作者：张秋菊 张超锋  责任编辑：赵子星  信息来源：《世界农业》2020年第11期  发布时间：2020-12-05  浏览次数： 4231次

【摘　要】中国乡村振兴的实现迫切需要激发农村发展的内生动力，而内生式发展的实现依赖于科学的制度设计。日本对内生式发展的理论研究和实践都取得了良好的成效。本文通过梳理内生式发展理论的研究进展和日本促进农村内生式发展的政策，并以日本中山间地区等直接补助制度为例，分析该制度的变迁和特征，发现该制度在内生性资源积累，内生式发展组织载体的培育，“自下而上”的地方自主管理体制机制的建立等措施上有利用于激发农村发展的内生动力。并在此基础上利用宏观经济数据和微观案例对中山间地区等直接补助制度的实施状况和效果进行了分析，得出了对中国乡村振兴的启示，包括重视本地内生性资源的开发，建立健全农村自主发展的体制机制和组织载体等。

【关键词】内生式发展；乡村振兴；农村政策；日本经验

近年来，随着城乡统筹发展、社会主义新农村建设、乡村振兴战略等一系列战略举措的实施，中国农业与农村发展成效显著。但同时，长期以来许多扶贫支农发展项目取得的结果并不令人满意[1]，形成变相浪费宝贵资源、农村发展仍然乏力的困境，如何高效利用各种资源，切实促进农村持续稳定发展成为当前面临的重要问题[2]。农村发展的本质是农村发展内核系统和村外缘系统之间相互耦合协调作用的过程，区域农村发展综合能力取决于农村自我发展能力和工业化与城市化的外援驱动力[3]。中国农村不能一味依靠外来资源的输入，而应该从“输血式”的不可持续发展转变为依靠本地资源的“造血式”发展模式上来，寻求本土化发展路径，走内生式发展的道路。内生式发展是中国农村持续稳定发展的根本途径，乡村振兴的关键是激发乡村发展的内生动力。鉴于此，2016和2017年中央1号文件均提出了“深入推进农村改革，增强农村发展内生动力”的任务。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》强调，实施乡村振兴战略，必须要遵循“坚持农民主体地位”“增强农业农村自我发展动力”等基本原则。目前，中国仍面临脱贫攻坚、乡村振兴发展内生动力不足的问题，如何激发乡村振兴发展的内生动力，实现农业农村可持续发展，是中国在乡村振兴和农业现代化发展过程中亟待思考的问题。

日本从20世纪70年代开始致力于治理城乡发展不均衡问题与农村振兴建设。耕地资源少且多山地和丘陵的地理特征，加上持续严重化的人口老龄化、少子化等社会问题，使支撑农村发展的社会基础愈发薄弱，资源的有限性更要求农村寻求自律自主的内生式发展道路。经过几十年的实践和经验教训的总结，日本摸索出了符合本国国情和区域农村现状的发展模式，尤其是基础薄弱的农村地区，出现了如大分县由布院温泉等内生式发展的典型成功案例，而农业农村政策对部分农村走上内生式发展的道路发挥了积极作用。日本在农村发展上与中国相似，同样面临着“农村空心化，农业边缘化，农民老龄化”的“三农”问题，这决定了日本农村内生式发展经验能为中国提供有益的借鉴。

1先行文献述评

1.1农村内生式发展理论研究述评

内生式发展作为外源型发展的对立概念，最初由瑞典的Dag Hammarskjöld财团于1975年在联合国经济总会的报告中提出。此后，该财团于1977年出版《另一种发展》，阐释了内生式发展模式的构想，在日本经济学、社会学、历史学等领域引起广泛的讨论。日本学术界由此开始了对内生式发展的长期探索和争论，在国际上产生了深远的影响。内生式发展论在日本得以发展，其主要诱因有国际上对落后国家近代化模式的争论和日本国内对外源性开发的批判两方面[4]。当时盛行的欧美国家近代化理论倾向于认为，亚非地区的国家从属于英美等现代化国家，落后国家要实现现代化，只能依靠引进现代化国家的技术、资本等外部资源，即走外源式发展的道路。另一方面，在政府主导下，日本在20世纪五六十年代实行了大规模的国土开发计划，在取得快速的经济发展的同时，出现了“水俣病”等环境公害问题，使学术界掀起了反对中央集权主义，反对经济至上主义，反对欧美发展模式的思潮，并思考适合亚洲国家的本地化发展模式，开始了内生式发展理论的长期探索。

日本对内生式发展论的研究可以分为运动论学派和政策论学派，前者因从社会运动的角度来解释内生式发展而得名，以社会学者鹤见和子、经济学者西川润为代表，后者以宫本宪一等为代表。鹤见和子吸收了日本思想家柳田国男和中国社会学者费孝通关于农村多元化发展的思想，系统地提出了内生发展论的理论体系[5]。鹤见和子认为内生式发展是以本地固有资源和文化为基础，由本地居民主导的发展模式，是经济、文化、社会与人类的多元化、多样性、全面性发展[5]。鹤见和子的理论有以下4点特征：①反对追求经济效益的最大化，注重以人为本。②反对他律，主张地区自律发展。③在组织形式上重视居民的共同参与和协作、自主管理。④反对中央集权主义，主张地方分权。可见，与“自上而下”式的外源式发展不同，内生式发展具有“至下而上”的性质，地方在发展过程中起决定性的作用。同样，西川润认为内生式发展具有人的全面发展、社会共生、成员共同参与社会管理和重视生态保护等特征[6]。与运动论学派抽象的静态视角不同，政策论学派将内生式发展理论与制度论、政策论有机结合，使其从抽象理念发展为可指导实践的战略理论。例如，宮本宪一从地区经济发展的角度，提出了实现内生式发展的应用性构想，倡导地区居民要自发学习规划、自主研发，合理利用本地资源，保护环境，扎根本地文化，依靠农业协同组织、市民团体、地方自治体等地方自治组织来推动农村经济发展，实现福祉民生的优化[7]。宮本宪一反对外来型开发，主张不依赖区域外部企业的力量，而依靠地区内部居民的创新能力、地区内部需求和地区内部产业间的相互关联等内生性力量来实现发展[7]。与宮本宪一的地域主义思想不同，保母武彦则认为内生式发展需要打破地域限制，开展城乡交流，并适当利用政府政策等外源性因素[8]，这实际是倡导将内生力量和外源力量结合来推动发展。

20世纪90年代，新内生式发展论（Neo-Endogenous Development）在欧盟国家开始兴起，代表性研究有Ray[9]等。此后，小田切德美发展了新内生式发展论[10]。与一般内生式发展理念不同，新内生式发展着眼于发展的可持续性，倡导重视外部力量的作用，将区域内外资源有机结合。新内生式发展论消除外部系统与内部系统之间的对立互斥观点，地区发展问题被置于内外关联的整体性、动态性视角之下进行讨论，这提高了内生式发展理念的可实践性。

概括而言，农村的内生式发展是以依靠本地资源、居民协作参与为核心的“自下而上”的自主发展模式，是农村经济、社会、人文、生态的综合性发展。从一般内生式发展论到新内生式发展论的转变，体现在新理论主张区域内外部交流和连携，合理利用外部经济、技术、智力资源等提升内生式发展能力上。

1.2农村内生式发展的实践研究述评

在基础理论研究不断完善的同时，农村内生式发展实践的研究也不断发展。实践研究将如何实现内生式发展作为研究的焦点。围绕内生式发展的理论框架，学者从人的内生性、地区组织的内生性、资源的内生性等方面开展了研究。人的内生性指居民之间通过知识和信息的交换，获得理解和共识，并形成主动参与发展决策的意愿。人的内生性是人的主体性、主导型的体现，是内生式发展的最直接动力。围绕人的内生性的形成，若原幸范研究了农业创业者的学习活动和意识的变化[11]，中岛正裕通过案例分析了居民内生性的形成机制、诱发方式与效果的评价方法[12]，安藤光义分析了内生式发展中的人的自我学习过程及作用[13]。在主体内生动力形成方式上，“学习动机与目标设定”“实践成果的自我肯定”“获取外界评价的机会”是内生动力形成的重要条件[14]。在人才培养方面，地方支援人才派遣政策能促进居民协作和交流，在培养农村永驻人才上有积极作用[15]。在地区组织的内生性方面，山浦阳一考察了地方自治组织的内生性和持续的可能性[16]，藤山浩认为要发挥地方自治组织的功能[17]。从资源的内生性角度，重藤沢子和堀尾正靭研究了利用乡村可再生能源来推动内生式发展的可能性和必要条件[18]。此类研究均侧重于对内生动力形成机制的考察，并尝试从内生式发展实践中探索理论化模型，而目前鲜有研究关注外生力量如何作用于内生系统，使其转化为内生动力。

国内学者对内生式发展的研究开始于对国外理论的梳理和总结，有张环宙等[19]、王志刚和黄棋[20]、张文明和章志敏[21]等。在实践研究方面，随着中国乡村振兴不断取得成果，学术界开始关注乡村的内生式发展问题，实践中存在的内生动力不足、乡村振兴战略效果的持续性问题受到关注，汪锦军和王凤杰等学者对此提出了宏观性的措施建议[22]。近年来在内生式发展的实证研究也有所突破，例如，郭艳军等[23]以北京农村为例、张文明[24]以上海的农村为例对农村内生式发展进行了实证分析。然而，乡村振兴战略下的政策措施是否有利于农村的内生式发展，如何促成外部的政策推动力与地区内生动力的耦合协调等，此类实践性问题还有待研究。

结合现有研究的不足之处，本文试从以下3方面进行完善：①目前中国对内生式发展的理论与实践研究均不充分，尤其是实践研究还停留于个案分析，缺乏系统化、理论化的提升。本文将在现有理论框架下，分析政策引导下的内生式发展实践的理论逻辑。②目前国内鲜有研究将农业农村政策置于内生式发展论的框架下进行讨论。政策措施等外部力量如果不转化为持续的内生动力，使系统内部形成有机的运作机制，则难以达到持续性的效果。本文试考察农村政策在内生式发展中所起的作用，以及内生式发展模式下的政策设计思路等。③日本中山间地区等直接补助制度在农村政策制度中占据重要的战略地位，中山间地区等直接补助金占财政资金较多，日本已有研究，如桥口卓也讨论了该制度与农村内生式发展的关系[25]，但是由于视角不同，本文将重点放在考察其对中国农村政策的借鉴作用上。目前国内没有研究对该制度进行深入解析，尤其是将其作为内生性发展的代表性政策之一进行研究。基于此，本文以日本中山间地区等直接补助制度为例，在内生发展论框架下分析该制度推动农村内生式发展的有效措施，以期为中国农村内生式发展的政策设计提供参考。

2日本农村内生式发展的政策实践

2.1日本农村内生式发展的政策概述

从以外源性开发为中心转向重视内生式发展，日本在宏观经济政策上经历了长达几十年的探索。1962年，日本政府制定了第一次全国综合开发计划。为缩小地区间发展差距，实现地区间均衡发展，同年开始实施以“据点开发”为代表的大规模外源式开发战略，通过向欠发达地区引入重化学工业作为主导产业来带动其他产业发展的方式，在全国新建15个产业都市和6个工业整备特别地区，利用新建都市的经济波及效应带动周边农村地区发展。与此相类似，日本政府于1971年制定了农村工业导入促进法来指导农村的外援式开发。此后，在20世纪80、90年代的泡沫经济时期，政府主导实施了在欠发达地区引入外来企业建设休闲度假区的“度假区开发”计划。由于招商引资能力不足和泡沫经济后的企业集中撤资，以上模式并未带来农村的快速发展和居民生活的改善，反而因为过度开发而导致严重的公害问题，所以这种开发模式不能说是成功的。政府因此对国土开发计划进行反思和多次修订，在实施5次全国综合开发计划以后，于2005年将“国土开发计划法”更改为“国土形成计划法”，并于2009年起开始实施全国性的国土形成计划，这标志着日本政府从外源式开发转向注重内生式发展的政策导向变化。

与此同时，在地方农村政策中有不少致力于农村内生式发展的政策措施。从20世纪60年代开始的政府号召下的“一村一品”运动和“造町运动”，到20世纪90年代的“地产地销”和“六次产业化”政策，都体现了依靠本地居民、地方自治组织、地方营农组织的内生性和创造性等本地资源发展的理念。20世纪90年代后期提出的地域创造政策也是旨在激发农村发展内生动力的综合性、革新性的农村政策。内生式发展理念还体现在对农业多功能性的认识和保护上，日本政府提出农业除了具有农产品供给的功能外，还具有洪水预防、水土保持、自然环境保护、地表景观形成等多样化的公益性功能，并利用政策维护农业的多功能性。除后文论述的中山间地区等直接补助制度外，2014年增设农业多功能补助制度、环境保全型农业直接补助制度，同年颁布并于2015年开始实施“农业多功能性促进法”，用法律来保障制度的落实。此外，从内生式发展的内涵来看，农村基层组织建设、地域间连携、农业人才培养政策等都是促进内生式发展的具体政策体现。

2.2日本中山间地区等直接补助制度的分析

2.2.1中山间地区等直接补助制度的概要

在日本的农林统计中，中山间地区的主体是中间农业地区和山间农业地区两种农地类型。山间农业地区指森林或山野覆盖率在80%以上，同时耕地率在10%以下的行政区域，中间农业地区指耕地率在20%以上的非城市地区或非平地农业地区，以及耕地率在20%以下的非城市地区或非山间农业地区[26]。日本《2015年农林业普查报告》显示，中山间地区约占日本国土面积的73%，占耕地面积的41%，居住着全国总农户数的44%。

20世纪80年代起，日本政府将农业发展的目标定位在提高生产效率和附加值，扩大出口上，此种背景下中山间农业地区面临来自国内外的双重挑战。与平地相比，中山间地区生产条件差，生产能力低下，加之农村人口过疏化、老龄化、年轻劳动力流出等问题日益突出，出现了农地弃耕、土地资源管理缺失、农村集落的社会功能退化等问题。日本在1993年颁布《特定农山村地区农林业振兴基础整备促进法》，开始从立法上着手治理中山间农业地区的发展问题。1999年制定的《食物·农业·农村基本法》提出了中山间地区振兴战略，并从2000年开始实施中山间地区等直接补助制度来弥补中山间地区农业生产的不利状况，补偿地理劣势造成的高生产成本，通过持续性的农业生产活动来维持农村多功能性。该制度面向法律规定的中山间等农耕条件不利地区，对满足条件的个体农业从业者、农业经营法人、农业生产组织等进行直接补贴，是日本农业政策史上首项以农业经营主体为对象的直接补助制度。中山间地区等直接补助制度的目标可以概括为：①弥补中山间地区农业生产的不利地位。②促进农地维护，促进农业多功能性的发挥，这是该政策所期望达到的直接效果。③维持集落功能，这是该制度所期望达到的间接效果[27]。具体的实施办法是农地耕作者或管理者与地方政府签订农地管理和维护协议，有以集落为单位的“集落协议”和个人为单位的“个别协议”，协议签订者（含参与者）保证5年内持续农耕事业，如果出现中途弃耕的情况，政府将要求归还已经发放的补助金。当然，在中山间地区振兴战略下，还设有以推广观光旅游资源为目的的“农泊”支援制度、农山渔村地域整备补助制度等。

制度资助的对象地区包括《特定农山村地区农林业振兴基础整备促进法》《山村振兴法》《过疏地区自立促进特别措施法》《半岛振兴法》《离岛振兴法》《冲绳振兴特别措施法》《奄美群岛振兴开发特别措施法》《小笠原诸岛振兴开发特别措施法》等地方振兴法律指定的中山间地区，以及各都道府县作出特殊规定的地区。制度资助的对象农地包括达到规定倾斜度的农地，形状不规则的小块地，老龄化率高、弃耕率高的集落所有的农地，常年平均气温低、草地覆盖率高的多草农地，以及其他满足地方政府相应规定的农地，以土地坡度作为耕作条件不良的主要指标，以土地面积计算补助金额，由中央政府和地方政府按照1∶1的比率配给补助金[29]。

2.2.2中山间地区等直接补助制度的变迁及其与内生式发展的关系

中山间地区等直接补助制度从2000年开始以来已实施4期，2020年起迎来第5期（图1）。从第1期至第5期在基本框架上没有改变，但是日本政府结合各期的实施状况和效果评价对具体举措进行了不断修改和完善。虽然经历几次制度变迁，关于政策有效性尚存在争议[25]，但是从总体而言，该制度无疑是内生式发展政策的成功探索。

图1 中山间地区等直接补助制度的变迁

注：年度指当年4月1日至次年3月31日。资料来源：根据日本农林水产省《中山間地域直接支払制度第4期対策最終評価》[27]、《中山間地域直接支払制度第5期対策》[28]整理。

图1简要介绍了从第1期到第5期的措施变化情况。从第1期开始，制度要求从事的农事活动为：①农地管理、栅栏设置、农事委托等防止弃耕的活动，水路、农道管理等农业生产相关活动。②预防水土流失的活动，农园、民宿经营、景观作物栽种活动，保护虫鸟类昆虫或动物等增进农业多功能性的活动。其中，①是必须项，②为选择项。

第2期制度修订的要点在于增加了健全体制单价，农地集聚和法人化加算补助措施。健全体制单价将原定的以农地坡度为标准的农地单位面积补助的单价分为基础单价和健全体制单价两部分，履行协定任务，将按照第1期原定单价的80%（即基础单价）算出补助金进行发放，剩下的20%为健全体制单价，以为健全农地管理体制作出贡献为条件，按照健全体制单价和农地面积计算补助金，具体要求是同时达到以下A和B两项条件。A条件是从事以下5项活动中的两项：①农业机械的共同利用，农事活动的共同参与。②高附加值型农业的实践。③农业生产条件的改善。④由农地经营权的转让促成的农地集聚耕作。⑤农事活动的委托。B条件以集落协定新增1名女性或年轻劳动力，或特定非营利活动（NPO）法人等为基本前提，在此基础上完成吸引“新农人”，加工和销售本地农产品，促销或促成农业投资等任意一项即可。农地集聚和法人化加算补助措施则从制度上鼓励农地的集聚耕作，个体农业经营者、农业经营组合的法人化，此加算补助在第3期结束时取消。

与第1期相比，第2期制度实际上提高了补助金获取的难度。然而，中山间地区的老龄化程度远高于其他地区，农地持续耕作的实现难度更大。因此，在第3期中增设了一项获得健全体制单价的条件，即C条件。C条件要求构建持续履行协议的机制，如当存在农地持续耕作困难的预期时，由谁接管农地，怎么接管等在协议中事先落实。这一修订可以提高老龄劳动者的参与度，被认为回归到“集落重点主义”。此外，第3期制度还增设集落连携和功能维护加算补助措施，包括集落协议的广域化支援补助和小规模、老龄化集落支援加算补助两种办法，前者对于广域联合的集落协议，后者对有小规模、老龄化集落作为成员参与的集落协议给予追加补助。同时，第3期制度放松团地补助的条件，加大对离岛平坦农地的补助力度，增设东日本大地震灾区的特殊支援措施等。第4期制度加大了对集落连携的补助力度，改进了农业后继人才培养体制和农地管理计划体制。此外，增设极陡坡农地维护管理加算补助措施。从第5期制度开始，取消健全体制单价的A、B、C3项条件，整合为集落战略补助措施。

小田切德美[29]将中山间地区等直接补助制度与欧洲国家对农业经营条件不良地区的补贴制度以及日本其他农业农村政策进行了比较后，总结出该制度的以下5点特征：①“集落重视主义”，体现在该制度将鼓励以集落为单位的共同活动作为主要任务之一。②“农户非选择主义”，与其他的农业补助金不同，该制度不对农业经营者的年龄、经营规模、经营状况等设定限制条件。③“地方裁决主义”，作为由地方政府主导的一项制度，在实施细则的制定和落实过程中，地方政府及地方自治体享有极大的自主权和决策权。④“资金用途的非强制性”，原则上不对补助金的使用去向作限制，仅提出指导意见是半数以上补助金要用于集落共同活动。⑤“预算的跨年度性”，即当年的补助金可以累积到下一年使用。其中①和②是区别于欧洲国家对农业经营条件不良地区补助制度的特征，②和③是区别于日本其他的农业农村政策的特征，而③、④、⑤是区别于日本所有的行政措施的特征，因此小田切德美将中山间地区等直接补助制度称作“21世纪的日本式制度”[29]，是农业农村政策的革新。

为何将中山间地区等直接补助制度定位为内生式发展的促进政策呢？结合小田切德美所指出的该制度的特征，不难发现该制度通过以下路径来激发中山间地区发展的内生动力：第一，农地维护、人才开发等内生性资源的积累。关于农地资源的维护和管理，该制度提出的初衷是鼓励持续耕作，防止弃耕，维护农业的多功能性。内生式发展论主张依靠本地资源发展。农地资源是农业社会得以存续和发展的基础，只有保护和依靠农地资源，真正意义上的内生式发展才成为可能。关于人才资源的开发和管理，农村发展最重要的内生性因素是人力资本，在老龄化、少子化日趋严重，年轻劳动力流失的当下，如何确保农业后继有人是亟待思考和解决的问题。该制度通过鼓励年轻劳动者、女性劳动者参与农事活动，鼓励外出务工人员回归农业经营事业来缓解劳动力不足的困境。此外，还通过向农村派遣集落支援员等专业农业技术人员和农业经营管理人员等措施，为农村振兴输送精英人才。第二，内生式发展的组织载体的培育。除了发挥居民个体的内生性之外，居民的共同参与和组织化运作是内生式发展的有效路径。内生式发展的组织载体包括集落本身、集落营农组织等。日本的集落不是一种行政单位，而是町（相当于中国的乡镇级行政单位）或村内由地缘、血缘关等社会关系结成的具有紧密联系的农业区域社会，是一种自发形成的基础的社会生活单位。以集落为单位，居民之间共同维护和管理集落内部公共设施，共同利用农业生产资源，进行农事劳动协作，婚葬礼仪的社会生活交往，地方自治体行政事务的联络和交流，由此形成了集落的生产生活互助、农村农业资源管理等集落功能。中山间地区等直接补助制度以集落为单位签订维护和管理农地的集落协议，集落协议（个人协议同样）约定的职责包括集落共同活动的设计、农事活动计划、资金运用方式计划等。参与集落共同活动能有效发挥居民的自主性、创造性，使集落功能得到极大的发挥。该制度还设立专项加算补助措施，建立了维护和管理集落功能的体制机制。此外，关于集落营农组织的培育方面，设立法人化加算补助措施，对个体农业经营、农业经营组合的法人化给予资金补助。法人化运营能充分发挥营农组织的内生性，通过组织成员间的学习交流、信息交换，形成新知识和持续发展的动力。第三，“自下而上”的地方自主管理体制机制的建立。中山间地区等直接补助制度放权于地方，各地方政府有权对补助发放对象地区做特殊规定。给予地方对发展方式的自主选择权和决策权，符合内生式发展论的地方分权的理念。在集落自主管理机制体制的建立方面，以资金补贴的方式激发居民参与集落管理的意愿，鼓励居民发挥创造性和管理能力，共同讨论并制定本地区农地在未来的使用规划，制定未来管理战略计划。

中山间地区等直接补助制度的出发点是补偿农耕条件不利地区的高成本，然而，对于老龄化率不断提高的中山间地区而言，资金补贴是一种“输血式”扶持，如果政策不着力于促进内生式发展动力的因素，将难以实现政策的长期性效果。通过以上措施，不仅激发了居民的内生性，还激发了地方自治组织、地方营农组织的内生性，有利于实现内生式发展。

2.3中山间地区等直接补助制度的实施情况

2.3.1中山间地区等直接补助制度的实施概况

表1是中山间地区等直接补助制度自第1期以来每期期首年度和期末年度的实施状况。在发放补助的市町村的数量方面，2000年以来全国市町村数和符合补助条件的市町村数有小幅度变动，这是由于村落、集落的合并或农地地理条件的变化所致。按市町村计算的发放比率历年维持在90%左右，有10%左右符合条件的集落没有参与协议的签订，因此没有获得补助。总协议数维持在25000件以上，其中集落协议占绝大部分，例如，2018年总协议数为25958件，其中集落协议25405件，集落协议成员（含农业从业者、农业经营法人、农业生产组织）共计604367名，其中女性成员约占10%，个人协议553件。从农地面积上看，除2000年外，协议签订面积占符合条件面积的比率大体维持在80%以上。从发放补助的金额上看，除2000年外，发放补助金维持在500万日元（100日元约合6.48元人民币，2020）以上。其中，2018年度共计发放补助金531亿日元，对分配给个人的部分（含个人协议）占52%，分配给集落共同活动（含集落协议）占48%[30]。

表1 中山间地区等直接补助制度的实施情况

资料来源：日本农林水产省各年度《中山间地域等直接支払交付金的实施状况》。

日本农林水产省专门设置了由学者组成的第三方委员会，在每期末对制度实施状况进行最终评价。从已实施的4期的总体情况看，制度的实施有效减少了弃耕现象的发生，达到农地维护管理的制度目标，农业多功能性得以维护和发挥，各级地方政府对制度给予了高度评价，并希望继续实施该制度。同时，第4期最终评价中有如下的经验总结：①针对农村人口减少和老龄化加速的现状，充分利用该制度，同时，集落内部应共同讨论未来战略，思考农业继承人的培育、外部人才的引进、集落人口增长等方面的具体方案。②针对集落功能不断弱化的现状，在落实集落协定广域化措施的同时，设立地方运营组织，强化与已有团体组织的联系，构建强化集落功能的长期性机制。③开展农地规模集聚耕作，导入智慧农业等省力化技术，提高中山间地区农业生产效率和农产品附加值[25]。

2.3.2中山间地区等直接补助制度实践的典型案例分析

以下案例来源于日本农林水产省于2018年公布的中山间地区等直接补助制度第4期事例集[31]。

案例A：宫城县丸森町大内佐野集落协议

该集落位于宫城县丸森町，以种植水稻为主，从2000年起签订集落协议，成员包括农业从业者12名，非农业从业者3名，农事组合法人（羽山里佐野）1家，涉及农地面积25.5hm2，合计获得补助金276万日元，其中个人分配80%，集落共同活动分配20%。作为集落共同活动，于2001年设立“佐野事例研究会”，活动内容为集落成员共同讨论圃园整理整顿工程，从2004年起开始集落共同种植景观作物向日葵，其中2010年接待1200人次入园观光。2014年成立农事组合法人“羽山里佐野”，致力于集约化农业生产活动的推广和城乡居民交流项目的开发。此外，集落与本地畜牧养殖农户联系，向其供应家禽饲料。在农业就业人员培育方面，充分开发女性劳动者和返乡务农者，并从2018年起接受国家人才资源项目的援助，接收“地区振兴协力队员”，培育“新农人”。

案例B：岛根县奥出云町上三所集落协议

岛根县奥出云町内的4个集落从2000年起独立签订集落协议，成员含农业从业者67人，涉及农地面积49.4hm2，合计获得补助金1239万日元，其中个人分配39%，集落共同活动分配61%。早在1997年该地区农户就成立“上三所集落营农组合”，4个集落合作种植水稻。从2015年第4期支援对策开始，4个集落将原来的4个集落协议合并为1个，实现了广域连携。在农业生产活动方面，通过农事合作、机械共用等提高生产效率，搭建农事活动委托平台，以集落营农组织为中心的农业生产体制得到强化。集落利用补助金引入先进设备无人机用于防止野生动物对农作物的侵害。在居民交流方面，与当地和牛饲养农户连携，共同利用本地资源生产和使用绿色堆肥。开展庆祝作物丰收的演出活动，传承和发扬地方传统艺术，加强居民的交流，使集落功能得到充分发挥。

3总结

通过理论梳理可以发现，中国乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求与追求经济文化、人类社会全面发展的内生式发展理念有机契合，乡村振兴本质上是谋求乡村的内生式发展。然而，单纯的行政推动模式并不能有效解决乡村可持续发展问题[32]，乡村振兴政策设计和实施要注重促进微观主体的内生动力形成，而日本的实践给中国乡村振兴政策措施的制定提供了一定的借鉴。在探索内生式发展路径中，第一，要重视本地内生性资源的开发与利用。一方面，人才是农村发展中最重要的主体，人的内生性的发挥是发展的不竭动力。应从国家层面落实农业人才培养战略，且政策设计要着力于激发农民的发展意愿、能动性和创造力。日本在2008年开始实施集落支援员、地域创造协力队、农村工作队等国家层面的地方人才派遣政策，不仅对农村从资金上进行补助，还从人才上进行补助，实践也证明农业核心领导者的培养在带动农民积极性上发挥了重要的作用。另一方面，本土资源的维护至关重要。土地等有形资源是农业活动的物质基础，地区传统文化等无形资源是社会活动得以延续的助推力。第二，农村自立自主发展才能最大限度地发挥基层主体的潜能，因此在发展问题上，要给予农民充分的选择权和决定权。而这要依赖于农民自立自主发展的体制机制创新，日本在这方面值得借鉴的有鼓励农村居民制定本地区的长远发展规划并引导其落实的措施等。第三，建立完善的农民自立自主发展的组织载体。农民自组织不仅能提高区域内资源的利用效率，在促进地区经济发展，加强农户学习、协作与交流上也能发挥重要功能，应鼓励农民自发组成乡村运营组织、农业生产合作组织、农民连携团体等农民自组织。

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