第四节  行文规则

一、行文总规则

（一）“行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性”

这是行文的总规则，是党的实事求是的思想路线、党的优良作风在行文规则中的具体体现。这一行文规则，主要针对党政机关文牍主义、形式主义等不良文风。确立这一原则，对整治党政机关作风尤其是文风，充分发挥公文效用具有重要意义。

“行文应当确有必要，讲求实效”。决定是否行文，主要从3个方面把握：一是行文理由、依据充分，行文条件成熟。因工作确实需要，如果不行文，就会影响工作甚至造成损失或重大损失的。例如，党政机关的重要决议、决定，公布法规规章和应当遵守或者周知的事项，宣布施行重大强制性措施，通报重要情况等，这些必须行文。二是不得把行文当成解决问题的唯一手段。可发可不发的，坚决不发，不能为发文而发文；部门管理的工作，应当由部门行文的，不得升格由党委、政府行文。比如，仅表态性的、没有实质性内容的、照抄照转的、能够通过电话等方式解决的、搞形式主义应付上级机关检查的，等等，不要行文。三是经审核认定该发的公文，也应该讲求实效。公文必须紧密结合实际，一切从实际出发，制定的方针政策措施办法等切实可行，能够解决实际问题。文风上要坚持少发文、发短文，做到文约而事丰。

“注重针对性和可操作性”，是指公文中所制定的方针政策措施办法等，针对特定的任务，解决某些具体问题；拟制公文必须依法依规，注重调研，发扬民主，科学论证，严格把关。不要顾此失彼，引起攀比。

（二）“行文关系根据隶属关系和职权范围确定。一般不得越级行文，特殊情况需要越级行文的，应当同时抄送被越过的机关”

1.按照隶属关系和职权范围行文。从中央到地方，我国各级党政机关存在错综复杂的关系，也构成各种各样的行文关系。《党政机关公文处理工作条例》强调，确定行文关系应当以隶属关系和职权范围作为依据。隶属关系，是指一个机关隶属于另一个机关。职权范围，是法律法规确定的职责任务、管辖范围和行使权力的界限。隶属关系和职权范围决定行文关系，行文关系决定行文的依据、公文的内容、文种的使用、语言的组织等。

通常情况下，党政机关间的行文关系主要有以下4种：

一是领导关系。这是指有隶属关系的上下级机关之间的公文往来关系。按照我国现行的政治体制、行政管理体制和组织制度，凡有隶属关系的上下级机关之间工作上是领导与被领导的关系。例如，党委与其所属的工作部门、上级党委与下级党委，政府与其组成部门和直属机构、上级政府与下级政府等。上级机关可直接向下级机关发布指示性、指挥性、指令性公文，下级机关也应该向上级机关报告情况、请示工作等。上级机关发现下级机关所发公文有不妥时，有权责令其纠正或者撤销。需要指出的是，行文关系中的领导与被领导的关系，专指行文关系，不是指处于领导地位的党组织与其所领导的人大、政府、政协等机关单位之间的政治领导、思想领导、组织领导关系。在行文关系上，既要坚持党的领导，又要按照各自的职责范围行文，不得以党代政，也不得以政代党。

二是指导关系。这是指同一组织系统内上级机关的部门与下级机关相应部门之间的公文往来关系。这种行文关系没有隶属关系，但有业务指导关系。这种行文关系与领导与被领导关系比较，行文方向一致，但行文方式、所用文种不尽相同。具有业务指导关系的上级机关的部门，向下级机关的相关部门进行业务指导、答复问题、部署工作等，必须受职权范围的约束。下级机关的部门可以向上级机关相关部门请示问题或者联系相关工作，但重大事项，须经本级党委或者政府同意或者授权后，才能向上级主管部门请示、报告。

三是管理关系。这是指党政机关的业务主管部门管理职权范围内的事项与其他部门、单位的公文往来关系。部门之间，在行政级别和法律地位上是平等的，没有隶属关系，但根据部门的职权范围和工作需要或领导机关的授权，对其他部门、单位实施行政管理、归口管理、综合管理、业务管理、属地管理。被管理的部门、单位必须服从管理，不得因本部门、本单位的级别与管理部门相同甚至更高而不服从管理。这是由部门的工作性质、职能决定的。部门之间形成的管理关系，一类是综合性的，比如，党政机关的办公厅（室）、机构编制委员会、发展改革委员会等；另一类是专业性的，比如，教育、农业、林业、卫生部门等。我国还有不少工作实行属地化管理，比如，承担重大的政治任务、抗灾救灾任务、对敌斗争任务、社会公共事务，以及公安、检察、审判、反腐败、卫生、绿化、人口与计划生育、兵役、预备役和军队转业干部安置工作等的机关、单位必须接受所在地党委、政府的统一管理。当地党委、政府及其职能部门必须依法依规在自己职权范围行使管理权，不得越权越位。

四是协作关系。这是指没有隶属关系的机关、单位、部门之间因工作上的相互联系、支持而形成的公文往来关系。包括处于同一组织系统却不相隶属机关之间的协作、处于非同一组织系统与外地机关单位的协作、异地同行业机关单位的协作等。这种工作上的相互联系、支持、协作，是经济社会发展的需要。这种行文关系一般适用商洽性公文文种如“函”等，而不适用指令性公文文种。

党政机关之间的行文关系，是多种关系组成的。有的是一种行文关系，有的有几种行文关系。在行文实践中应当正确把握隶属关系和职权范围，正确处理行文关系，不得滥用职权乱行文。

2.一般不得越级行文。这是由党和国家的领导体制决定的。越级向上级行文，一方面，扰乱了正常的工作秩序，增加了上级机关的负担；另一方面，不利于发挥各级机关应有的职能作用，甚至造成机关与机关之间的矛盾。当然，特殊情况下是可以越级行文的，主要包括：一是遇有重大突发事件，包括重大自然灾害、重大事故灾难、重大公共卫生事件和社会治安事件等，按照逐级行文的方式不利于重大突发事件处理的，在这种紧急情况下，从有利于工作的角度出发，可采取越级上行文的方式行文。二是直接的上级机关乱作为，或者违法违纪的，可以越级行文举报上级机关。 

二、向上级机关行文的规则  

（一）“原则上主送一个上级机关，根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关”  

这是指向上级机关请示工作、报告情况、提出意见时，原则上主送一个上级机关，其他上级机关和同级机关需要周知和支持的，抄送该上级机关和同级机关。这样既有利于事项的办理，又有利于上级机关和同级相关机关同时了解情况，提高指挥、决策的准确性，提高领导、管理、履职水平。

“原则上主送一个上级机关”，主要是为了明确主办机关的责任，防止推诿、扯皮。当然某些特殊情况或者跨系统的工作，需要同时向上级两个机关请示工作的，下级两个机关联合行文时，可以主送两个上级机关。比如，省委、省政府联合向党中央、国务院请示工作时，可以主送党中央、国务院；省发展改革委员会与省国土资源厅联合向国家发展改革委员会与国土资源部请示工作时，可以主送国家发展改革委员会与国土资源部。

“不抄送下级机关”，是指向上级机关的“请示、报告、意见”等均不抄送下级机关。因为，本级机关向上级机关行文，大部分为未定事宜，有的还涉及保密、敏感或不宜向下级机关通报的事项，在上级机关决定前抄送下级机关，容易引起混乱。

（二）“党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门” 

这是对党委、政府的部门向具有业务指导关系的上级部门行文做出的规定。一方面，如事项重大（例如涉及全局性的工作部署、重要政策的制定、重要人事安排、特殊敏感事项等），应当经本级党委、政府同意或授权，其目的是为了加强党委、政府的集中统一领导，强化本级党委、政府的责任。另一方面，为避免行文升级、升格，属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门，不再经过本级党委、政府行文，这体现了党委、政府与其部门的职权划分和责任范围。  

（三）“下级机关的请示事项，如需以本机关名义向上级机关请示，应当提出倾向性意见后上报，不得原文转报上级机关” 

这一行文规则体现了责权相适应的原则，有助于约束中间部门的行文行为，强化和落实行文责任；有利于提高工作效率和办文质量，发挥各级机关的职能作用，避免机关不作为。处理下级机关的请示事项，是本级机关的职责；对具体问题的处理、具体事项的办理，本级机关比上级机关更了解情况，应充分发挥本级机关的作用；根据政策规定和实际情况提出办理的倾向性意见，供上级机关参考，有利于提高上级机关的办理质量与效率。 

（四）“请示应当一文一事。不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项” 

一文一事，即一件请示公文只请示反映一个问题，反映了请示公文专一性，有利于上级机关审阅、批示和答复。向上级机关请示问题，应当附有背景材料、情况说明等，以利于请示公文的办理。目前，一些地方、单位仍然存在“请示”、“报告”不分的现象，在非请示性公文中夹带请示事项，影响了请示事项的办理。上级机关收到此类违反行文规则的公文，可退回来文机关。  

（五）“除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文” 

公文是在公务活动中产生的，既不得以本机关名义向上级机关负责人行文，也不得以本机关负责人名义向上级机关行文。除上级机关负责人明确交办的个别事项要求报送他本人和确需直接报送审批的敏感绝密事项、重大突发事件以及部分涉外事项之外，上行公文应当以机关的名义报上级机关，由上级机关的办公厅（室），按程序办理。落实上级机关负责人批示办理情况的报告，不属于直接交办的范畴。  

（六）“受双重领导的机关向一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关” 

“受双重领导的机关”是为有利于开展工作或者同为党委、政府的工作部门设立的。比如，纪检监察机关等。有些部门，在市州盟是一个部门，到县市区是2至3个部门，也有在市州盟是两个部门，到县市区是一个部门。比如，文化体育出版局、发展改革委员会与物价局等。抄送另一个上级机关的目的是为了沟通情况，提高相关机关的决策水平和领导管理水平。

三、向下级机关行文的规则

（一）“主送受理机关，根据需要抄送相关机关。重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关” 

向下级机关行文，有指挥性、知照性公文等，根据隶属关系和职权范围，主送受理机关，即需要贯彻执行、办理公文和应当知晓公文内容的机关；根据工作需要，抄送应当执行或者知晓公文内容的相关机关。重要行文，指贯彻上级机关的重大决策、决议、决定等文件精神的实施意见，涉及全局性工作的重要部署、重大决策和重要事项的办理，处置重大事件、突发事件的预案和措施等方面的文件，在下发的同时抄送发文机关的直接上级机关。下级党委、政府涉及全局性工作的重要行文应当同时抄送上级党委、政府。党委、政府的部门涉及全局性工作的重要下行文应同时抄送同级党委、政府。

（二）“党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需要政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意” 

这是规范党委、政府的办事机构、工作部门、直属机构及其他单位如何向下级党委、政府行文的规则。党委、政府的办公厅（室）是党委、政府的办事机构和中枢机构，参与政务，管理事务，联系上下，协调各方，党委、政府的决策事项、管理事项等，不宜都以党委、政府的名义行文，党委、政府授权后由其办公厅（室）行文，这是为党委、政府简政。其他部门和单位在履行职能活动中，有工作任务、政策措施等需要向下级党委、政府部署的，应当请示党委、政府，由党委、政府行文或由党委、政府的办公厅（室）行文。党委、政府的办公厅（室）授权行文的文件，也是党委、政府文件，都是要执行的。

在行政机关，由于政府部门的工作任务与党委部门不同，同级政府规定某些事项须经政府审批，仍由职能部门行文，“文中须注明已经政府同意。”这是为了加强政府的集中统一管理，减少政府行文总量，又要做好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等工作作出的规则。政府部门除了以“函”的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府发布指令性公文。  

（三）“党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文”

这是党委、政府的部门如何向下级机关相关部门行文的规则。上级党委、政府的部门向下级党委、政府的相关部门行文，在行文关系中属指导关系，可以下发业务工作规划、计划、工作规范、工作部署、工作任务、批复等。凡超越部门职权范围的事项，应报请本级党委、政府行文。  

（四）“涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销” 

这是向下级机关行文，部门之间应遵循的协商规则与未协商一致、违规行文的处理规则。党委、政府及其办公厅（室）行文，党委、政府的部门行文，包括下发工作部署、政策性规定、规范性文件和规章等，公文内容涉及多个部门职权范围内的事务，必须进行协商，意见一致后才能写进公文；经协商未达成一致意见的，不得写进公文，更不得擅自向下行文。否则，有可能造成工作混乱，让人无所适从，也无法贯彻执行。未达成一致意见就擅自行文，是对工作、对事业、对上下级和人民群众不负责任的表现，上级机关发现后，应当进行批评教育，并责令其及时纠正。如果行文机关不按上级机关的要求落实的，上级机关可以撤销或废止该文，造成严重后果的，要依法依规追究有关人员的责任。  

（五）“上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关”  

这一项规则对应了向上级机关行文规则的第六项，都是为了领导机关之间、上下级机关之间及时了解情况，以便于工作，防止决策失误和指挥失误。

四、其他行文规则

其他行文规则，是指联合行文、部门之间行文、内设机构行文规则。《党政机关公文处理工作条例》对此作了明确的规定。 

（一）“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文” 

这是联合行文的规则。联合行文的目的是什么？哪些机关可以联合行文？如何联合行文？这是党政机关应当正确认识和解决的问题。

1.联合行文的目的：推动共同贯彻执行党的路线方针政策和国家法律法规，推动共同管理的工作或与联署机关有关的工作。

2.联合行文的机关，即党政机关、党政机关与其他同级机关。

3.各联署机关行政层级相当。比如，同级党委、政府，同级党委、政府与上级党委、政府的部门，同级党委、政府的部门，同级党委、政府的部门与同级军事机关的部门、人民团体机关、有行政管理职能的事业单位等。

4.有共同管理的事项或者有关联的事项。比如，涉及几个机关、部门的职权范围内的事项，涉及几个部门都需要对其进行管理或者从不同的角度进行监管的事项等。

5.联合行文应当确有必要，联署单位不宜过多。

6.联合行文应当明确主办机关。

7.联合行文，主办机关一般排列在前。  

（二）“党委、政府的部门依据职权可以相互行文”

这是部门之间相互行文的规则。过去，只有政府的部门依据部门职权可以相互行文；现在，党委、政府的部门依据职权都可以相互行文。部门之间相互行文的条件是：

1.同级党委、政府的部门。

2.依据各自的职权，有行文的必要性，不得超越职权范围。

3.部门之间在各自职权范围内相互发布、传达要求周知或者执行的事项，一般用“函”行文，也可以用“通知”行文。部门之间在各自职权范围内相互联系工作和答复审批事项，应当用“函”行文。

党委、政府的部门应当准确理解和正确贯彻执行这一行文规则，凡超越自己职权范围的，应报请同级党委、政府行文。  

（三）“部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文”

这是规范部门内设机构行文的规则，是从部门内设机构的职能出发作出的规定，确保部门的领导管理政令统一。规则中“正式”二字，可以理解为代表本部门行使职权、履行职能活动、发布政策性规范性文件的行为。部门内设机构，只有办公厅（室）是部门的办事机构，其他内设机构是业务工作机构。因工作需要，经部门同意或者授权，办公厅（室）可以代表本部门对外正式行文，答复应当由部门审批的事项。部门其他内设机构没有这个职权。部门其他内设机构在各自职权范围内可与相应机关的内设机构以“函”等形式联系工作。