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【编者按】本文为大外交智库创始人授权，“秦安战略”平台独家原创刊发，转载自公众号“库智交外大”。作者李佳兴，《智本青析》实习评论员。

在2022年8月18日中非合作论坛第八届部长级会议成果落实协调会上，国务委员兼外交部长王毅宣布将免除非洲17国共23笔到期债务，并宣布提供粮食援助。非洲使节纷纷表示赞许并表示支持“一个中国政策”。中国一直对非洲国家最为友好慷慨，为非洲大陆的发展做出了卓越贡献。早在2021年，中国就已免除15个非洲国家2020年底到期的无息贷款债务。中国外交部发言人汪文斌表示：中方不对非洲国家逼债，更不签霸王条款。同时，中国对非减免债务的政策也引起国内社会与国际社会的广泛讨论。为深入理解中国这一政策的内在逻辑，笔者将从中国对非援助的战略意义入手进行分析。

一、中国对非洲援助的政策转向

进入21世纪以来，基于国际环境的变化和非洲战略地位的提升，中国和西方在加强与非洲关系的同时，都加大了对非援助的力度。特别是随着2000年10月中非合作论坛成立，中国对非洲援助进入全新阶段。论坛通过的《中非经济和社会发展合作纲领》就贸易、投资、援助及减免债务等多方面的合作确立了框架。在2006年召开的中非合作论坛北京峰会上，中国推出促进中非合作的“八项措施”。同年，中国政府发布了《中国对非洲政策文件》，表示“支持非洲国家发展经济、建设国家”，并郑重宣示中国政府将从中国人民和非洲人民的根本利益出发，致力于建立和发展“政治互信、经济共赢、文化互鉴”的“中非新型战略伙伴关系。”

中国政府在时隔10年之后，2015年12月再一次发表了《中国对非洲政策文件》。同2006年相比，此文件明确中非要建立和发展政治上平等互信、经济上合作共赢、文明上交流互鉴、安全上守望相助、国际事务中团结协作的全面战略合作伙伴关系，目标在于巩固和夯实中非命运共同体。此文件还明确指出“加强同非洲国家的团结与合作始终是中国独立自主和平外交政策的重要基石，是中国长期坚定的战略选择。新形势下，中国将秉持真实亲诚对非政策方针和正确义利观，推动中非友好互利合作实现新的跨越式发展”。

根据《中国对外援助（2014）》，中国在2010-2012年间对非洲国家的援助资金达到462亿元人民币，占同期中国对外援助总额的51.8%。2010年至2012年，中国在非洲援建了86个经济基础设施项目。2016年1月，中非产能合作基金启动，该基金由国家外汇管理局和中国进出口银行共同出资设立，首批资金总额达100亿美元，主要通过以股权为主的多种市场化方式，服务于非洲高速铁路网、高速公路网、区域航空网、工业化建设。2018年9月，习近平在中非合作论坛北京峰会上宣布，中国将实施50个农业援助项目，派遣500名高级农业专家，帮助非洲培养青年农业科研领军人才和农民致富带头人。

总的来看，中国对非援助致力于激发非洲的内生性发展动力，用投资刺激市场发挥主导作用，用贸易让中非之间发挥比较优势，将援助集中于大型公共工程和基础设施，让政府和市场的作用有机结合，促进非洲本土经济增长和减贫，逐步摆脱援助依赖。而此次债务减免政策也是意图帮助非洲国家摆脱债务危机，减轻发展压力，在全球经济走低的局势下给非洲国家的经济发展注入“强心剂”。

2018年9月3日至4日，中非合作论坛北京峰会圆桌会议人民大会堂举行 （图源@新华网）

二、中国对非援助的战略意义

（一）“非西方式”援助的有效应用

“西方式”援助最主要的特征就是在提供经济援助时，会对受援国的政治制度、社会发展以及文化结构等方面提出标准要求，其实质是借助援助之名干涉内政的行为。而中国则坚持走“非西方式”的援助道路，坚决不在援助之中增添各类政治附加条款，坚决维护受援国的领域与主权完整。由于中国的不干涉政策，非洲领导人反而更愿意从中国的经济发展模式中寻求指导，因为中国的发展模式不仅非常成功，而且没有把它作为援助的先决条件强加于非洲国家。雪城大学的非裔教授霍勒斯·坎贝尔（Horace Campbell）认为，中国的发展历程为非洲提供了重要的借鉴经验，与中国合作有助于减少美国霸权的影响和确保非洲国家的独立前景。中国的资金流入缓解了非洲国家因西方投资者利润汇出和支付国际债务等原因造成的资本外流，同时中国通过投资实体经济部分解决了非洲经济中金融和生产部门脱节的问题。

近年来，中国对非洲的出口取得了重大突破。从2001年到2016年，中国对非出口额增长了15倍，从59150亿美元增至873780亿美元。这些出口更多地集中在制成品上，包括设备，机械和机械，计算机硬件，化学药品以及其他电子和化学产品，它们以较低的成本进入非洲公司的生产过程。这也为非洲大陆企业的工业化以及贸易结构性转型做出巨大贡献。

2020年4月6日上午，满载着中国政府援助非洲18国的医疗物资包机 抵达加纳首都阿克拉（图源@经济日报）

（二）共享国际援助带来的发展潜力

十九大报告也指出了中国对外援助在未来的发展方向，“将加大对发展中国家特别是最不发达地区的援助力度，促进缩小南北差距”。非洲，尤其是撒哈拉沙漠以南非洲地区，聚集了世界上最多的最不发达国家。中国对非洲援助仍是未来中国援外工作的重点领域。在“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念背景下，发挥“南南合作+援助”的包容平等的特色，不断提升对非洲援助质量和效益，将增进中非命运共同体的构建。

2017年5月31日，连接肯尼亚东部港口城市蒙巴萨与首都内罗毕的蒙内铁路正式开通。

随着国际形势不断发生变化，中国对非洲援助也必须顺应时代发展潮流，树立全新的对非洲援助理念是中国对非洲援助跟上国际步伐的先决条件。当下，中国在“共享发展”的理念指导下对广大非洲国家进行援助，“共享发展”理念强调的是在援助过程中不以援助者自居，而是将自己视为平等伙伴，用自身的发展经验推动非洲国家的共同发展。在这种援助理念的指导下，中国对非洲援助取得了显著效果。然而，随着援助进程的持续推进，共享发展可能会遇到更多阻力，因为各个国家的实际情况不同，且非洲国家在国际援助下已经逐渐过渡到由温饱需求向高层次需求转变阶段，中国自身的发展经验对非洲国家借鉴意义究竟如何尚无明确定论。因此，在新形势下及时树立全新的援助理念，以“包容发展”作为未来对非洲援助的指导理念，求同存异，更能实现援助效果的最大化。

（三）增强资源整合和经验共享

当前，中国对非洲援助多为双边援助。为更好地发挥援助的实施效果，未来可增进与国际发展官方机构的多边和双边合作，实现援助资源的整合。当前，国际多边援助机构主要有世界银行、非洲开发银行、金砖国家新开发银行等。中国对非洲援助可增进与国际发展机构的资源整合和经验共享，以实现更好的合力效应。这既是一个多赢的选择，也有利于中国在国际援助领域的影响力和参与新规则的制定。同时，与国际发展机构展开多边援助的合作，也有利于完善中国的援助管理体制。

另外，在对非洲援助领域，中国可增进与国际非政府组织的合作。中国与比尔和梅琳达·盖茨基金会合作实施的莫桑比克和赞比亚农业合作、塞拉利昂公共卫生能力建设等项目也取得了显著的援助效果。增强与国际非政府组织的合作，也能进一步提升中国援助非洲领域的灵活性和民主性。

（四）提升跨国援助领域的国际合作水平

中国对非援助力度增强还可以提升援非领域的国际合作。非洲国家从自身利益出发欢迎更多援助国并使之相互竞争制衡，这种考虑无可厚非。客观地看，其他国家增加对非洲援助与中国真诚希望促进非洲发展的愿望并不相悖。这虽然使援助国间在对非洲援助领域的竞争更加激烈了，但也提供了更多国际合作的机会。

首先，通过合作，中国得以同其他援助国和国际组织扩大交流、增进了解，有利于他们更全面、深刻地了解中国对非洲的援助工作，减少误会，从而减少不利于中国言论或谣言的产生。其次，其他援助国（如美、日）或国际组织（如世界银行、国际货币基金组织等）在对非洲援助上已经积累了比较丰富的经验。通过合作，中国可以学习借鉴其中的有益成分，不断提高对非洲援助的效率。国际合作还有利于整合各国援助资源，使之发挥更大的作用，为非洲发展作出更大贡献。总的来说，加强对非洲援助领域的国际合作对于增进世界对中国援助非洲的了解、借鉴其他国家经验、提高中国国际影响力有积极作用。

2021年11月29日晚，国家主席习近平出席中非合作论坛第八届部长级会议开幕式

发表题为《同舟共济，继往开来，携手构建新时代中非命运共同体》的主旨演讲

三、结语

中国的对外援助特别是对非援助在过去50多年中积累了丰富的经验，形成了不同于西方以发展干预为特点的支持性援助体系，为有效帮助非洲和其他发展中国家提供了不同的模式。在未来，基于中国与非洲的友好合作关系，双方应大力推进中非命运共同体构建，尊重受援国，提升受援国公平参与全球发展的机会。我国也要积极构建公平有效地对非洲援助新体制，从援非的实施路径、发展多元化的援助合作方式着手，提升援助的实际效果。

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