2021年7月1日起，《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）就要施行了！为什么要抓采购需求管理呢？我们来看一个案例：

某单位采用询价方式采购办公大楼乘客电梯，项目预算150万元，A供应商成为成交供应商。但在签署合同时，供采双方就询价通知书中采购需求是否包含电梯井道制作的成本和安装费用产生了分歧。采购人认为采购标的为一台可乘用的客梯，在询价通知书的采购项目技术规格、参数中明确提出“井道结构：钢结构”，已经表明采购项目的需求包括电梯井道。A供应商认为该需求仅为一台裸梯，技术参数中虽提到“井道结构为钢结构”，但这是采购人对已经搞好的电梯井道结构描述，并非指采购标的。供采双方僵持不下，于是报告了财政部门，财政部门认定：该采购项目，采购标的描述不清，影响成交结果。决定终止该采购活动，由采购人修改采购文件重新组织采购活动。

大家可以看得出来，这是一个采购需求不完整，导致采购活动失败的典型案例。本案中，采购人、采购代理机构费时费力不但没有达成采购目的，还可能要承担A供应商成交无效引发的民事损害赔偿责任。实践中，类似的采购需求瑕疵并非孤例，结合22号文和大家分享一下学习22号文关于采购需求审查的四个重点。

第一，采购需求审查是采购人应当履行的主体责任。

22号文第六条规定，所谓采购需求，是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。结合前述案例，电梯采购，采购标的多为电梯采购及安装。如为旧楼改造加装电梯，采购标的则应包括电梯井道制作及电梯供货加安装。明确采购标的（采购范围）后，采购人可以采用合理划分采购包方式采购。在本案例中，采购人在确定采购需求时未能抓住采购项目的特点，合理地确定采购需求，采购标的描述不完整，采购文件存在重大争议。

22号文第二十七条规定：采购需求管理是采购人内控管理的重要内容，采购人必须“加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理”。这在客观上也在倒逼采购人提高对政府采购法律法规和相关专业知识的专业掌握能力。

实践中，需求管理有两种不合理的现象常见多发：一是一家供应商主导需求确定；二是采购代理机构主导需求管理。在本案例中，采购人由于缺乏专业知识，仅以电梯技术规格、参数作为采购需求，而遗漏了相关的井道、安装等内容。

第二，采购需求审查是每一个项目采购开始前必须进行的工作。

《政府采购法实施条例》《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）也曾对需求管理作出过规定，实践中组织“专家论证”成为需求审查的主要办法。但在制度要求上，采购需求论证并不是法定必须要进行的程序，而且很多项目的“专家论证”仅仅是在质疑答复、投诉处理阶段进行的，起不到源头上需求上管理的作用。

22号文第二十九条规定了“采购人应当建立审查工作机制”，且审查的时间点是“在采购活动开始前”。第三十四条规定，“采购文件应当按照审核通过的采购需求和采购实施计划编制”。就本案例而言，22号文实施后，采购人应当建立采购需求的审查机制。采购标的描述不完整，采购文件存在歧义等问题，有责任在采购需求的一般性审查中得到纠正，从而避免采购失败的风险。

第三，明确了采购需求管理审查的具体内容。

采购需求的审查（论证）具体内容是什么呢？此前没有明确规定，只有“合规”“科学”“合理”“明确”“完整”这些感性的概念性描述，在实务操作中，容易流于形式。

22号文明确：审查分为一般性审查和重点审查。并详细规定了一般性审查和包括非歧视性审查、竞争性审查、采购政策审查、履约风险审查四个重点在内的重点审查。

值得注意的是，22号文还规定了重点审查的兜底条款：“采购人或者主管预算单位认为应当审查的其他内容。”这是采购人需求管理主体责任在立法上的体现。

第四，明确了采购需求管理审查参与各方的法律责任。

22号文规定：需求审查工作机制成员除了内部机构之外，采购人可以建立类似“专家论证”的“相关专家和第三方机构参与审查的工作机制”。也就是说：评审专家和采购代理机构是可以参与审查的。此前的“专家论证”实践中，部分专家存在“签字拿钱”的心态，对采购需求中存在的明显违法违规行为，碍于情面听之任之；认为采购需求论证工作无须担责，一味顺从采购人的意愿。

22号文第三十七条规定了采购需求审查参与各方的法律责任：在政府采购项目投诉、举报处理和监督检查过程中，发现采购方式、评审规则、供应商资格条件等存在歧视性、限制性、不符合政府采购政策等问题的，依照《政府采购法》等国家有关规定处理。这样规定，就是把原来《政府采购法》及其实施条例中法律责任适用范围扩展到采购需求审查环节。特别强调一下，专家和采购代理机构参与需求审查的违规、失职行为也须承担法律责任。

加强采购需求管理是贯彻落实深改方案、强化采购人的主体责任最重要的一环。学好、用好22号文，从源头抓起可以有效避免采购需求的碎片化、倾向性和挤牙膏式的呈现方式，做好采购需求管理可以说抓住了采购规范与高效的牛鼻子。