其次,随着非洲国家市场经济体制的逐步建立,非洲国家需要以创新的方式思考经济自由化之后的发展战略。与此同时,鉴于发达国家与发展中国家的不均衡发展,人们关注的焦点集中于如何筹集必要的资金来帮助穷国摆脱贫困,重新审视援助、减贫与减债三者之间的关系,缓解贫困成为国际援助的核心和发展中国家的战略任务,促进发展与减贫成为穷国发展的主流。因此,世行和国际货币基金组织适时调整援助战略,以提高国际援助的有效性。

最后,非洲自主自信精神日益增强,需要与国际合作伙伴建立新型的平等合作关系。　非洲各国领导人一方面根据本国的国情,探索符合国家利益的发展道路。另一方面,他们积极参与世界经济和国际政治,要求改变国际合作中援助供求双方不平等的关系。因此,国际机构强加于受援国的结构调整计划难以为继,需要尊重发展中国家的发展自主权和决策权,通过受援国与捐助国以及国际金融、发展机构的共同努力,真正促进发展中国家的发展。战略报告的提出,正是顺应了这一历史变化而提出的。同时,世行等国际组织也认识到,要想提高援助的效果,实现预期目标,其战略计划需符合受援国的利益,并有受援国政府和民众的广泛参与。

战略报告的产生

在国家层面上,战略报告的产生经过了一系列的过程。所有被列入重债穷国动议名单中的发展中国家,以及具有国际货币基金组织要求的减贫与增长贷款的国家,在制定战略报告时,一般需依次经过以下程序:(1)理解贫困的本质。受援国政府深入了解本国贫困人口的居住地、谋生方式、财产的类型等基本情况,进而对贫困者的主要需求做出客观评价。(2)确定减贫目标。目标的确定应基于该国的国情,基于国际社会所认可的国际发展目标。减贫战略目标涉及教育、健康、安全等广泛领域。(3)制定减贫及增长战略。在编制国家减贫战略时,政策制定者需要评价、确定什么是最主要宏观经济目标的恰当组合,使之既能增加对减贫策略的开支,又不危害宏观经济的稳定性。(4)设计、实施公众行动。政府相关部门及时发布有关贫穷诊断和政策目标的信息,积极寻求国家和地方两级参与,并咨询民间团体和私有部门。(5)监测结果、评价影响。系统的监测可以对减贫战略是否实现进行总体评估,也是制订减贫战略的重要组成部分。这里尤其要指出的是,编制战略报告是交互的反复过程,参与整个过程。参与的主体,不仅包括中央政府机关、议会或其他代表机构,而且民间团体、公民群体、世行和国际货币基金组织等与之进行了广泛协商,也影响了战略报告的制订。

从战略报告的产生过程来看,减贫战略必须由国家推动,受援国民众广泛参与和监测,捐助国提供资金和技术支持。这表明受援国在战略制订和实施过程中的作用发生了重大变化,由被动接受向拥有政策和实现政策自主过渡,世行和国际货币基金组织等捐助方为之提供适宜的政策环境。非洲国家在拟订减贫政策的过程中发挥了更多的主导作用,公民社会组织广大民众也得到了更多的参与机会。例如,肯尼亚战略报告的起草始于2000年6月,经过数次讨论,于2004年5月初最终完成,历时近四年。期间,肯尼亚政府动员了国内各阶层人员广泛参与,包括各行政机构、议会、公众、社会最弱势阶层、农民组织、非政府组织、私营部门、大学、宗教人士等。肯尼亚政府为此召开了多次专题研讨会,广泛征求社会各界的意见和建议。肯尼亚的战略报告专题讨论会分为基层、省级和国家级3个层面,且规定了与会人员代表结构:在省级研讨会上,妇女代表不少于30%,青年人占10%,私营部门代表占10%,残疾人占10%,行政管理人员占20%。显然,非洲国家的政府和民众广泛参与了国家战略报告的起草与制订过程,这在一定程度上体现了发展中国家的发展自主权与决策权得到尊重,从而为非洲各国能有效和持续地执行这一减贫战略打下了基础。但同时我们也看到,各国的战略报告尽管不是由世行和国际货币基金组织或捐助国强加的,但它们掌握和操纵着战略报告的审批权,非洲各国减贫所需的优惠性贷款和债务减免可能被驳回或撤回,这就使得非洲国家在制订战略报告时难以坦率和完全真实地阐明自己的意见。因此,战略报告所体现的发展中国家的发展自主权和决策权并不彻底,由捐助国或机构驱动的政策向受援国拥有政策和实现政策自主权的过渡有一定局限性。

战略报告的主要内容

战略报告描绘了非洲各国的发展蓝图或希望能够达到的一种理想。因此,战略报告中包含具体的国家内容,即意味着不同国家的减贫战略有所不同。尽管战略报告因各国国情不同,存在国别差异,但总的来看,非洲各国的战略报告均涵盖以下核心内容:

(一)说明制订和执行国家减贫战略的载体。

包括建立具有广泛代表性的领导小组,制订减轻贫困的进度、政策,总结和反馈各阶层人士对减贫战略的意见,讨论市民社会在监测和实施国家减贫战略中的作用。例如,肯尼亚政府在国家财政部设立了战略报告秘书处负责该项工作;马里政府为制订战略报告,专门增设了社会发展部,统领11个工作小组。

(二)评估国家贫困化状况。　

包括贫困人口的数量、分布、谋生的方式以及贫困的成因,并以此为依据,分析和找出推动国民经济快速发展与减贫需要哪些宏观经济和社会发展政策支持。例如,坦桑尼亚估计约有50%的家庭生活在国家贫困线以下,莫桑比克约为68%。尼日尔战略报告对该国的贫困化状况进行了分析,认为尼日尔现有63%的人口生活在贫困中,34%的人生活在极端贫困中,城市的贫穷主要反映在“失业者及从事一些微小型职业者”,社会基本服务的薄弱是造成尼日尔贫困的主要原因。

(三)明晰减贫战略中优先发展的领域。　

在深刻认识和理解贫困本质的基础上,以一些优先发展领域作为国家减贫战略的切入点,实施配套的经济和社会发展政策,缓解国家贫困化状况。例如,布基纳法索将教育、卫生、安全用水和农业作为优先发展部门,莫桑比克的优先发展部门为教育、卫生保健、基础设施建设、农业和农村发展,而坦桑尼亚则把卫生医疗与艾滋病防治、教育、安全用水、城乡发展确定为国家减贫战略中的重点。

(四)确立国家减贫战略所要达到的预期目标。

其中包括年度主要发展指标和中、长期减贫的目标,而且减贫指标还要涵盖社会发展指数。例如,乌干达在其战略报告中制订了4个目标,即到2017年将人口的绝对贫困率降低到10%;提高乌干达人的教育水平;改善人民的健康;给予穷人发言权。莫桑比克的目标是到2004年将贫困人口比率减少到60%,到2009年减少到50%左右。

(五)建立减贫战略的监测和评价系统。　

主要对减贫战略文件实施中的国家财政预算、公共支出数据、预定目标执行情况等进行评估。例如,马里的社会发展部负责该国减贫战略实施情况的跟踪监测,所有评估数据指标均来源于国家统计董事会(DNSI)。

战略报告与结构调整计划在内容上的根本差别是,前者含有更多具体国家的内容,更强调减贫和经济增长,该战略以明确的减贫措施和更迅速且包括更广的经济为基础。因为对于贫困人口的福祉而言,增长至关重要,但仅此不够。贫困人口必须分享到增长的益处,增长必须与充分有效的对贫困人口教育、健康以及社会基础设施的投资同步进行。因此,战略报告的核心内容是减贫,与原来的结构调整计划有较大差异。

减贫战略报告的实施

战略报告作为发展中国家获得国际援助及推动本国经济可持续增长和减贫的发展战略,得到了非洲国家的广泛响应。截至2004年8月31日,非洲有30个国家起草或完成了战略报告,其中已得到世行和国际货币基金组织认可的正式战略报告达到了21个,临时战略报告的数目达到了27个(其中有九国仍未完成正式的战略报告),并使年度进展报告的总数达到了20个。

当然,减贫战略是否符合国情,关键要看实效。促进经济增长、减少贫困和提高人民生活水平应是衡量实效的标准。从本文表中可以看出,大多数非洲国家实施战略报告的时间尚短,它对经济和社会的影响还没有完全显现。乌干达是获得世行和国际货币基金组织认可并实施减贫战略的第一个非洲国家。世行等国际机构每年提供约9亿美元的各类扶贫援助资金和贷款,支持该国的减贫战略。近年来,乌干达经济和社会发展成绩显著,并被国际机构确认为取得良好减贫效果的典范。2000～2003年,乌干达国内生产总值年均增长率为5.6%。乌干达人口出生时预期寿命由2000年的42岁提高到2003年的47岁;同期,获得清洁饮用水的人口比例由52%增至60%。乌干达的减贫战略实施效绩是否具有普遍意义,还有待于更多非洲国家在实践中证实。战略报告为非洲国家解决脱贫问题提供了新的国际合作平台。新的减贫战略能否使非洲国家受益,并取得明显的减贫成效,取决于它如何发挥作用。纵观国际社会对非洲援助的历史,以及非洲国家以往的减贫经验,非洲国家需要关注下列问题:

(一)减贫战略与国家发展战略的有机结合

由于非洲经济目前正处于缓慢上升阶段,脱贫是国家可持续发展中急需解决的问题,因此,非洲国家应将反贫困战略与国家中、长期发展目标联系在一起,并形成一个一致的框架,便于在与整体经济发展政策相互协调与配合中全面推进非洲国家的减贫事业。例如,坦桑尼亚政府为保证顺利实施减贫战略,启动了一项连续的、战略性的国家发展计划。该计划规划了各合作伙伴的地位和作用。为此,政府在金融管理、地方政府以及公务员队伍建设等方面进行了相应改革,这意味着战略报告已成为国家的主要政策框架。部门计划和专题性计划也包括在整个战略之中,并且围绕战略实施形成了政府与合作者之间的对话。

坦桑政府消除贫困的有力承诺保证了该战略成为制订国民预算和所在部门计划的依据。

(二)经济增长的速度　

经济快速增长是减轻贫困的动力,发展是最终目标。实现减贫目标在很大程度上源于持续增长的宏观经济。经济发展了,才能使政府用于各项减贫基础上的财政支出成为可能,减贫战略才能实施。根据国际经验,反贫困的资金支出至少应占国内生产总值的1.5%,才能取得良好的减贫效果。因此,国家减贫资金的增长受益于经济增长的速度。近年来,非洲经济一直保持低速增长,2000～2003年,全非洲国内生产总值年均实际增长率为3.5%,政府财政赤字与国内生产总值的比率徘徊在2.5%左右。由此看出,非洲国家要想将战略报告中勾勒出的美好蓝图变成现实,面临巨大的资金压力。

(三)治理结构问题　

战略报告的顺利实施,离不开政府的有效管理。它可以确保减贫资金使用透明性,保证有限的资源得到最大限度的合理使用。反之,公共部门低效率、腐败、浪费,都会导致资源不足,用于改善公共服务的减贫项目难以达到必要的水平和质量。当然,对于非洲国家目前经济结构方面的缺憾,我们应有客观的认识。大部分非洲国家独立时间不到50年,正处于现代制度建设的构建过程中。非洲绝大部分国家正在加强良政建设,被非洲国家广为接受的《非洲发展新伙伴计划》,其重点之一是加强良政建设。对此,我们应有足够的耐心和宽容,相信经过非洲国家不懈努力,会逐步建立更加有效的行政管理机构,从而提高政府管理能力。

(四)贫困人口广泛参与国家减贫的进程　

贫困人群不仅是减贫战略实施结果的被动受益者,而且应成为减贫过程中的主体和主导力量。穷人可以广泛参与减贫项目的设立、实施以及监督的评价,以促进减贫资源的有效利用和减贫战略的可持续发展。来自中国和其他国家的扶贫经验表明,贫困人口的参与和意见表达,能够使减贫项目更具针对性和科学性,降低减贫计划的实施和监督成本,达到减贫的预期效果。

(五)国际援助的可持续性　

实施战略报告的受援国,均是经济实力落后的发展中国家。尽管减贫与增长贷款不是非洲国家减缓贫困行动的惟一外部援助资金来源,但国际社会向非洲国家提供的援助、减免债务之举则为它们向贫困作斗争提供了一臂之力。以往国际社会在非洲推行结构调整计划的过程中,以民主化、良政为由中断或暂缓与部分非洲国家合作的事例屡见不鲜。因此,国际援助的稳定性和可持续性对战略报告的实施效果也会产生一定影响。

同时,我们还应清醒地认识到,对于贫穷,我们没有快速的解决办法,良好的治理结构、稳健的宏观政策和人民的积极参与是发展战略的基石。尤其重要的是,非洲国家在脱贫道路上不仅需要国际社会的支持与帮助,更有赖于自身的不懈努力。（注释略）返回搜狐，查看更多