2017年4月，中央设立雄安新区，提出坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”、创造“雄安质量”和打造“全国样板”的要求。在此背景下，按照京津冀协同发展领导小组的整体工作部署和河北省委省政府的工作安排，河北雄安新区管理委员会与中国城市规划学会于2018年4月起组织全国10余家团队的100余位研究人员联合编制了《雄安新区规划技术指南（试行）》（以下简称“《指南》”）。历时一年，《指南》完成了为规划编制技术成果提供质量底线与空间实施基准的任务，并在创造“雄安质量”方面进行了系统性的探索。

1 落实“雄安质量”的技术难点剖析

1.1 价值引领与规划落实之间的技术盲区

《河北雄安新区规划纲要》（以下简称“《纲要》”）作为编制新区各级各类规划、形成规划体系的准则和指导新区规划建设的基本依据，在创造“雄安质量”方面偏重于战略层面的价值引领，并未涉及各类规划建设要素的具体位置、范围、体量等技术细节。在《纲要》的规划落实方面，总体规划虽然通过空间功能组织和空间管控边界划定，对各类开发和保护活动形成了整体层面的统一谋划，但是这张“营城蓝图”仍无法完全填补价值引领与规划落实之间的技术盲区，还需要诸如用地分类、产业准入、公共设施与市政设施配置等一系列“营城法则”为其“保驾护航”，使下位规划设计保持在可接受的范围之内（图1）。

▲ 图1 | 《指南》在雄安新区规划体系中的作用

资料来源：本文图表除另有注明外，均为笔者自行绘制。

1.2 全国规划会战中的技术混乱

举全国之力建设雄安新区，面临短时间内多源规划成果造成技术混乱的问题。一方面，参与规划建设的团队来自全国各地，因为没有统一的标准，大家各自编制的规划成果不免会出现技术内容衔接不畅的问题；另一方面，不同行业标准之间也因为出发点的不同存在一定的误差，且彼此的矛盾很难调和。为在有限时间内理顺技术逻辑，避免因标准来源不一致而产生的各种技术混乱，使“全国之力”真正转换为创造“雄安质量”的合力，迫切需要《指南》建构规划建设的统一口径，保障不同编制单位和不同行业部门之间的技术衔接与工作协同。

1.3 全域空间统筹的技术空白

雄安新区现状处于各种建设与非建设交织混存的状态，且包含起步区、外围组团、特色小城镇和美丽乡村等不同类型的空间管制单元，具有空间功能、形态和权属上的复杂性，面向新建城市地区单一应用场景的传统规划标准对雄安新区并不适用。在2018年自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责的背景下，全域空间统筹的相关标准尚未出台，“雄安质量”还承载了建立全国第一部“多规合一”规划标准、填补相关领域技术空白的特殊使命——需要从城镇村与山水林田湖草生命共同体的整体视角，探索回应各类空间管制单元的特点与需求，灵活构建新旧协同、城乡融合的国土空间保护与发展格局。

1.4  “高标准”空间配置的技术风险

在中国改革开放40年的规划实践中，对于空间资源的配置更多聚焦于高新区、工业区和商业中心区等体现发展速度的生产性领域，对生态、人文等体现发展质量的生活性领域关注薄弱，且为了谋求经济的快速增长，各空间主体往往都按照高规模、高数量索取土地资源，造成了空间土地资源的过度消耗与浪费。作为中国城镇化从关注数量增长向重视质量提升转型的重要标杆，雄安新区的规划建设需要对过去的空间资源配置方式进行反思：走出过去重发展重生产、轻生态轻人文的误区，不是盲目“高标准”取值，而是综合、平衡和集约利用空间资源，使国土空间形态和功能布局不断优化完善。

2 内容框架创新：价值导向与技术逻辑并重的框架组织

考虑到《指南》在新区规划体系中的定位——既要在“价值”层面对《纲要》中的战略性、导向性要求给予落实，也要在“实际”层面确保不同专业内部“能用、管用、好用”，编制团队在广泛搜集、梳理和研判国内外规划标准文件基础上，确立了《指南》价值导向与技术逻辑并重的内容框架组织，采用了“规划原则-管控体系-技术标准”的三级内容体系。这将有利于理解、把握技术内容与《纲要》的相互关系，保障每一项技术标准都有与之对应的价值引领。既可以在目标、内容和深度均未完全稳定的状态下为《指南》厘清一个有限的工作边界，做到内容上有的放矢；又能从系统完整性角度实现宏观规划政策到微观工程设计的有序传导。

3 技术协同创新：包容并蓄的“1+5+5+X”技术标准研判路径

为解决规划成果技术口径不一致的问题，《指南》在具体规划标准的研判方面，探索了一种全新的“1+5+5+X”研判路径。即每一项关键标准的得出均要求以遵循“1”项国家标准为前提，充分借鉴“5”个国外城市的先进经验，结合“5”个国内城市对自身标准的使用情况，比较“X”项行业标准的差异，综合考虑并最终形成适用于雄安自身的“高质量”规划标准。这种模式不仅保证了每一项指标的论证过程清晰可辨，使技术内容本身具有自洽性，而且为不同规划主体之间提供了统一语境下可交流的平台，避免了盲目从某单一角度追逐高标准、高要求的错误做法，《指南》作为一项公共政策的协商性和公意性遂得以体现。

4 管控方式创新：横向全覆盖、纵向全贯通

《指南》探索性地将城市、国土、农业、乡村、林业等不同标准整合，并将“用途分区-用地分类-用途管制”等多个环节打通，实现了国土空间全域全要素覆盖和精细化质量管控。在用地分类方面，采用“全域空间用地聚类法”，横向统一了原城乡规划与国土规划的用途分区与用地分类界限，以包含建设和非建设用地的12类大类用地覆盖新区全域空间，支撑雄安新区自然生态融入城市空间、城市与乡村交融共生的布局特点。在用途管制方面，通过从用途分区、用地分类到用途管制的贯通式技术标准制定，不仅明确用地属性及其规模标准，还规定了其中的配套设施数量和质量标准，形成的土地使用功能与建设行为挂钩、地类与建筑/设施可按实际需要选取的用途管制一张总表，从技术使用的角度为国土空间分层管控提供了技术保障（表1）。

▲ 表1 | 《指南》用地分类及设施配置一览

资料来源：《雄安新区规划技术指南（试行）》。

5 空间配置创新：多情景适应的指标体系

在横、纵两个维度国土空间管制框架的基础上，《指南》针对起步区、外围组团、特色小镇、美丽乡村、郊野等不同空间管制单元，提出了各类设施的分级（城市、组团、社区/镇、邻里、街坊/村）分区间（A、B、C）标准，保障整个指标体系在不同应用场景下的适用性。在指标取值方面，提出“用距离换空间”的空间资源灵活配置方法（城市中心地区优先选取区间下限值，城市郊区、镇、村优先选取区间上限值），既保证了最基本的空间使用要求，又给高标准的空间发展留有弹性，还充分考虑了因居民所处不同区位而带来的公平性问题（表2）。

▲ 表2 | 基础教育设施用地规模区间（局部）

资料来源：《雄安新区规划技术指南（试行）》。

6 管控内容创新：传承中华空间基因的城市设计

《指南》创设城市设计章节，对《纲要》中的城市设计内容进行沿承、转译和落实：一方面采用分要素、分类型相结合的管控方式，建立了包含轴线、地标节点等12项景观风貌要素以及街道、立体公共空间等6项公共空间类型的新区城市设计管控体系（表3）；另一方面结合“方城”“正交轴线”等中华空间基因研究，将具有地域性的城市设计管控内容纳入规划标准。这一做法使得《纲要》中的每一条“设计导向”要求，均能够通过标准、准则、指引等“管控导向”形式，落实到详细规划阶段的城市设计个案管理之中，解决了传承中华空间基因的城市设计管控难题。

▲ 表3 | 城市设计管控体系一览

资料来源：《雄安新区规划技术指南（试行）》。

7 结语与展望

《指南》作为2018年自然资源部成立以来国内第一部综合性规划技术指南，其编制攻克了落实“雄安质量”的四个技术难点，体现了面向未来、创新引领、开门开放和集思广益等特点，对如何通过规划标准为“雄安质量”服务进行了系统性思考。试行两年多以来，《指南》已用于指导各组团、片区控详规及城市设计的编制与管理，并有力支撑了新区规划建设BIM管理平台审查管控功能，体现出重要的实际意义。未来，编制团队一方面将会针对试行中暴露出的问题进行内容修正，另一方面将结合相关领域的最新研究成果和趋势，增加面向高质量发展的新的相关内容，进一步强化《指南》的科学性、前瞻性、时效性和可操作性。

本文撰稿：姜莹

原文介绍

《面向高质量发展的营城法则——的探索》刊登于2022年第 4 期第56-62页，第83页。

段  进 ，博士，东南大学建筑学院教授，中国科学院院士，中国城市规划学会副理事长、标准化工作委员会主任委员。

邵润青，博士，东南大学城市规划设计研究院副总规划师、研究员级高级工程师。

兰文龙，东南大学建筑学院博士后、助理研究员。

姜  莹，东南大学建筑学院博士研究生。

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