原创 李粉 中国投资参考

文

李粉 中国宏观经济研究院投资研究所

导读

由于实施时间较短，我国EOD模式仍处于探索阶段，面临应用领域单一、使用泛化、吸引力不强、一体化实施难落实等难题。建议进一步完善体制机制，优化产业实施路径，提高反哺能力。同时创新项目管理模式，在提升项目可融资性基础上，加强风险管控，提高各方参与的积极性

●我国EOD模式热度空前，成效初显

●EOD发展仍面临四个方面的问题与挑战

●政策建议

我国EOD模式热度空前，成效初显

（一）支持政策密集出台，热度空前

EOD（生态环境导向的开发模式）是指以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性较差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。自2018年首次提出该模式以来，国家促进EOD发展的政策密集出台，五年内已有相关政策文件15件。在中央政策引导下，地方政府积极跟进，通过金融优惠、重点培育、资金奖励等措施鼓励EOD模式发展。截至2023年7月，全国已有94个项目纳入国家试点，EOD模式逐渐成为生态环境治理和绿色产业融合发展的主要模式。

（二）推进速度和项目质量“双提升”，成效初显

在中央和地方积极推动下，我国EOD发展取得初步成效，推进速度和项目质量出现“双提升”。从项目数量上看，第一批试点项目只有36个，第二批增加至58个，试点省级单位也由20个扩大至26个。从质量上看，现有项目几乎覆盖《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》要求的所有生态环境治理领域，应用场景更加丰富；涉及的关联产业从生态农业、旅游、康养等生态类项目拓宽至数字经济、生物医药、电子元器件等环境敏感型项目；反哺途径不再局限于土地溢价，更多向资源补偿与对价、经营性收入、政府购买服务、股权转让等途径拓展。

EOD发展仍面临四个方面的问题与挑战

（一）处于探索阶段，面临风险因素多

EOD作为一种以生态治理为导向的新模式，虽然推广已有几年，但仍处于探索阶段，面临较多的不确定性风险因素。一是相关的政策体系有待完善。2018年以来，国家相关部门及政策性银行已发布多项规范、支持或指导性文件。这些政策相对分散，缺乏连贯性，且部分内容有待明确。如，生态环境部提出，可以将砂石的特许经营权作为矿坑和流域EOD项目资金平衡的来源，但自然资源部作为砂石的主管部门却未明确表态，不利于投资预期。二是缺乏可借鉴的成功经验。国家层面的试点从2020年才开始推广，多数项目基本处于“边实践、边摸索”的状态。可供研究甚至复制的经验较少，更没有成熟规范的风险管理体系。因此，难以准确预测项目实施中可能遇到的各种困难和风险，更无法制定较为周全的应急预案。

（二）应用领域单一，概念使用泛化

根据《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，可以应用EOD模式的项目包括大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复、其他环境治理等八大类。从已有项目看，EOD的应用领域较为单一，主要集中在水生态环境保护方面。以前两批入库的94个项目为例，第一批36个项目中，水生态环境保护类项目14个，占比38.9%；第二批58个项目中19个，占比32.8%。另外，部分项目滥用EOD理念，仅从资金平衡角度搭配生态治理和产业项目，而没有充分考虑两者的关联性。另有一些项目，虽然以EOD命名，但其具体建设内容却是片区综合开发，明显“挂羊头卖狗肉”。

（三）一体化实施要求高，项目落地难度大

一体化实施是EOD模式的关键要素，其基本出发点在于避免生态环境治理项目和关联产业开发项目的割裂，造成开发理念脱离主线。但是，生态环境治理工作本身综合性强、专业要求高，而产业开发行业跨度又大，无疑对EOD项目开发主体的综合能力和专业化程度提出了较高要求，不仅要求开发主体在生态治理领域具备较高的专业水平，还要求其具备较强的区域综合开发能力和产业培育能力。目前，从国内实践看，具备城市综合开发能力的社会资本方往往不具备成熟的生态开发经验，而专业化生态治理企业又不具备综合开发能力。现有项目的实施主体多是生态治理企业和产业开发企业联合成立项目公司，由于先期环境修复产生的生态价值难以定量测算，主体之间的收益分配问题增加了EOD推进的难度。

（四）生态价值显现以及产业培育周期长，项目吸引力不强

EOD模式的优势在于将生态价值、经济价值和社会价值融于一体，形成可持续循环。由于生态治理项目本身投入大、见效慢，对产业的价值提升具有滞后性，且产业导入和培育也需要一定的时间才能见效。在开发实践中，为了实现财务的可持续，很多EOD项目将收益与土地开发捆绑。土地增值收益见效快，对社会资本的吸引力也大。但2021年生态环境部明确提出，禁止将土地出让金等政府财政收入纳入项目收益，2022年又进一步明确不得以土地出让收益等返还补助作为项目收益。在此背景下，EOD项目前期资金保障难题变得更加突出，降低了项目的吸引力。

政策建议

（一）完善体制机制，为项目推进保驾护航

EOD项目能否顺利推进的关键在于政策的一致性、连贯性，尤其是地方政府是否出台行之有效的配套政策。建议各地综合自身生态环境治理目标和产业发展需求，尽快建立一套涉及项目策划、建设、融资、运营等多个维度的政策体系，以解决EOD推进过程中遇到的各类政策障碍。一是尽快出台EOD项目管理办法、实施指南等配套管理政策，并与国家政策有效衔接。建立EOD项目组织实施机制，创新管理方式，探索突破国家储备库入库指南对项目投资总额和项目数量的上限要求,提高项目的可融资性。二是启动省级EOD模式试点工作，并与环境管理、环保产业、绿色金融等政策有效衔接，形成政策合力。三是建立交流推广机制。定期举办政府、银行、企业见面沟通会，加强政银企合作。针对市级以下政府部门，定期开始培训活动，强化试点经验总结推广，指导EOD试点有序推进。

（二）优化产业实施路径，提升项目造血功能

提升产业反哺能力是EOD项目成功推进的关键。因此，建议重点关注产业导入路径、规划收益来源，加强反哺能力。在产业识别和筛选阶段，从项目所在地经济发展状况和产业需求出发，选取有一定发展基础、生态环境关联度高、项目收益强的产业导入方案，优化关联产业对生态投入的反哺路径和效果。同时，培育或引入综合实力强、专业化水平高、运营管理经验丰富的市场主体，加强开发主体全生命周期建设运营管理，提高产业反哺能力。在项目实施阶段，优先推进回收周期短、市场化程度高、现金回收强的子项目。同时，注重挖掘各子项目本身的潜在价值，利用好二次资源。

（三）赋能项目主体，探索多渠道融资

EOD项目投资规模大、长线资金需求高，选择合适的投融资模式，解决资金来源问题至关重要。一是利用好各级各类政府补助资金。对于公益性生态环境治理项目积极申请中央、省级各类专项补助资金。对于具备一定收益的城市开发建设项目争取地方政府专项债券支持。二是探索环境权益抵押融资。挖掘生态产品内在价值，积极探索碳排放交易收益权、林权、采矿权、排污权、取水权等环境权益抵押融资新模式，为EOD模式推广添薪蓄力。三是推动平台公司转型发展，为承接项目做好准备。通过收购上市公司股权或混合所有制改革等方式，吸纳环境治理、产业领域具有行业竞争力的社会资本，壮大资金规模。同时积极拓展业务领域，从单一的城市投资建设商转型为城市综合服务商，为承接EOD项目做好准备。

（四）强化风险管控，提高项目成功率

加强风险管理不仅有利于EOD项目成功推进，更是稳定参与各方合作的基础。一是建立健全风险识别管理机制。综合考虑EOD项目参与各方的风险管理能力，按照科学性和适用性原则建立规范化的风险识别框架，加强项目全生命周期的风险评估与绩效评价。二是健全风险分担机制。厘清项目各利益主体的权责关系，综合考虑政府、国企、社会资本的风险承受能力，结合项目实际情况建立风险分担体系，按照“风险收益对等”“风险成本最低”等原则建立风险分配机制，并将相应条款写入合同，将风险损失控制在各方可接受范围内。三是制定风险应急处理预案。建议各参与主体密切关注EOD模式发展态势，针对潜在的风险，制定应急预案，灵活采用回避、控制、转移等方式将风险影响降至最低。

编辑 | 青 禾

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2023年12月号

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原标题：《【绿色产业投资】EOD模式推进面临的四大问题与建议｜中国投资》

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