三、行政备案的功能

行政备案的主要功能是信息收集。在信息收集功能之下，有三项子功能：

一是为行政决策提供信息支撑。掌握行政相对人的必要信息是行政决策的基础。行政主体通过行政备案，可以获取行政管理相关事务的具体信息，为该领域的科学决策奠定基础。

二是为事后监管提供信息线索。行政主体对行政相对人备案的信息，可以通过抽查等方式，发现其中可能存在的问题，并根据这一线索开展事后的监督检查，排除其对社会、他人可能带来的危险或者对已产生的不利后果进行补救，从而提高事后监管的针对性。例如，根据房屋租赁双方备案的租赁合同，房屋管理部门可以分析其中是否存在“居改非”的问题，税务部门可以监控出租方是否依法缴纳了相关税费。

三是为政府服务提供信息指引。行政主体通过对备案信息的梳理、分析，可以掌握某些领域的特点和规律，并根据这些特点和规律，制定更完善的方案和措施，为社会提供更优质的公共服务。

四、行政备案的分类

1.按照功能不同，行政备案分为告知性行政备案和监督性行政备案。

所谓告知性行政备案，是以向有关行政主体提供相关信息为目的，由报送人报告相关事由、材料的一种备案形式。这种备案的目的在于向有关行政主体传递相关信息，为行政机关实施行政管理和服务、开展行政决策等提供信息基础。对这种告知性备案，行政机关实行的是形式审查，即对申请人提交材料的完整性、有效性进行审查，而不对备案事项的客观情况进行调查核实。也就是说，行政机关仅对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。

所谓监督性行政备案，是指以实现有关行政主体监督检查为目的，报送人报告相关事由、材料，有关行政主体依法进行审查的一种备案形式。这类行政备案目的在于监督检查，即行政机关通过对公民、法人或其他组织的相关事务进行审查，排除其潜在危险或对不利后果进行补救。这类备案实行的是实质审查。

2.依据时间先后，行政备案分为事前行政备案和事后行政备案。

所谓事前行政备案，是指行政相对人在实施某项活动前，将相关事由、材料报送有关行政主体备案。这种备案的目的在于使有关行政主体提前获取相关信息，以便采取应对措施。这是一种积极的、预防性的事前监督，具有防患未然的意义。

所谓事后行政备案，是指行政相对人在实施某项活动后，将相关事由、材料报送有关行政主体备案。事后行政备案便于行政机关获得有关事项全面客观的信息。实践中的行政备案绝大多数都是事后备案。

五、与相关概念的辨析

1.行政备案与行政许可

依据《行政许可法》的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其行为。即对于法律一般禁止的领域，如果不经过个别批准、认可或资质确认就不能从事相关活动，否则要承担不利的法律后果。行政备案与行政许可存在着本质区别。

一是行为对象。行政许可是对尚未获得某种权利、资格资质的行政相对人的请求作出授益行为；行政备案大多是对已经存在的某些经济、社会、行政事务的情况作出的事实行为。

二是法律效果。行政许可行为本身直接影响行政相对人的权利义务；行政备案行为不以产生特定法律效果为目的，其本身并不直接影响行政相对人的权益。

三是法律责任。行政相对人未经许可从事禁止性活动将构成违法，需要承担相应的法律责任；行政备案与否并不影响行政相对人从事有关活动，行政机关不能仅仅因为行政相对人没有备案即从事某种行为而限制其行为，但可以依法对行为中的违法现象以及不备案行为本身进行处罚。

四是制度功能。行政许可具有风险防范、合理配置资源、提供公信力证明、维护秩序等作用；行政备案的主要作用是信息收集和存档备查。

2.行政备案与行政确认

行政确认，是指行政机关依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。其表现形式主要有鉴定结论、公证文书、证明文书、登记文书等。行政备案与行政确认的主要区别有：

一是法律效果。行政确认主要是对已有权利、资格或行为进行承认、确定或否认，使其从不稳定或不明确状态趋于稳定或明确，这在一定程度上会影响行政相对人的权利义务；行政备案不以产生特定法律效果为目的，其本身并不直接影响行政相对人的权益。

二是法律效力。行政确认涉及的行为在效力上处于待定状态，未被认可的行为或地位将发生无效的结果；行政备案与否并不影响行政相对人从事该行为。

三是制度功能。行政确认的功能在于提供公信力证明；行政备案的功能主要在于信息收集和存档备查。

（节选自《行政备案制度研究》，原载于《政府法制研究》2017年第12期 作者 李平 王晓妹 高俊 袁海勇 孙洁）

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