发布的管理办法，沈阳、济南、武汉、深圳、贵阳和泰安等地也制定了有关管理办法，主要包括预警信息发布的工作体系、发布流程、内容程序、保障措施、法律责任等。青海、海南、新疆等省、区制定了突发公共卫生事件应急预案，对监测和预警等内容作了相应规定。

二、突发公共卫生事件预警制度的法律探讨

2003年非典后，我国形成了以国务院和省、自治区、直辖市人民政府为主导的预警信息网络系统，逐步建立起监测、预警体系。但是，新冠肺炎疫情发生以来，社会各方面广泛质疑预警制度在疫情应对中并未发挥应有作用，相关部门或机构未能及时、如实、高效进行监测评估并发布预警信息，相关单位和责任人也未能承担应有法律责任，引发社会各方面对疫情防控机制的前哨阵地——预警制度的争论。预警制度包括监测和预警两个方面，下面作些分析探讨。

（一）关于监测

1.监测主体。突发公共卫生事件应急条例规定，突发事件发生后，国务院及省、自治区、直辖市人民政府设立突发事件应急处理指挥部。第14条第2款规定，县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，应当指定机构负责开展突发事件的日常监测，并确保监测与预警系统的正常运行。国家突发公共卫生事件应急预案规定，各级医疗、疾病预防控制、卫生监督和出入境检疫机构负责日常监测工作。可以看出，突发公共卫生事件发生后，由临时设立的突发事件应急处理指挥部来负责。日常监测工作由县级以上政府卫生行政主管部门指定机构负责，包括各级医疗、疾病预防控制、卫生监督和出入境检疫机构。有学者认为，现有规定对监测主体的范围规定得过于宽泛，指定机构不是常设机构，实践中需要有常设机构专门负责工作。监测信息是三甲医院、社区医院同时监测直报，还是将监测结果层层上报；是市级疾控中心监测后汇总至省级疾控中心，经确认后再统一向卫生行政主管部门上报，亦或是以上几者皆可同时进行？理解不一，而且可能出现不同地区指定不同机构负责日常监测的情况，在协调监测机构工作时发生推诿扯皮，影响监测效果、责任归属不清晰、追责困难等问题。

2.监测信息获取。突发事件应对法第38条规定，县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。县级人民政府“在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度”，“获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告”。可见，监测信息除从法定机构渠道获取外，还可以通过报告员制度和公民、法人和其他组织等多种报告渠道作为补充。不过，除所在地人民政府是明确法定上报主体外，“有关主管部门”和“指定专业机构”的规定则语焉不详。另外，国家突发公共卫生事件应急预案规定，任何单位和个人都有权向国务院卫生行政部门和地方各级人民政府及其有关部门报告事件及隐患。“有关部门”规定得不够具体明确，且两者关于报告机关的规定范围不一致，使公民、法人或其他组织无所适从，实践中可操作性不强。

（二）关于预警

1.预警主体。传染病防治法规定，对于传染病预警，只有国务院卫生行政部门和省级人民政府才有权发出；而突发事件应对法规定，县级以上人民政府可以发布相应级别的警报；国家突发公共卫生事件应急预案规定，各级人民政府卫生行政部门根据监测信息及时做出预警。两部由全国人大常委会制定的法律对此规定得并不一致，下位阶的应急预案更是直接授权给卫生行政部门。这并非简单适用“特别法优于一般法”或“新法优于旧法”即可解决的。一种理解是，按照法律的适用原则，2007年通过的突发事件应对法应替代2004年修订的传染病防治法相关条款而得到适用。一种理解是，不能简单认为传染病防治法是突发事件应对法的特别法。疫情只有到了突发公共卫生事件的程度，才需要适用突发事件应对法，因此，后者才是前者的特别法，应优先使用。就此次新冠肺炎，该名称并未在传染病防治法规定的传染病种类之列，那么在“国务院卫生行政部门决定并予以公布”疫情名称之前，如需预警，该适用何种法律规定？还有学者提出，根据武汉市突发事件预警和应急信息发布与传播方法第5条的规定，市政府根据有关法律、法规和国务院规定的权限，统一发布本市突发事件和应急信息，其他任何组织或者个人不得向社会发布突发事件预警和应急信息。因此，除武汉市政府外，其他主体无权发布本地区突发事件预警和应急信息。由此可见，作为负有此次疫情及时公开发布预警信息等相关职责的武汉市人民政府，即使在法律规定存在不一致的情况下，也不能彻底免责。

2.预警级别。突发事件应对法第42条规定，预警级别按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一、二、三、四级。国家突发公共事件总体应急预案有关规定与上述规定几乎完全一致。有学者提出，该划分标准过于笼统，紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度的表述过于宽泛，科学划分一、二、三、四级别的程度没有可操作性。

3.预警时限。目前，法律法规中缺乏关于预警时限的明确规定，相关表述可以概括为“早发现、早报告”、“及时高效”、“迅速”等模糊化要求。实践中，医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构等日常监测主体通常是突发公共卫生事件的最直接观察者、最先发觉者，而预警发布主体则是负有管理职能的行政部门，从监测者到预警者，从内部通报到外部发布，有较长的程序和环节，很有可能出现预警发布不及时的情况。

除此之外，有学者提出，监测和预警中间还存在至关重要的一环，即公共卫生应急管理体系中的风险研判环节，相对应的仅有突发事件应对法第40条的规定，“县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件的隐患和预警信息，必要时组织会商和评估”。从实际情况看，医疗专家组参与会商和评估的作用非常有限，大多以咨询、建议为主，且无需承担任何法律责任，在研判环节没有发挥应有作用。

三、关于修改完善的建议

总的看，我国关于突发公共卫生事件预警制度的规定尚不健全完善，有些规定之间存在冲突；在实践方面，对预警的认识不够准确明晰。结合抗击新冠肺炎疫情实践，可以考虑：一是，将行政法规和规范性文件中关于预警制度的有关规定及时总结上升为法律；二是，在法律层面增加“突发公共卫生事件预警”的章节。对预警含义、主体、时机、方式、范围、法律责任等内容作出明确规定；三是，采取一揽子方式进行系统修改，解决现有法律法规存在的冲突，将有关规定和制度协调一致起来。具体修改意见如下：

1.建立归口统一的突发公共卫生事件监测体系。为解决目前突发公共卫生事件监测主体“多头负责”、难以有效及时汇总监测信息等问题，建议明确规定县级以上人民政府卫生行政部门或县级以上疾控机构为获取监测信息的统一归口单位，汇总各级医疗、卫生监督及出入境检疫机构收集、整理的监测信息，承担突发公共卫生事件的监测管理职责，经分析研判后提出预警建议，报同级人民政府分析决策。

同时，为便于公民、法人或其他组织在特殊情况下及时、有效报告掌握的关于突发公共卫生事件的监测信息等，可比照公安报警110、火警119等方式，专设突发公共卫生事件监测信息的报告电话，便于监测信息的及时高效收集。需要强调的是，必须增加规范指导报告人行为的内容，统筹考虑向谁报告、如何报告、责任承担等问题。

2.建立医疗专业技术人员主导型会商和评估机制。会商评估是通过识别潜在突发公共卫生事件或突发事件公共卫生威胁，初步快速分析评价，提出预警建议的重要环节。建议充分发挥医疗专业技术人员的优势，全面分析、重点整理关键监测信息，科学论证、研判，形成以专业人员为主导的会商和评估机制。增加关于风险研判的内容及方式方法，会商组成人员、程序及内容，组织评估、评估内容及手段等制度安排，为政府及时高效作出预警决策提供科学、权威的预警建议。

3.明确县级以上人民政府为预警信息发布主体。县级以上人民政府负责在本行政区域内发布相应级别的预警信息；当出现突发公共卫生事件跨行政区域发生的情况，报上一级人民政府的同时通报毗邻行政区人民政府，由共同的上一级人民政府决定是否扩大范围统一发布预警信息。另外，可参考国家突发公共事件总体应急预案中的有关规定，对预警发布的程序、方式、范围及相应后果等作出更为具体的规定。发布时还应明确各项预警信息，主要包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。

4.健全预警制度法律责任、强化主体责任追究。预警制度的法律责任是与各主体的法定职责相对应的，明确预警制度主体职责的同时，应补充完善有关法律责任的规定。目前法律层面仅突发事件应对法第63条第3项对预警责任有相关规定，即“责令改正”或“给予处分”，不够全面且追责方式缺乏法律威慑力。建议：一是，县级以上卫生行政部门或疾控机构应承担未及时发现、汇总监测信息、如实报告等责任。二是，在风险研判过程中，参与会商和评估的医疗专业技术人员承担提供预警建议准确与可行性等责任。三是，预警主体未能及时、如实发布预警等责任。四是，公民、法人或其他组织的责任追究与奖励：一方面，对发现并及时上报突发公共卫生事件早期有关信息的，经核实无误，应给予相应的表彰和奖励；另一方面，对恶意传播虚假信息等行为明确可制裁责任，依法追究刑事责任。关于预警制度法律责任的相关规定，应与刑法、行政处罚法等作好衔接。

5.加强人大对公共卫生应急领域法律实施情况的监督。突发公共卫生事件应对是全世界共同面临的重大课题。2018年8月的传染病防治法执法检查报告中指出，当前传统传染病威胁持续存在，新发传染病不断出现，新发传染病和输入性传染病的隐患时刻存在，几乎每1至2年就有新的疫情出现，严重威胁着经济社会发展和人民群众生命安全。在突发公共卫生事件应对过程中，人大应更加积极发挥作用，进一步加强监督职能。2014年修订的环境保护法规定，县级以上人民政府应当每年向本级人大常委会报告环境状况和环保目标完成情况。自2016年起全国人大常委会每年都安排听取审议国务院相关专项报告，有力推动了生态环境保护和污染防治工作。建议在传染病防治法和突发事件应对法中引入这一制度，规定各级人大常委会应当每年听取关于突发公共卫生事件应对方面的专项工作报告。同时，人大应将监督工作重点放在推动有关方面改进工作和完善制度上来，尤其是推动国务院及有关部门依照法律规定完善相关配套法规规章和制度。 

执笔人：研究室三局 彭相宇

本文为《人大工作研究》2020年第12期