摘要：难民问题是当代国际社会的热点问题之一，而不推回原则作为国际难民法中最重要的原则，要求任何国家在面对难民时不得以任何方式将难民驱回到其生命或自由可能会受到威胁的领土的边界。21世纪以来，随着欧洲难民危机的爆发，不推回原则在适用中遇到了巨大的挑战，该原则本身具有的局限性使得其在适用中产生许多争议。

关键词：难民;不推回原则;适用问题

一、不推回原则的适用对象

根据1951年《难民地位公约》（以下简称“公约”） 第一条第一款第二项的规定，“难民”这个词应适用于“由于1951年1月1日以前发生的事情并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人;或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。”根据1967年议定书第一条第二款，“难民”一词是指公约第一条定义范围内的任何人，但该第一条第一款第二项内“由于1951年1月1日以前发生的事情并……”等字样和“……由于上述事情”等字样已经删除，不推回原则并不局限于那些被正式承认为难民的人。

1951年公约并没有将难民定义为一个已经正式被承认具有正当理由畏惧迫害的人，它只是说这个词应当适用于“具有正当理由畏惧迫害的”任何人。也可以这样理解：该人是否根据东道国的法定程序进行甄别，以及甄别的结果如何，这都是无关紧要的，只要该人符合1951年公约第一条第一款第二项规定的条件，就可以了。总之，他不是因为承认而变成一个难民，而是因为他是一个难民而被承认。

非法进入并且存在于一个国家领域之内的难民往往没有被有关国家正式承认为难民。但第三十一条排除了对这些人的惩罚。而对这一条唯一合理的解释是惩罚不能施加于那些符合公约第一条第一款第二项定义的人身上，而不管他们是否被正式承认。在第三十一条适用的范围内 （不管符合难民定义的人是否被正式承认），同样的分析必须适用于公约第三十三条第一款。将非法入境者推回会将其置于比施加惩罚更加危险的境地。

二、不推回原则的禁止行为

（一） 不驱逐

1951年《难民地位公约》规定了难民不推回原则中的不驱逐，既第三十二条：“任何国家都不得以任何方式驱逐其领土内的合法难民，但当该难民危害东道国安全和严重扰乱东道国秩序时，东道国可以在允许难民申诉，向有关国家内机关提交有利于自己的证据的前提作出合法判决后对其驱逐出境。”不驱逐是不推回原则保护难民的重要内容，公约用整个三十二条清晰明确的强调了不驱逐的条款。但是三十二条在着重保护难民和尊重难民人权的同时，将“合法”和国家安全纳入考虑范围。这其实是国际社会在针对难民问题上成熟的表现，调和了人权和国家权利之间的矛盾，起到了一个平衡效果。

（二）禁止引渡

引渡制度为国家惩戒犯罪和有效行使管辖权提供了有力的保障，是国际司法协助中一项重要的制度。1980年联合国难民署第31届会议探讨了关于难民引渡的问题，决议认为“各国在订立有关引渡的法律文件或双边、多边条约时，应该充分考虑难民不推回原则。避免难民被引渡到他们有充分正当理由可能会受到威胁的国家。”在国家实践中，虽然各国对不推回的理解稍有差别，但大部分国家都认为禁止引渡应当被纳入不推回原则。根据难民不推回原则的宗旨和通过国际法律文件的规定以及国际法律实践中运用的现状来看，禁止引渡是被充分肯定的。

（三）边界不拒绝

在制定1951年公约之初，对是否可以在域外适用不推回原则就没有定论。反对派以瑞士代表团为主，他们认为未进入东道国边境的难民不适用不推回。对此公约并没有对是否可以域外适用作出明确的解释。但是从公约制定后的国际实践看，不推回原则包括域外适用的问题。如《联合国难民署章程》和1967年《领域庇护宣言》都有各国应允许难民入境的规定。1979年联合国难民署国际执委会第15号作出结论：“各国将难民推回、或使被迫返回至其有正当理由畏惧可能会受到威胁迫害的国家是严重违反不推回原则的。”

三、对不推回原则适用的完善建议

（一）明晰难民定义和不推回原则

我认为应该针对1951年公约对难民定义的模糊和局限，根据国际习惯法的演變以及国际社会的发展与实践，以公约的宗旨和目的为核心，对难民的定义进行明晰。首先联合国依据《联合国宪章》己经对将环境难民和经济难民进行了难民的认定，但是截至到目前为止，环境难民和经济难民能否被认定为难民依赖于各国对个案进行的具体判定，应尽快将这两类新型的事实难民明确的列入到国际法律文件中，对其难民身份加以补充认定，并进一步完善难民的国际法保护。

其次不推回原则的内容在国际社会实践中其实仍有细微的争议，最直观的就是对边界不拒绝内容的明确，在我看来，边界不拒绝、不驱逐是可以域外适用的，各国在实际实践中往往通过公约对其定义的模糊性而规避不推回原则，国际法律文件应该将不推回原则的内容加以具体详述。

（二）建立违背不推回原则的制裁手段

一国国内强制法有其当然的强制机关去维持整个国家的秩序。但是在国际法中，当部分国家规避不推回原则，两国之间针对难民保护问题发生争端时，国际社会并没有所谓的强制机关使得各国必须去履行其人道主义义务，而且现有的外交、军事、经济制裁等的适用并不宽泛，事实上联合国几乎很少去执行。即便是国际强制法，由于缺乏强制手段，缺乏执行力，其强制力并不能对各国产生有效的作用，很多国家便利用其签署的其他国际协定，或者利用条约的缺陷来进行变通。

首先应该充分发挥联合难民署的作用，联合国难民署由成员国组成，经费也来自于各个成员国，当部分国家违背不推回原则时，可以让这些国家向联合国难民署缴纳惩罚金或者多缴纳联合国会费。其次，一些发达国家通过管辖权变通规避了他们很多应尽不推回人道主义义务，保护的难民不到世界人口的20%。联合难民署则可以对经济制裁进行变通，确定补助的规则，让各国对接收难民的国家进行医疗设备等其他的物质经济补助。

（三）完善难民甄别机制

对难民甄别主要防止恐怖主义组织利用难民的身份渗入东道国。联合国难民署应号召各国建立难民甄别的规范程序，可以考虑在各地区建立难民资格审查所，最有效的避免恐怖分子进入东道国的方法就是从身份入手。防止恐怖分子伪造难民身份进行跨境流动。其次当真正的难民入境后，还要对难民进行适度的监控，对难民进行友好的文化交流和人道的安抚政策，使其能够更好的适应东道国的环境，防止难民由于心理和经济上的不利处境被恐怖分子利用加入恐怖组织。

四、结语

难民作为一类特殊的群体，其基本权利的维护本身就是国际法学上的一个难题。不推回原则作为国际难民法中的一项基本原则，在妥当处理东道国和避难寻求者的关系时，发挥着极其重要的作用。只不过，在实际的适用中，难民定义不明确，难民不推回原则规定模糊，导致各国在适用时自由裁量权过大，影响了不推回原则强行法的性质。针对上述问题，联合国应该对关于难民保护的国际习惯法做出符合国际形势的解释，各国也应对难民甄别保护方面对不推回原则进行国内立法修正，寻找东道国安全与难民权利保护的平衡点。

参考文献：

[1]梁淑英：《国际难民法》[M].知识产权出版社.2009.

[2]蒋圣力：《论恐怖分子滥用难民地位跨境流动的法律规制》，《西部法学评论》，2016（05）.

作者简介：

李阳（1996-），女，汉族，山西晋中人，西北政法大学2019级在读研究生，研究方向为知识产权法方向。

看世界·学术上半月2020年9期