2018年7月，有网友在地方领导留言栏质疑广汉撤市设区之动机，并称“广汉百姓对此事是反对的！”同年9月，“广汉市一名普通市民”留言称，“撤销广汉市是一项违背广汉普遍民意的行为，如果不遵从民意，单纯通过做资料强行推动，也是有违中央政策的。

留言称，“广汉政府一面宣布设市撤区工作正在征求意见阶段，市民可以在市群工办表达对撤市设区的意见；另一面却使用行政命令强行阻止，通过在各大局、机关单位召开紧急会议，要求管好职工及家属，不准讨论撤市设区一事，不准去群工办签字，否则开除公职。”

对于这两条网友留言，四川省民政厅程序性地回复称，“撤销县级广汉市设立德阳市广汉区”属于“市辖区的设立”事项，其审批权在国务院，按程序应由县级政府逐级上报国务院审批。广汉撤市设区事关德阳乃至全省改革、发展和稳定大局，是否具有科学性、可行性和必要性，须进行充分调查研究和科学论证评估。”

不过，这并没有平息争议。从当地贴吧也可窥见反对声音，例如“广汉历史不容践踏，坚决反对德阳吞并广汉”、“别人都在撤县设市，我们还在倒起走撤市设区”等等。此外，广汉市政府网站“撤县设区”专栏文章还介绍，有部分群众在市政府门前非法聚集，堵塞道路交通，严重扰乱社会秩序，影响恶劣，市公安局也依法依规对他们进行了处罚教育。

四川省各市州2020年GDP排名。德阳持续下滑，与绵阳、成都差距拉大

当然，也不是仅仅只有反对的声音。去年，一名网友通过德阳市长信箱询问道，上半年德阳的GDP同第四的宜宾差距只有20亿，而同第二的绵阳差距是越来越大，广汉作为成德同城化的桥头堡，如果能尽快改区，相关政策也会逐步向广汉倾斜，在招商引资方面将会有更大优势。不知现在广汉撤市设区已到了哪个地步？

广汉市政府办公室回应称，撤市设区流程分为：论证评估、动员宣传、研究上报、批复执行等阶段。目前广汉“撤市设区”正处在征求意见阶段，充分听取广大市民意见，对收集到的市民意见将认真调查研究、科学论证。回复的落款时间为2019年8月。

回应称，广汉城区面积在未来3—5年将达到规划极限。撤市设区后，城市规划面积、建设用地指标可由德阳统筹调剂，满足广汉发展需要。从资源要素角度，可以让广汉保持较强的发展后劲。广汉从县级市变为地级城市的重要功能区，城市规模、功能及配套等将整体提升，直接改善人居环境，导入更多高素质人才，落地更多产业项目。

广汉市政府办公室表示，简而言之，要实现成德同城化发展，广汉要率先融入成都经济圈，撤市设区是广汉在历史发展进程中必须做出的正确选择。

大冶始建于宋乾德五年，李煜为南唐国主时，升青山场院，并拆武昌三乡与之合并，取“大兴炉冶”之意定名大冶。1949年，大冶县解放，隶属大冶专区。1952年，改属黄冈专区。1959年，改由黄石市管辖，随后撤县并入黄石，1962年，恢复大冶县建制，隶属黄石。1995年，大冶市成立，由黄石市代管。

黄石市一直力图将辖内最强的县级市大冶变成市辖区，从而能够全面统筹地区资源。但是地名历史更为悠久，且作为全国百强县市的大冶，出于自身发展被撤市设区后边缘化、从属化的忧虑，一直反对撤市设区。

据媒体报道，2005年7月28日，黄石市委领导向大冶市委书记办公会议通报关于将大冶撤市改区的意见。次日，大冶市委副书记李鹏国擅自通知大冶市委副书记、副市长陈方银等领导研究开展反对撤市改区的活动。这次会上确定，组织大冶的离退休干部跑省进京上访，并让离退休干部出面给黄石市委施压。

官方通报称，8月6日，大批上访群众从大冶汇集到黄石市委、市政府大院门前，由个别矿主现场鼓动冲击市委、市政府大楼，少数不法分子带头冲击并砸毁办公大楼的玻璃、门窗、办公物品、车辆，酿成了“8·6”事件。事后，7名责任人受到撤职、警告处分。

黄石对大冶的撤市设区一直没能实现。最后的妥协是，大冶将其境内的金山街道交由黄石市开发区管辖。但是这离黄石全面整合大冶的目标还有些距离。 大冶有自己的想法，黄石则有自己的难处。改革开放以来，黄石以雄厚的工业基础博得经济高速增长。黄石采掘业及其加工业生产总值一度占GDP总量62％，整体经济实力仅次于武汉，成为湖北省第二大城市。

进入21世纪，黄石原有的矿业生产开始显出短板。全球能源、钢材和有色金属市场低迷，在本地资源逐渐枯竭的背景下，矿业对黄石经济的拉动效果持续减弱。面对省内宜昌、襄阳等市的迅猛发展，黄石不仅丢掉了湖北“老二”的交椅，甚至陷入了经济困境。

湖北省及各市州2019年GDP一览表，天门仙桃潜江神农架未统计

2019年，黄石GDP总量和人均GDP在全省居于中下游水平，抛开武汉不谈，襄阳、宜昌GDP已突破4000亿，荆州、黄冈突破2000亿，哪怕是孝感、荆门、十堰也将黄石甩开了一个身位。甚至曾经被黄石鄙夷几十年的下游城市九江也在GDP总量上大大超越了黄石。

黄石想要摆脱“矿坑深一层、资源少一点”的低附加值资源依赖性工业，但武汉都市圈中心城市对其他城市虹吸作用明显。省内钢铁、机械制造等高附加值、高产能企业或设备基本布局武汉，留给黄石的只有开采粗加工或高污染落后产能。因此造成的环境恶化进一步给黄石引进高新产业带来障碍。

黄石针对自身发展困局，寻求突破的方式也与其他资源枯竭型城市雷同，主要是围绕产业提升价值链、产品迈向中高端，着力振兴制造业，以及发展金融业、旅游业、会展经济等现代服务业。

向东看，长江下游安徽省行政区划的优化调整或许能给鄂东地区的发展提供一些借鉴。2011年，安徽撤销地级巢湖市，省内第二大城市芜湖由此获得了长江对岸的无为县、和县沈巷镇，15年间芜湖进行了三次大规模区划调整。2015年，安徽将安庆市枞阳县划入铜陵市。

这些调整做大了区域中心城市，破除了长江对一些城市发展的空间限制和阻隔，对于省内经济格局的平衡作用和意义已开始得到体现。

扬中市，因其坐落扬子江中而得名“扬中”。清代分属泰兴、江都、邗江、丹徒、丹阳、武进6县市管辖。光绪三十年设太平厅，宣统三年改设太平县。因与安徽省太平县同名，1914年改为扬中县。1994年扬中撤县建市，成为受镇江市代管的县级市。

2002年，镇江市丹徒县撤销县制改设为镇江市丹徒区，迎来发展良机。此后，镇江市再提出“推进扬中撤县设区，做大做强中心城市”，这引发了扬中市、丹阳市民众抗议。丹徒与扬中、丹阳对于撤县设区态度迥异，这里面有什么玄机。我们拧出丹徒和扬中作个比对。

镇江经济发展速度在江苏比较靠后

镇江市位于长江和运河的交汇点，自古便是大型水路运输枢纽，如今更是有润扬大桥、京沪高铁、京沪高速加持，区位优势不言而喻。但是2002年前镇江市经济总量和城市规模却是沪宁铁路沿线的地级市中最小的。

镇江市北部沿着长江呈带状铺展开来，受到长江挤压，而东西两端又受到化工区阻隔，所以当中心城市逐渐膨胀、人口増长，城市只有向南扩张。在长期与南部丹徒县相伴发展过程中，两地逐渐形成市县同城局面，这不仅导致体制上的摩擦，还遏制了镇江市和丹徒县的发展。2002年4月，丹徒撤县成为了镇江市辖区。

扬中四面环江，有三座跨江大桥与外界联系，泰州大桥从市内贯穿。另外，扬中有着智能电气、新能源、装备制造三大主导产业集聚发展，是闻名全国的“工程电器岛”。早在2004年，扬中便已跻身全国县(市)社会经济综合发展指数百强。2019年，扬中综合竞争力排名全国百强县（市）第97位。

综上，在地理位置上，丹徒接壤镇江，撤县设区前两地已有共同发展。丹徒比较靠内陆位置，水路交通不够发达。反观扬中，处于长江中心，东部有深水码头，水运发达。另有数座跨江大桥与外界沟通，陆路运输也相当便利。最主要的是，扬中市与镇江市区间隔着一个镇江新区，联系较远。

在经济发展上，镇江2019年GDP为4127.3亿元，其中丹徒区404.89亿元。而扬中市GDP为487.83亿元，丹阳为1122亿元。扬中利用镇江三市(丹阳、扬中、句容)中最小的土地面积、最少的人口创造了如此产值，经济不可谓不发达。

在政府政策上，扬中既积极鼓励本地民营企业发展，又欢迎外来企业落户使之与本土企业合作竞争。与此同时，新农村建设、社会福利也走在全省前列，城乡差距非常小。

有学者总结了丹徒与扬中民众面对撤县设区时不同态度的原因:其一、撤县设区动机之一便是发挥中心城市辐射作用以带动周边县市发展，丹徒县原本底子薄，需要依托镇江的资源和扶持。而扬中市自身经济发展在周边区域中比较靠前，对于镇江的依赖性不如丹徒。

其二、虽说撤县设区后对于资源的利用可进一步提高，比如镇江可以从扬中发达的交通中获益，但这种单方面的获益并不能吸引扬中，因为合并后扬中对外贸易不一定能在原有基础上提升，反而需要付出行政权力缩水、受上级干预增多的代价。行政权力向上集中必定会对扬中现有的一些有地方特色的政策产生影响，丧失原有的灵活自主性是扬中人不愿看到的。

镇江和扬中之间隔了个镇江新区

其三、为解发展空间不足，镇江市曾经东扩，在大港区旁开辟了镇江新区，但其发展速度却比较缓慢。虽然各类行政机构一应俱全，交通、商业区、学校也初具规模，但苦于缺少人口迁移驱动力，新区常住人口仅22万人，去年GDP为664亿元。更何况扬中市与镇江之间隔着新区，现如今新区发展刚步入正轨，镇江市政府的精力显然不够再应付扬中市。

扬中与镇江两座城市在历史发展上也有细微区别，因此形成不同的城市文化。对本地文化的守护以及对其他区域文化的潜在抵制，使得扬中民众比较难接受被兼并。

长兴古称长城。秦始皇二十六年分三十六郡，属会稽郡。五代后梁开平二年，吴越王钱缪改长城县为长兴县，自此县名一直沿袭至今。民国元年，革命军光复长兴。随即，废府，长兴直属于省。1949年4月，长兴解放。5月，长兴县政府建立。

长兴县隶属地级市湖州，是全国经济实力较强的县，2012年GDP总量371亿元，远高于湖州两个中心城区。2013年5月，湖州市准备撤销长兴县新设市辖区，由此引发了长兴县当地集体抗议，最后湖州官方宣布 “暂缓撤县”。

湖州市长兴县与吴兴区的财政管理体制比对

有学者认为，对长兴县主要官员来说，由于湖州只是地级市，撤县设区对于县级主要官员行政级别提升并无帮助，此外市辖区行政自主权和经济管理权限相对较小，且财政收益及支配权要小得多。

权限缩小意味着区级政府职能范围也相对缩小，使得机构和岗位编制数量下降。另外，由于市县经济发展水平差异，长兴较高工资待遇在撤县设区后可能会被统筹拉平，以致降低。

反观湖州市层面。湖州无锡苏州同处太湖之滨，可相对于苏锡的经济发展，湖州只能望其项背。无锡和苏州都有6个市辖区，而湖州只有吴兴区和南浔区，建成区面积也远小于苏锡，地位尴尬。湖州主要官员希望通过撤县设区短期内快速扩大中心城市规模、拓展城市发展空间，以提升经济总量和综合实力。

此外，在他们看来，“各县要钱要物、要解决困难时，就找设区市; 要承担义务、完成任务时，又强调是省直辖”，使设区市的一些管理任务难落地。因而，与其陷入市县财权事权的争议和模糊之中，还不如撤县设区，将长兴县纳入城区。

长兴县和湖州市政府在撤县设区这一决策中存在分歧，市县政府职能关系处于分离状态。在省直管县财政体制下，长兴县的发展态势良好，而湖州市则因财政汲取能力不足、城区发展空间所限，导致其在长三角城市圈中的地位下降。

浙江省各市GDP一览表

另外，浙江较早实行了“县主要领导由省任免的制度”。尽管“在政治上消除了县对市的依附关系，在经济上确立了县与市竞争和合作的平等关系”，但也因此使得市级政府权威下降，以至长兴县 “四套班子”敢于集体反对湖州市政府的撤县设区提议。

长兴撤县还有其他影响因子。2012年，长兴县全年实现财政总收入62亿元，远高于湖州吴兴区，其在地方财政支出方面相较于湖州毫不逊色。民众大多担心撤县后长兴县相对较高的医疗、教育水准会被统筹拉平。此外，由于历史上多次战争造成本地人口减少，导致长兴县移民众多，这不同于湖州其它区县人口结构，也使得长兴人对本地文化认同感较强。

此外，在省直管县体制下，县政府在发展县域经济方面有很大积极性，如长兴县对进驻企业都是“保姆式”服务。撤县设区后，由于湖州的产业统筹，各区相对缺乏类似积极性。一些行政审批事项需往市里来回跑，影响企业成本和效率。

在湖州市没有实质性措施来保障民众和企业利益的情况，就出现了对撤县设区的集体抗议现象。有学者总结，湖州市在撤县设区过程中疏于处理社会民众和企业的感情和利益关系，引起了社会对政府的“反向运动”，最后湖州市不得不 “暂缓撤县”。

“撤县设区无助于大多数问题的根本性解决，是一种需要完善的行政手段。放眼全球，如此大规模、高频率进行区划调整的国家可能只有中国。”有专家认为，从政治心理学角度出发，撤县设区主要受益者是中心城市，这与有关部门对大城市强烈偏好有关，也与大城市在政治上的强势地位密不可分。

如果撤县设区仅仅是为了单纯提高中心城市经济、政治地位，而对原来的县市带动作用不大，那么这只会帯来虚假繁荣，继而赔上周边县市原本比较好的发展前景。

专家介绍，一些中型城市的声誉、影响力、带动作用可能还没有下辖县市强，撤县设区对下面郊县的干部及地方利益影响较大。对这些地方来说，县改市或省直管县更受青睐。

即便是经济实力还不错的佛山，2002年辖内南海、顺德、三水和高明市改区后，也屡陷入“小马拉大车”的质疑之中。国家行政学院教授竹立家认为，顺德改区之前一直是全国领先，但后来就不如昆山、江阴等地了。

2011年，在改区9年后，广东确定顺德区为省直管县试点，对顺德区实行省直接管理县财政体制。顺德区享有地级市的行政执法权限，并将接受广东省的直接考核，分数单列。从一定程度上来说，这是走了回头路。

饶是如此，2017年，还有网友称“顺德、南海品牌的消失，是广东的一大损失”，建议确立顺德“行政中心”主体地位，“叫顺德市无疑更好”。对此，广东省编办回应称，“省编办正按照省委、省政府有关工作部署，深入总结顺德区省直管县改革有关情况，梳理研究其体制机制上存在的问题，结合我省实际提出有针对性、可操作性的改革方案建议。”

值得关注的是，由工信部赛迪顾问县域经济研究中心发布的2020全国百强县榜单显示，丹阳、长兴、扬中、大冶依次排在31位、53位、67位、72位。中国社科院财经战略研究院成果发布的2019综合竞争力全国百强县榜单显示，丹阳、长兴、扬中分列34位、41位、97位，而广汉则位列投资潜力全国百强县第71位。

大冶、扬中、广汉、长兴发展势头尚可，反观意图“吞县设区”的黄石、镇江、德阳、湖州，发展皆不如意。前面说了，黄石已被后进者远远甩开；镇江近两年经济增速时常在省内垫底；湖州与苏州、无锡相比，完全不在一个量级；德阳与绵阳的差距也越来越大。由是不难想象，为什么广汉、大冶、扬中、长兴要对撤县设区说“不”了。

参考资料：

湖北老二的悲歌.地球知识局

大冶市“8·6”事件调查处理情况.东楚晚报

高祥荣.撤县 ( 市) 设区过程中的政府职能关系研究.广东行政学院学报

“撤县(市)设区”中的利弊博弈——以镇江丹徒区和扬中市为例

2020中国县域经济百强研究.赛迪顾问县域经济研究中心

多个城市陆续撤县设区 中国或进入无县时代.第一财经

中国县域经济发展报告(2019)暨全国百强县报告. 中国社科院财经战略研究院返回搜狐，查看更多