来源：雪球App，作者： 资管君，（https://xueqiu.com/1900964683/126561492）

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重点：明确了绩效管理将贯穿PPP项目全生命周期，即PPP项目绩效管理指PPP项目识别、准备、采购、执行及移交阶段中开展的绩效目标和指标设置、绩效监控、绩效评价、结果应用等全生命周期管理活动。

随着越来越多的PPP项目完成建设环节，而进入运营期和政府付费周期。未来，PPP项目根据绩效来付费成为重要工作。

一句话，绩效考核决定了政府付费，考核不合格，项目公司拿不到钱，没钱还。

另外我们特邀总行级审批人在政信共学群内对PPP业务还能不能介入？如何介入？介入哪类项目？审批人之后在审批PPP业务的时候会有哪些核心关注点？项目如何顺利通过？都做了详细解读。

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当我们还在为财政部于2019年3月7日发布的《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）结合之前的文件深入研究的时候，当我们还在为财政部说的“不以入库为项目合规‘背书’、不以入库作为商业银行贷款条件、项目库能进能出”头疼、谨慎批复PPP授信的时候，当部分银行已经将PPP业务从《年度授信政策》中调整为“谨慎支持”或“不宜介入”的时候，当金融机构政信业务苦于存量缩减、又无法新增、业务无法突破的时候，财政部PPP顶层设计核心政策文件以征求意见稿的形式推出——《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》。

一、这份文件出台的背景是什么？

2014年中央政府开始大力推广PPP在中国的实施，在过去的几年，地方政府PPP项目不断落地，截至2019年一季度末，PPP开工项目累计3322个、投资额5万亿元，但地方政府的工作重点一直放在如何选择社会资本、如何签订PPP合同，大多PPP项目处在建设期，都还没有进入大规模运营期和付费期。随着越来越多的PPP项目建设完成、投入运营、进入运营期和政府付费周期，将面临着建设期的绩效考核与运营期的绩效考核，这关系到项目能否足额获得补贴，甚至关系到能否获得补贴，由此PPP项目根据绩效考核付费就成为重要工作，政企之间可能出现争议问题，这涉及政府和社会资本方的核心利益，这也成为社会资本、金融机构等各方重点关心的问题。

PPP项目绩效管理本应贯穿PPP全生命周期：在项目识别阶段，应设定绩效目标，构建绩效指标体系；在项目入库后，应加强绩效监控并定期开展绩效评价。但在现实实践中，政府方、社会资本方、咨询机构均未充分认识绩效管理的重要性，在前期磋商阶段闭口不谈，仅在入库时勉强应付专家评审，入库后绩效评价甚至不予开展。当前PPP项目绩效管理的主体一般是项目实施机构或各级财政部门，该等主体日常事务繁杂、管理项目众多，而且PPP绩效管理对专业性要求较高。此外，PPP涵盖基础设施和公共服务的大多数行业，涉及多元主体及领域，市场上缺乏具有相应资质和能力的PPP绩效管理咨询机构。只有做好PPP项目绩效管理，PPP模式才能顺利在中国推进，PPP项目的各参与方才能安心参与项目。参与PPP项目的各方也都在在期盼着中央政府能给出全面无死角的绩效考核顶层设计，这样按照政策执行就可以了，不用再迷茫。

2018年出台的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确要求“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理”、“各级财政部门要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架。各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享”、“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的要求”。这为PPP项目全生命周期绩效考核及绩效管理、为政府和社会资本项目绩效管理操作指引的出台拉开了帷幕。

二、这份文件带给我们金融从业者哪些希望？

近几年，随着中央政府各项相关政策的发布，参与政信类业务的方式越来越少，PPP业务是金融机构参与政信类业务为数不多的正规方式，但由于文件数量繁多、地方政府操作变形、中央政府严查隐性债务、审计部门加大审计力度，使得PPP业务一度停滞不前，甚至被冠以“增加地方政府隐性债务”的帽子，金融机构闻风色变，部分银行甚至将PPP业务从《年度授信政策》中调整为“谨慎支持”或“不宜介入”，当金融机构政信业务苦于存量缩减、又无法新增、业务无法突破的时候，《政府和社会资本（PPP）项目绩效管理操作指引》开始征求意见，这份文件给出了全面无死角的绩效考核顶层设计，这对之前发布的各份文件中不明确、不具体、含糊不清的问题一一作了明确，统一了标准尺度，这样按照政策执行就可以了，不用再迷茫。金融机构一线人员可参照该文件挑选项目，审查审批人员也会依照文件执行，PPP业务在这样的顶层设计规范文件下会更好的发展。

文件有不少亮点，突出了PPP项目绩效评价全方位、全过程、全覆盖，贯穿PPP项目全生命周期。该文件明确了我们关心的关于PPP项目绩效管理的所有问题，包括PPP项目绩效考核不合格政府还能不能付费、金融机构还是否有还款来源；明确了绩效管理将贯穿PPP项目全生命周期，即PPP项目绩效管理指PPP项目识别、准备、采购、执行及移交阶段中开展的绩效目标和指标设置、绩效监控、绩效评价、结果应用等全生命周期管理活动。意见稿中规定PPP项目绩效目标应该包括项目管理，项目产出，项目效果和可持续等内容，还对各项进行了详细说明。意见稿还明确绩效评价可由绩效评价主体（各级行业主管部门、项目实施机构、财政部门）自行开展，或委托第三方专业机构开展。并且各级政府可对下级政府开展PPP工作绩效评价，各级财政部门可对下级财政部门开展PPP工作。财政部准备出台的PPP项目绩效管理政策是PPP发展的一个方向，体现了政府对PPP实施绩效管理的重视，意义重大。

三、审批人如何看待这份文件？

该文件属于PPP业务在绩效管理方面的顶层设计规范文件，明确了PPP项目全生命周期绩效管理基本要求、内容和程序，明确各参与方绩效管理职责，推动了PPP项目绩效管理体系构建。

目前PPP项目实践中绩效管理观念尚未建立，政府方、社会资本方、咨询机构未充分认识绩效管理的重要性。一些项目在前期磋商阶段闭口不谈，仅在入库时才勉强应付专家评审，入库后绩效评价甚至不予开展。因此，树立PPP项目绩效管理与PPP项目实施阶段有机匹配的观念，是绩效管理的重要一步。

作为金融机构，关注的核心问题是项目是否合规、是否能还款，PPP项目中的绩效评价结果主要用于最终确定政府付费及可行性缺口补助，在日常审批工作中，很多项目都存在绩效指标体系流于形式的问题，这影响到政府补贴的支付，直接影响到项目未来的还款来源，这类项目我们都不会予以审批通过。

《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）中明确“规范的PPP项目应当建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”“不得出现政府支出事项与项目产出绩效脱钩”，符合条件的、规范的PPP项目形成的政府支出事项才是合法合规的，才能够纳入预算管理，不规范的PPP项目所对应的财政支出将不能纳入预算管理，造成项目贷款还款来源不足与缺失。

该文件明确了我们关心的关于PPP项目绩效管理的所有问题，包括PPP项目绩效考核不合格政府还能不能付费、金融机构还是否有还款来源：

1、在按效付费方面：

明确了政府付费和可行性缺口补助项目，政府支付的费用应与绩效评价结果完全挂钩，具体挂钩方式和比例按照财政部门之前的相关规定规范执行。

对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司(社会资本)及时足额安排相关支出。

对于绩效评价不达标的项目，应分析原因并严格区分责任承担方。属于项目公司(社会资本)责任的，项目实施机构应督促项目公司(或社会资本)限期整改，评价结果和整改结果报送财政部门，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。不属于项目公司(社会资本)责任的，项目实施机构应明确责任主体并督促限期整改，评价结果和整改结果报送财政部门，财政部门应当按照合同约定向项目公司(社会资本)及时足额安排相关支出。

2、在使用者付费项目方面：

明确了使用者付费项目绩效评价结果须与项目公司(或社会资本)获得的项目收益挂钩。项目公司(或社会资本)须达到相应绩效评价标准与要求，才能全额获得合同约定的合理收益。未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的违约条款，可通过设置影响项目收益的违约金、项目展期限制或影响调价机制等方式实现。

3、此外，文件还明确了绩效评价时点：

明确了原则上项目竣工决算后及移交完成后应分别开展一次绩效评价；项目运营期每完整财政年度应开展一次，结束时间不应迟于第二年度预算申报时间。由此可见，在预算申报前，绩效考核的结果直接影响到当年补贴是否能纳入预算管理、是否能真正获得。

4、关于预算编制：

明确了各级行业主管部门、项目实施机构在编制年度项目支出预算时，要结合PPP项目绩效目标细化年度绩效目标和指标，连同编制的预算绩效计划，一并报送财政部门审核。年度绩效目标和指标应该更加具体、可衡量、可实现。

这份意见稿体系完整，共分六章与六份附件。分别是总则、PPP项目绩效目标与绩效指标管理、PPP项目绩效监管控、PPP项目绩效评价、PPP工作绩效管理以及附则共六章。另外意见稿还有六份附件，分别是相关概念、PPP项目全生命周期绩效管理导图、PPP项目绩效评价工作方案（参考）、PPP项目绩效评价报告（参考）、PPP项目绩效指标体系框架、PPP工作绩效管理绩效指标体系框架（参考）。真正实现了PPP项目绩效评价全方位、全过程、全覆盖，贯穿PPP项目全生命周期。

意见稿对PPP项目实施全过程绩效管理的思路，将PPP项目绩效管理分成PPP项目绩效目标及绩效指标管理、绩效监控、绩效评价三部分，对参与主体、主要内容和工作程序等作了约定，并在监控和评价环节强化结果应用要求，以问题和结果为导向，进一步推进PPP项目的规范管理。

意见稿对政府及其所属部门提出要求，明确职责，从PPP项目绩效目标设计与部门职能、政策制定、过程管理、运作流程、风险控制、履约情况、信息公开等9个方面，要求地方政府和财政部门等进行PPP工作绩效评价并对评价结果合理应用。在PPP项目识别、准备、采购、执行及移交阶段中开展的绩效目标和指标设置、绩效监控、绩效评价、结果应用等全生命周期管理活动。

PPP项目绩效管理意见稿引入异议处理机制，对经绩效调整的结果有异议的处理方式，异议方明确提出异议内容并提供证据材料后，仍无法与评价主体达成一致意见的，通过召开专家评审会进行评审。通过专家评审的，按调整后的执行，未通过专家评审，按专家评审意见修改后执行。

意见稿落实了重大项目绩效终身问责，要求对PPP项目进行绩效监测或评价的监测或评价结果，要反馈给相关政府部门，促使政府及时归位、纠偏。同时，明确对政策制定与落实、立项规划、财承等风险控制等内容的评价，进一步规范推进了政府投融资行为。

四、PPP业务还能不能介入？如何介入？介入哪类项目？审批人之后在审批PPP业务的时候会有哪些核心关注点？项目如何顺利通过？

财金〔2019〕10号文提出“财政部项目库是‘能进能出’的动态调整机制，不以入库为项目合规‘背书’，不以入库作为商业银行贷款条件”的背景下，入库不代表合规，进了库的项目不一定合规，在库项目也会退库。这对金融机构授信审查审批人员提出了更高的要求，将会对全流程文件逐一进行审查，实际审批工作中，我们也是这么做的。

不过PPP项目我们依然在审批，且批复数量及金额都很多，可以确定的说，PPP项目依然可以介入，下面我对可介入的类型和审批人员的偏好逐一作说明：

对于PPP项目，需要关注的核心点主要有两个，一个是项目合规性，另一个是项目融资还款来源的稳定性。

关于合规性：

整体要点：PPP项目的合规性较为复杂，项目需要全流程合规，比如物有所值评价、财政可承受能力论证、实施方案、政府采购的合规性，社会资本的合规性，具体操作模式的合规性，风险分担机制的合规性，预算管理的合规性等，项目需要符合中央政府发布的PPP相关政策；介入时续已按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库。

本要点我们在政信共学群内付费问答专区里做了展开，文中限于篇幅不再赘述。

关于不同类型项目的介入原则及审批偏好：

1、纯政府付费类项目

2、可行性缺口补助类项目

3、使用者付费类项目

本要点我们在政信共学群内付费问答专区里做了展开，文中限于篇幅不再赘述。

六、当前政策环境如何？如何实现政信业务突破？

2019年，国际经济金融形势不确定性增加，国内发展面临的环境更复杂更严峻、经济仍将继续筑底，实体经济风险还将持续发酵，房地产调控政策力度不减，资本市场信心尚未恢复，信贷投放面临着新一轮的资产荒。

好在从2018年下半年以来，政策导向有所调整，蕴含着较大的机会。当前国家宏观经济政策进行调整、保持基础设施领域补短板力度，同时强调稳增长与防风险的平衡，有些专家解读为稳增长为主、防风险为辅；总理在《政府工作报告》中提出“适当降低基础设施等项目资本金比例，鼓励采取市场化方式，妥善解决融资平台到期债务问题，不能搞‘半拉子’工程；要平衡好稳增长与防风险的关系，确保经济持续健康发展。长期积累的诸多风险隐患必须加以化解，但要遵循规律，讲究方式方法，按照坚定、可控、有序、适度要求，在发展中逐步化解，坚决避免发生系统性、区域性风险。在当前经济下行压力加大情况下，出台政策和工作举措要有利于稳预期、稳增长、调结构，防控风险要把握好节奏和力度，防止紧缩效应叠加放大，决不能让经济运行滑出合理区间”；另外，相关政策如国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）陆续发布，这些都为稳投资、稳增长创造了良好的政策环境，在这个背景下，十分有利于政府信用类业务的开展，各金融机构把希望放在了曾经的信贷投放重点--政府信用类业务上来。

甚至曾经政府投资的重要力量---政府投融资平台，也迎来新的生存、发展窗口期。《政府工作报告》中明确提出“鼓励采取市场化方式，妥善解决融资平台到期债务问题，不能搞‘半拉子’工程”。近期多个文件亦要求“保障融资平台正常融资需求 ，防范存量隐性债务资金链断裂风险”。财政部在《2018年预算执行与2019年预算草案》中明确指出“鼓励金融机构与融资平台公司协商采取市场化方式，通过合适期限的金融工具应对到期存量隐性债务风险，避免项目资金链断裂。推进融资平台公司市场化转型”。近期，镇江事件、湘潭隐性债务化解引起广泛关注，主要的原因就是目前政策要求把握好稳增长和防风险的平衡，坚决避免发生系统性、区域性风险。这就要求稳妥处理存量债务，避免处置风险所引发的风险。

2018年初的两会上，国开行有关领导就指出 “对于地方政府债务，要历史地、辩证地来分析。国开行将坚决贯彻落实党中央国务院对于规范地方政府负债的一系列要求，采取切实可行的措施，协助地方政府稳妥处理好债务问题，强化风险防控，守住不发生重大金融风险的底线”。

这种背景和形势下，金融机构做好政策前瞻性的预判是重中之重，这是业务突破的重点。

做业务这么多年，我深知前瞻性的重要，这种重要性不言而喻。先进桃园的能摘到又大又甜的桃子。

我们反向来看，2018年是项目建设的收获期，很多重要项目建成投用，而项目收获期的起点则在2014年、2015年，当时国家为了缓解经济下行压力，用政策性银行贷款来补充项目资本金，当时有些金融机构做了预判、抓住了机遇、用好了政策，才有了2018年的项目收获期，这波收益就被部分金融机构获得了。2019年的情形与2014年、2015年十分相似，如果能抓住机遇，就会迎来新的项目收获期，并先人一步，所以重点关注政府信用类项目、做好政策预判对金融机构来说就显得尤为重要。当然，在目前的政策环境下，具体的操作方法和有效的风控措施也同样重要。

目前的政策背景下，政信类业务迎来了新的机遇，同时也面临着合规和规范的要求。后续我们会开通系列课程，群友们也可以针对业务中的实际问题，向我们提问，我们会进行一对一、有针对性的回答，目的是让你真正有所收获，让项目落地。

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《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》意见的函

财政部办公厅近日发布关于征求对《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》意见的函，以下是文件全文：

《银行非标理财北金所债权融资计划交易模式业务指引（2019年版）》谁要？

《多家股份行2019年64个行业信贷政策汇编》《股份行2019年产品信贷政策》谁要？

《公司\投行业务否决案例汇编》

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