一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

为贯彻落实《国家发展改革委等10部委关于印发北方地市冬季清洁取暖规划（2017—2021年）的通知》（发改能源〔2017〕2100号）等文件精神，根据省政府《山东省打赢蓝天保卫战作战方案暨2013-2020年大气污染防治规划三年期行动计划（2018-2020年）》（鲁政发〔2018〕17号）、《山东省人民政府关于印发山东省冬季清洁取暖规划（2018—2022年）的通知》（鲁政字〔2018〕178号）、《山东省2020年清洁取暖建设推进实施方案》《山东省2021年清洁取暖建设推进实施方案》等文件，在全省范围内推进农村地区清洁取暖改造工作落实，按照企业为主、政府推动、居民可承受的方针，宜气则气、宜电则电，加快构建安全、绿色、节约、高效、适用的清洁取暖体系，切实提升群众获得感和幸福感。

（二）项目预算安排和支出情况

2020-2022年，省财政加大投入力度，加强资金统筹，累计下达地市省级清洁取暖改造补助资金18.55亿元。

截至2022年7月底，各地市实现支出12.84亿元，项目整体预算执行率为69.24%。2020-2021年，实际完成新增清洁取暖面积10506.86万平方米，新增农村取暖户数任务数190.54万户。

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标

山东省清洁取暖工程规划期限为2018—2022年，力争在5年内显著提升全省清洁取暖保障能力，实现用能结构明显优化，能效水平稳步提升，污染物排放持续降低的总体目标，基本构建完成城区取暖集中化、村镇取暖多元化、全省取暖清洁化的供暖新格局，形成公平开放、多元经营、服务水平较高的清洁取暖市场。

2.2020-2022年度绩效目标

2020年计划全省新增城市取暖面积3041.85万平方米，新增农村地区清洁取暖改造户数49.97万户，全省清洁取暖率达到70.00%，农村地区平均清洁取暖率达到55.00%。

2021年计划全省新增城市取暖面积3943.07万平方米，新增农村地区清洁取暖改造户数128.17万户，有效控制冬季采暖散煤燃烧直排污染，提升居民生活质量。

2022年计划全省城市新增取暖面积6026.5万平方米，新增农村地区清洁取暖改造户数144.88万户，通道城市基本实现应改尽改，非通道城市进一步扩大覆盖范围。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

本次绩效评价对象为2020-2022年度山东省本级安排的清洁取暖补助资金18.55亿元。评价范围包括全省15市（不含青岛）149个县（市、区）。

本次绩效评价的目的是运用科学、规范的绩效评价方法，从项目立项环节的合规性、项目管理的规范性和项目完工的有效性方面进行全面客观评价，分析汇总相关问题，提出意见建议，为下阶段清洁取暖改造及运行项目提供参考依据，提高财政资金管理水平和使用效益。

（二）评价依据

1.《中华人民共和国预算法》；

2.财政部《关于印发项目支出绩效评价管理办法的通知》（财预〔2020〕10号）；

3.财政部《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6号）；

4.《中共山东省委 山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号）；

5.《山东省人民政府关于印发山东省冬季清洁取暖规划（2018—2022年）的通知》（鲁政字〔2018〕178号）；

6.《山东省人民政府办公厅关于印发和的通知》（鲁政办字〔2019〕20号）；

7.山东省财政厅《关于印发和的通知》（鲁财绩〔2020〕4号）；

8.《财政部 住房城乡建设部 生态环境部 国家能源局关于印发北方地区冬季清洁取暖资金绩效评价办法的通知》（财资环〔2022〕38 号）；

9.资金管理制度、资金及财务管理办法、会计资料；

10.申请预算时提出的绩效目标及其他相关材料，财政部门预算批复，财政部门和省直部门年度预算执行情况，年度决算报告；

11.已形成的验收、审计、决算、稽查、检查报告；

12.其他相关资料。

（三）评价指标体系

1.总体思路

2020年-2021年、2022年1-7月绩效评价指标体系主要以《山东省省对下专项转移支付资金预算绩效管理办法》（鲁政办字〔2019〕20号）、《山东省冬季清洁取暖规划（2018—2022年）》、《财政和部门评价项目支出绩效评价指标体系框架》《山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程》和《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》为参考，从定性和定量两个维度对项目资金使用绩效进行评价。

2.指标权重

评价指标体系整体框架包含决策、过程、产出、效益4个一级指标。其中2020—2021年绩效评价指标体系由9个二级指标、21个三级指标、30个四级指标组成，各项指标分值根据评价内容重要程度设定，其中决策15分、过程25分、产出30分、效益30分，总分值为100分。2022年绩效评价指标体系由9个二级指标、18个三级指标、27个四级指标组成，评价分值100分，各项指标分值根据评价内容重要程度设定，其中决策15分、过程55分、产出15分、效益15分，总分值为100分。

3.分数计算

一是通过现场和非现场相结合评价方式，对15个地市区项目相关单位进行评价，获得整体得分。二是汇总现场评价、非现场评价结果，根据数据来源的可靠程度与权威性，设立现场评价70%、非现场评价30%的权重比例。考虑到2022年因省级计划尚未下达，但各地市依据自身摸底以及上报省住建厅计划，已经着手开展项目的前期各项准备工作，评价时将过程评分标准提高到55分。结合前期项目完成的情况，对2022年的产出和效益做了预估，产出和效益各15分。同时降低了2022年度绩效评价结果所占比重，按照2020年度和2021年度各占总权重的40%、2022年度占总权重的20%，计算项目综合得分。

每个地市的打分结果=按照资金拨付比例调整系数*（非现场评价县市区平均得分*0.3+现场评价县市区平均得分*0.7）。

（四）评价方法

根据本项目特性，为更加科学有效开展绩效评价，本项目在不同阶段使用到以下方法：

1.现场访谈。评价过程中，评价工作组对15地市149个县市区的住建局/城市管理局（综合行政执法局）、财政局等单位进行访谈，查阅项目资料，了解实施情况，收集存在的问题和意见建议。

2.实地勘查。评价工作组选择资金量较大的地区进行现场评价，并随机选择项目建设地点进行现场勘查，通过查看项目现场，判断产出效益和后期长效运行维护机制的有效性。

3.公众评判。①专家咨询。评价过程中，邀请中科院相关业务专家、绩效评价专家进行现场指导，提供专业的咨询意见。②问卷调查。为充分了解项目完成情况及公众满意度，评价工作组设计针对用户的项目调查问卷。通过结果分析，从侧面反映项目的效益、可持续影响以及满意度情况。

三、评价结论

（一）综合评价结论

根据对15个地市149个县市区项目实施情况进行现场和非现场评价结果，2020—2022年清洁取暖改造补助资金项目绩效评价综合得分85.80分，评价等级为“良”。主要扣分理由一是部分项目由于疫情拖慢施工进度，未能在计划时限内验收并支付，导致预算执行率较低。二是部分地区清洁取暖改造完成后设备运行费用较高，不利于改造成果长期有效运行。

（二）绩效分析

1.决策指标。2020-2021、2022分值设置均为15分，按照2020、2021两年占80%，2022年占20%的分值权重，综合评价得分12.5分。扣分原因一是部分地市绩效目标内容不够细化、量化；二是项目事前可行性论证不足。

2.过程指标。2020-2021、2022分值设置为25分、55分，按照2020-2021两年占80%，2022年占20%的分值权重，综合评价得分25.11分。扣分原因是部分项目由于疫情拖慢施工进度，未能按照合同约定时限支付，导致预算执行率较低。

3.产出指标。2020-2021、2022分值设置为30分、15分，按照2020-2021两年占80%，2022年占20%的分值权重，综合评价得分23.48分。扣分原因一是个别项目签订合同未对设备质量、检测标准、后续维保等作出明确约定。二是部分项目由于疫情拖慢施工进度等原因，造成验收不及时。

4.效益指标。2020-2021、2022分值设置均为30分、15分，按照2020-2021两年占80%，2022年占20%的分值权重，综合评价得分24.74分。扣分原因一是2022年绩效目标效益指标设置中社会效益、可持续发展性两项指标内容不完善。二是部分地区清洁取暖改造完成后设备运行费用较高，不利于改造成果长期有效运行。

序号

指标名称

2020年和2021年分值

2022年分值

2020年

2021年

2022年

综合得分

1

决策

15.00

15.00

12.45

12.09

13.42

12.50

2

过程

25.00

55.00

20.49

19.29

45.99

25.11

3

产出

30.00

15.00

25.64

25.98

14.15

23.48

4

效益

30.00

15.00

27.68

27.82

12.7

24.74

合计

100.00

100.00

86.26

85.10

86.26

85.80

（三）取得成效

1.确保群众温暖过冬，有效提升幸福感。2020-2021年，全省计划完成新增城市地区清洁取暖面积6984.92万平方米，实际完成10506.86万平方米，完成率150.42%。计划农村地区清洁取暖新增178.14万户，实际完成190.54万户，完成率106.96%。项目自2017年开始实施以来，改造成果覆盖全省15个地市149个县（市、区），帮助当地农村家庭实现了清洁、安全、高效的取暖模式的转变，有效改善了改善了村居环境，不断提升群众幸福感和获得感。

2.散煤治理成效明显，基本实现清零。2020-2022年，通过对市县开展散煤治理、清洁替代、节能改造等给予补助，有力支持各市完成全省清洁取暖建设任务。截至2020年，按期实现平原地区散煤基本清零目标，在切实保障人民群众温暖过冬的同时，为改善京津冀及周边地区环境空气质量、打赢蓝天保卫战作出了突出贡献。根据2022年计划完成任务量及施工进度，基本可以实现通道城市应改尽改，非通道城市进一步扩大覆盖范围。

3.取暖模式多样化，促进新能源发展。在充分尊重群众生活习惯基础上，采取宜气则气、宜电则电、宜可再生能源则可再生能源等因地制宜的原则，通过利用清洁化燃煤（超低排放）、天然气、电、地热、生物质、太阳能、工业余热、核能等清洁化能源，不断实现取暖模式多元化，辐射带动分布式光伏发电、海上风电、海阳核电、荣成CAP1400示范工程等，有效促进我省新能源产业体系不断完善发展。

4.提升绩效管理水平，强化绩效理念。在绩效管理导向下，部分地市逐步探索预算与绩效的深度融合，不断健全完善项目事前绩效评估机制、硬化绩效目标约束、建立绩效自评机制等，认真做好清洁取暖能源保障、项目建设、运行管护等工作推进全过程、全覆盖预算绩效管理，切实提升了绩效管理导向性。

四、存在问题

（一）指标体系设置方面

绩效目标体系设置不完整。根据项目单位提报的绩效目标申报表，部分绩效目标的2、3级指标设置不够细化，可量化指标较少，指标内容不够完善，设置标准不够合理，未能有效全面评价项目绩效。例如，质量指标只对工程行业标准量设定了评价标准，未设置项目验收合格率，又或是效益指标中缺少社会效益指标和可持续发展指标等。

（二）项目实施过程方面

1.招投标程序不规范。部分项目招投标环节存在程序不规范问题，未对招标单位的级次、招标文件的内容及格式等作出统一明确要求。例如，部分地市由市级组织统一招标，部分地市由县区统一招标。又例如，40%项目单位的招标文件未对竞标单位的技术水平、资质等提出具体要求，未对预购买的设备规格型号、能耗水平等提出明确标准要求。

2.缺少规范统一的档案管理制度。项目档案管理不规范，归档资料范围及档案管理责任主体不明确，导致部分证明材料不齐全或信息填写不完整，给评价带来一定困难，例如，档案中未附项目完成记录表等招投标资料，工程验收表中验收时间和单位名称未填全等。

3.缺少规范统一的项目验收机制。根据评价现场验收情况近30%的项目单位未提交项目验收报告，已提交的验收报告中约70%存在问题，缺少统一的规范性要求。主要是项目验收标准不明确，验收报告内容不完善，例如缺少能耗水平、污染物排放、用能结构等明确要求，个别地市无设备检测报告，项目验收不及时等。

（三）项目预算执行方面

受疫情影响，部分地区项目实施进度未能按照计划推进，也未能根据情况变化及时调整项目实施方案，再加上个别地市财政资金紧张，导致项目验收不及时，资金未能按时拨付，项目整体预算执行率较低。

（四）项目产出效益方面

根据实地调查，部分地区清洁取暖改造项目的实际效果未能达到预期目标。一是项目设计的取暖方式与未能完全贴合农村实际情况。例如，个别地区安装碳晶板等直热式电取暖设备后，多数群众因电费太高，仍延用低成本的燃煤方式取暖。二是缺少清洁取暖运行补贴支持。部分困难群众受经济条件限制，不舍得在取暖上多花钱。现场调研140多个村庄，整个取暖季全过程使用清洁取暖设施的农户占比较低，大多数村民使用完政府补贴的资金后，就停止使用相关取暖设施。

五、意见建议

（一）明确职责，加强绩效理念，科学编制项目绩效目标

在项目开展之前，主管部门应督促具体项目执行单位切实做好项目前期可行性研究、专家论证、风险评估、绩效评估等，为决策提供科学得充分地依据。按照“谁申请资金，谁编制目标”的原则，根据清洁取暖补助资金项目的工作要点，从预期产出、效果和服务对象满意度等方面，制定出科学合理的绩效目标，以保障项目有序开展。在项目运行过程中，要切实发挥清洁取暖领导小组协调作用，定期召开项目推进会，协调各部门间工作进度，形成“上下贯通、横向联动，统一领导、分工负责，协作配合、职责明晰”的工作机制，不断完善项目管理制度，极大提高预算资金使用效能，扎实推进冬季清洁取暖项目。

（二）规范操作，加强过程管理，提升项目实施规范性

一是规范招投标程序，完善招投标制度。对于投标文件中所牵涉的中标者的工期、造价、工程质量、设备检测标准要求等承诺事项，要做出明确与全方位的说明。尤其是针对中小型供应商的供应方案，要加强招投标管理以及监管力度。二是重视招投标专业知识的培训。尤其是乡镇自行招标，分管领导及工作人员，要抓好对于招投标知识的学习和有关政策的了解，进一步规范工作程序。三是制定切实可行的验收制度。要依据项目的实际需求，制定完善的验收标准，做到有章可循，有法可依。四是重视项目验收环节。在验收报告中应体现对能耗水平、污染物排放、用能结构的明确要求。

（三）因势利导，规范资金使用方向，提升预算执行效率

一是建议有关部门要加快完善项目相关规划、设计、建设、项目验收、运行维护、资金收缴拨付、日常监管、档案管理等制度。二是将中央资金和省级资金财务科目分户列支，根据资金来源，规范化处理财务做账方式。同时各项支出要按照批准的预算和合同约定的支付范围、标准严格执行，最大限度提高财政资金执行率。

（四）因地制宜，因事施策，努力推进项目的可持续发展

清洁取暖改造效益暂不明显的主要原因是使用燃气、电、生物颗粒等产生的费用较高，农村困难群众或花不起或不舍得，严重影响了项目的实际效应。一是建议政府安排专项资金用于研发适合偏远农户使用的新型供暖设备与燃料，进一步提高供热效率，降低取暖成本。二是按照经济收入水平区分划档，制定差异化的补贴标准，对建档立卡贫困户、五保户等按最高档补贴。分析测算居民清洁取暖成本增加部分在居民可支配收入中的占比，合理确定补贴周期。三是重点加强对供暖企业的政策支持，鼓励企业提供多样化综合能源解决方案，挖掘热源开发、管网建设运维和末端设备推广应用等产业链条潜力，推动农村清洁供暖“改得起”更“用得起”。四是建议项目单位因地制宜，依据本地资源禀赋差异、经济发展情况，做好区域能源系统规划，积极推广使用各类清洁能源及取暖新技术新设备，构建多元化的乡村供暖体系。比如胶东地区，已成为我国重要的核电基地，热能供应充沛，应加快面向周边城镇及村庄的热能输送网络建设，以取代污染严重的区域小锅炉房及农村燃煤炉子，从而更好地实现区域供热的清洁化。省内各大城市应逐步向近郊延伸市政供热管网，不断扩大集中供热范围，减少周边农村污染物的排放。同时要持续加大农村既有建筑改造力度，提高建筑保温效果，进一步降低能耗，减少污染。