编者按：

        香港如何治理环境？环境评价的一套流程如何，有哪些部门参与，怎么执行？目前面临何种挑战？林健枝是香港中文大学资源与地理学系教授，曾多年担任香港特区政府环境咨询委员会主席。在环境政策、环境评价和环境噪声方面，有长年的研究与实践经验。7月20日，在复旦大学管理学国际论坛上，他分享了香港环境治理的挑战与经验。其中有不少值得中国城市借鉴之处。以下是澎湃新闻记者摘编的部分内容。

        香港城市发展的环境压力

        香港地方小、人多、基建多。发展压力非常大，是压力锅的发展模式。人的密度高，基建密度也非常高。车的密度也很高，香港每公里车数是271，美国只有30多。香港的重型车占30%，新加坡是17%，美国只有4%。

        老实说，在香港，最怕是当官，当官最怕就是当环境的官。在香港，要在一个地方造焚烧炉也好，搞填埋区也好，都很不容易。想想看，地方这么小，这些设施还能放在什么地方？有人说，填埋区可以用海运，这样就不用垃圾车。对此，有一家顾问公司做了研究，看什么地方不可以用。结果，不可以影响海运交通，养鱼的地方不可以用，海岸公园不可以用，沙滩不可以用。很多地方都不可以用，还有什么地方余下来？可以看到，我们面临很大压力。

        人口增多，要发展，就会面临绿地不足的问题。香港的郊野公园占香港总面积的40%，这些是不可以用来发展经济的。它有很多好处。人们要从城区去最近的郊野公园，只需要半个小时。花半个小时，就可以从人多拥挤的地方到另一个世界，这是很多人非常珍惜的。郊野公园是一个公有空间，贫也好，富也好，都可以去，不收费，什么人都可以用。对某些人，尤其是普通人来说，这是非常重要的机缘。所以，如果我们把郊野跟城区连成一起，就可以发挥很大的作用。也因此，郊野公园如果有什么事发生，公众会有非常强烈的反应，因为他们觉得这是他们的公共空间，不应变成私人拥有的地方。

        香港现在没什么工业了，制造业90年代都转到了深圳。香港跟珠三角地区，无论经济还是环境，整个区域差不多一体化。现在公众对环境素质的要求越来越高。如大气污染，当然，部分污染来自路边，如汽车尾气排放导致高PM10和二氧化氮；还有区域的污染，就是整个区域范围内的，导致能见度降低。不是说要埋怨我们的邻居，其实现在珠三角投资的60%、70%都是从香港跑过去的。

        从香港气象站的图（这里说香港的能见度，不包括雨，不包括雾，那就是污染,在香港的政府部门里，如果不搞环境不可以说环境，说了要掉官的），可以看到在80年代有一个转折点，这表明整个珠三角发展以后，香港能见度减少的趋势。

        香港的环境治理，是什么样的道路呢？从环境管控开始，采取法律法规等手段，然后是环境影响评价，然后是软性激励手段，还有就是治理的制度体制建设。

        法律监管到处都有，大气的、水的、噪声的、环评的，在香港都有。改善大气污染、治理汽车尾气也要靠法律，我觉得最重要的就是环评法律。改善香港大气的措施有好几十条，其中包括一些用经济手段的激励措施。在今年特首的报告里说了,要拿出100多个亿，鼓励一些老的社区换成新的社区，鼓励用电动车。

        治理体制建设是非常重要的，包括公众参与、信息公开、独立第三方的制衡，以及建立问责与监察的制度。

        公众参与，就是让公众有多种途径可以参与，香港在公众参与方面的途径，包括环境咨询委员会、公开的环境影响评价程序，以及政策的公众咨询。我在大学工作33年，有15年去参与环境咨询委员会的工作。

        公众监察也非常重要。这里有申诉专员公署/审计署，还有一个制度叫做司法复检。公众如果对行政不满，可以到法院去寻求司法复检。环保署的指令，也可以寻求行政复检，。这里就是一个制衡：行政部门做的东西，一方面要有作为，一方面不得失当。

        讲讲环境咨询委员会。最高行政长官制定香港环境政策，其下有三个司长（律政司司长、政务司司长、财政司司长），政务司其下还有13个局，环境是其中一个局。市民可以通过补选等方式，成为立法会议员。同时行政长官委任了一个环境咨询委员会，职权范围是监察本港环境状况，就污染问题、环境保护、持续发展及生态问题，向环境局提出建议，需要审视所有的法律、政策、环评报告。不过，最后的决定权还是在局长那里。

        环境咨询委员会委员的任命，有一个法律过程。任期是每年一任，人们通常做6年就和委员会再见。其实这样是好的。这个是义工，没薪水，做得太久，跟处长、局长太熟悉，会有千丝万缕的瓜葛。

        环境咨询委员会，既不是官方单位，又不是民间NGO，究竟是什么？为什么把政府要决定的事给这个会讨论？其实，这个设置是很聪明的。所有环境团体，还有搞工业的、做生意的、专业人士，都在里面。把他们引进来关紧门，给出一些游戏规则，让他们在里面讨论。不然他们就会到街头去。

        在环评过程里，咨询委员会起到非常重要的作用。环评报告作出来之后，他们会先看是否满足最基本的要求，符合的话就公示，委员会用2个月的时间参考，最后给局长意见，如果同意的话，环境许可证就可以发出来了。

        如果我们不同意的时候，局长同意，怎么办呢？这时，我们开完会以后，就会和别人说，我们的意见是什么，依据是什么。这就会给他很大压力，局长要解释为什么我们不同意，而他是同意的。

        跟香港环评有关的东西，都在香港特区政府环保署网站公开。所有全份环评报告、委员会会议记录、环保署署长的决定及依据都放在里面，监测数据也都可以在网上看到。这就是所有信息公开透明。举例说，有一份2030年香港发展战略环评报告，在网上可以看到整份。

        公众参与是最重要的一环。举一个例子，2001年时国际有一个期刊，选了全球十大环境新闻，其一是九广铁路的落马州铁路支线项目被香港环保署拒绝了，这是当年一个大的新闻。线路经过一块非常重要的湿地。要建铁路的九铁说，这不怕，用高架的方法，下面就是永久的湿地。一开始，政府行政会原则上同意那个方案，报告做完拿出来公示，态度保留，环保署署长想了一个月，最后一天说不批准。后来，九铁上诉，开展了四个月的一场官司。这个上诉过程中有很多意见，有一些法律观点，也有的说不能过度参与。如果大家有兴趣可以到香港政府网站把好几十页的书下载下来。九铁说，你们有那么多意见没关系，要什么我都给，要生态补偿20公顷，我现在给28公顷，没问题。但是，这个报告如果不改就不能批准，可改了以后，就成了一份新的报告。上诉委员会没法决定新的报告是好还是不好，只能批当时的决定是对还是错。上诉委员会说，我们不可以替公众看环评报告，不能绕过公众参与的过程。最后那个铁路还是建了，但用的是隧道的办法。

        独立第三方的制衡在香港制度里也非常重要。独立第三方，是指污染管制上诉委员会，主要是一些退休的法官跟一些专业人士组成。上诉人无须聘律师，就可以很快得到一个结果。其作用就是，在政府跟企业中间，快速解决问题，以公正的第三方，实现良好的治理，减少利益冲突，促进社会和谐。

        如果有公众投诉企业，环保署调查要有一个个案处理的时间。环保署认为企业犯了什么事，可以给企业一个消减污染通知令。如果企业同意这一通知令，对其配合，就没事了；如果企业不同意，可以上诉。上诉委员会决定这一上诉是否有理由，它可以确认通知令有效，或取消通知令，抑或更改消减通知令的内容。如果任何一方再不服，还可提请司法审查。由此，独立第三方会减少一些企业跟政府部门的摩擦。

        关心香港的朋友都听过，环保署已批准同意港珠澳大桥的环评，有一个老婆婆寻求司法复检。一审时法院判老婆婆胜诉，环保署不服再上诉，到二审时，上诉成功。政府说拖了半年时间，工程延误，工程费多了65个亿。很多人骂那个老婆婆，花了政府那么多钱。我想问，钱花了，学费交了，我们学到的是什么？整份报告，你说的每一句话，到法院解释，能否站得住脚？

        再看问责监察。在香港特区有几个部门，其中一个就是审计署，审计署为政府部门进行独立审计，提供他们服务表现及可问责性。举个例子，2012年1月时审计署出了一个报告，狠狠的打了环保署一下，说大气素质管理做的不好。整份报告都可以下载。其中就说看这个服务的表现，做得好还是做得坏。这个部门也可以受理公众投诉。

        这方面比较公开透明。环保署很多报告都放在网上，比如大气、水，都能看得清楚。还有廉政公署，这在香港非常重要。我当咨询委员会主席时，虽然不是公务员，没拿薪水，但我还是公职人员，受廉政公署的条令约束。

        转变治理环境带来的挑战和探索

        我们在一个非常复杂而且不断改变的治理环境之中。回顾香港环境治理发展之路，80年代时主要是知情权、表达权，90年代是参与权、监督权、行政绩效，解决申诉和审计的问题。2000年起，是利益共享，讨论邻避问题，为大家带来好处的东西，不应让一方承担成本，这需要有一些补偿。

        现在越来越多纷争，很多争论的地方是在价值观、意识形态、社会正义。

        在香港要建高铁时，一些人反对环评，我觉得这是一个借口。我当咨询会主席的时候，他们说环评做得不好，但背后是其他问题，包括为什么要拿六百多个亿建铁路，不放在住房、医疗，为何这样发展？

        这其实不是环境问题。我看在其它地方也是一样，环境运动慢慢跟社会其他运动混在一起。环境本来有明确目标，是一项较为技术的事情，但现在这样，也是社会正义问题。

        人们试图解决环境问题所使用的方法手段也变得比较有对抗性。矛盾不断增加，其中有很多原因。

        首先是被冰山一角的视角所激化。环评是最上面的一块，很多人以为环评就能解决环境问题，其实不是。还有一个窄窗理论说，环评提供了一个公众参与的窗口，这是唯一的窗口，所以公众不管其诉求是否跟环境有关，都要先挤进去。这就是我们面对的一个问题。

        环境运动其实就是慢慢改变，我们治理的方法和框架也应改变。回到正义的问题，实现所有人享有优良环境的权利，就变得更难。解决这个问题，不是靠科学的讨论，不是靠技术的方法。

        依照环境利益相关性和影响能力，社会群体可分为四种。影响力大、利益小的，是小区邻里；影响力大利益也大的，是审批部门；专家是影响力大利益小；公众影响力小利益也小。从权力结构来说，公众觉得自己没什么影响力，没什么利益，都想尽方法参与运动。所以我们可以看到，这几年有很多不同表达方法。还有一点是，在香港，公众对政府越来越不信任，尤其对一些新的技术。我们做过一个研究，如果要建一个焚烧炉、填埋区，公众信谁？他们最信任的是NGO，对立法会的信任已减了一半。

        信任怎么形成？一类是基于关系，其他是经过考量。公共事务的信任来自第二种，但现在在公众眼中，一些专家收人钱财替人消灾。在这个情况下，政府经常进退两难。如果有激烈行动时，它就退一步，再有更激烈的行动，再退一步。这就造成非常大的困难。

        在公众参与方面，70年代港英政府用行政吸纳精英，把精英吸纳到政府部门，1985年后有咨询委员会，1997年后又有比较开放的咨询委员会。现在我们遇到很多困难，要想是不是有一些共生公治的方法。

        现在可以说，香港是在十字路口。如果做得好，就有良性循环，这要基于比较精密的设计，有了信心，政府部门会更开放，这个怎么做？协商是不是一种方法？

        香港其实经历了很多事。填海的时候，有很多纷争，保护海港的人，和政府部门产生争论，最后2005年政府成立一个共建维港委员会。“共建”是共同的，不单是咨询，而是共同找一些方法解决问题。去年开始，有了生物多样性行动计划，我现在当这个会的主席，老实说很不容易，要发展的、要保护的，很多部门都在里面。它要求开放、包容、参与，这个会的议程设置，不是在所有委员那里，虽然政府委任了很多成员，但这是公开的，所有公众要参与的都可以参与。是不是可行，我不晓得。这是一个实验，希望它可以成功。如果不成功，政府可能会认为，这种包容开放的方式不行。无论如何，我们要把这个事情做好。

        香港的环境治理是，从管控迈向治理。社会环境不断改变，现有体制不能解决所有矛盾。我们还在不断探索新的治理路线。