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文/马佳丽 王汀汀

背景：城镇化开始进入存量时代，城市更新上升为国家战略

城镇化是推动经济社会发展的重要力量。2019年我国城镇化率达到60.6%，从国际经验和中国现实发展需要来看，未来我国城镇化发展将从“高速”转向“高质”，城市空间利用将从“低效”转向“高效”，经济潜力的提升将从依托“增量”扩大转向“存量”挖掘。城市更新，可以进一步优化空间利用效率，重塑产业发展格局，提升城市质量和活力，是城镇化进入中高发展阶段的必须趋势，是推动城市高质量发展的必然要求。

2021年3月5日，李克强总理作政府工作报告，“城市更新”首次写入政府工作报告。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要加快推进城市更新。可以预期城市更新将成为十四五期间及未来较长一段时间的战略重点。

城市更新是一项复杂的系统工程，涉及的利益众多，程序繁复。要保障城市更新的动能，让城市更新项目实现自我造血能力，需要探索合理的投融资机制，确保其建设的可持续资金投入。

本系列文章分为五部分

第一部分：城市更新的背景

第二部分：城市更新投融资典型模式和案例

第三部分：城市更新投融资的核心问题

第四部分：解决思路

第五部分：城市更新中“XOD+PPP模式”案例

一

城市更新的背景

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城市更新的概念

城市更新的概念来自于西方发达国家。最先开始城市化的一批欧美发达主义国家在已建成的城区中出现了一系列问题，由此开始了城市更新，从上世纪30年代英国的清除贫民窟计划开始，距今已将近百年。

城市更新（Urban Renewal）这词最早出现在1954年美国的住宅法法案中。1958年8月,第一次城市更新研讨会在荷兰海牙召开（The Hague,1958. New Life for Cities Around the World. International Handbook on Urban Renewal）,会上首次对城市更新的理论概念进行了阐述——

“生活在都市的人……对于自己所住的房屋的修理改造,街道、公园、绿地,不良住宅区的清除等环境的改善,尤其对于土地利用的形态或地域地区的完善,大规模都市计划事业的实施,以便形成舒适的生活,美丽的市容等……所有这些有关城市改善的建设活动,就是城市更新”。

1977 年英国《内政政策》白皮书提到：城市更新是一种综合解决城市问题的方式，涉及到经济、社会文化、政治与物质环境等方面。2000 年英国《城市更新手册》中提出：“城市更新定义是综合协调和统筹兼顾的目标和行动。这种综合协调和统筹兼顾的目标和行动引导着城市问题的解决，持续改善亟待发展地区的经济、物质、社会和环境条件。”《中国大百科全书》对于城市更新的定义是：“由于社会环境、经济发展、科技进步等诸多因素的推动,旧城区需要改建和优化。”

上海、深圳、广州等地也有一些官方的定义（见表1）。

表1 上海、深圳、广州对城市更新的定义

来源：各地文件整理

总的来说，城市更新是针对城市地区发展过程中遇到了各种问题而采取的一系列建设活动。

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国内外城市更新的发展历程

城市更新的内涵并非一层不变，而是伴随经济社会发展的不断变化而变化，不同国家不同阶段更新的目标、内容、对象相应变化。国外的城市更新的经历了从二战后的“城市重建”、“城市振兴”、“城市再生”、“城市复兴”等阶段（如表2所示）。

表2 西方城市更新的历程

资料来源：根据部分参考文献整理

中国城市更新开始于1970年代，各个阶段的城市更新发力点均有所差异，经历了前期的棚户区改造，到老旧小区改造，再到如今的城市更新，其内涵更加丰富，目标也更加多样化（经济、社会、文化、生态等）。

第一阶段：1970-1990年代文化保护基础上旧城改建阶段。为了实现城市居民居住条件改善和旧城区的保护,北京、上海、广州、南京、合肥、苏州、常州等城市,相继开展了大规模的旧城改造。吴良镛先生提出 “有机更新论”，在进行旧居住区改造过程中保护了北京旧城的肌理和有机秩序，并在苏州、西安、济南等诸多城市进行了广泛实践。1992年，吴良镛因“北京菊儿胡同危旧房改建试点工程”获亚洲建筑师协会金质奖章，1993年又获得联合国“世界人居奖”。

第二阶段：1990-2009年大规模更新改造阶段。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》公布，市场机制的引入使旧城区土地得以增值。自此，在北京、上海、广州、南京、杭州、深圳等城市开展大规模城市更新活动，涌现了北京798艺术区更新实践、上海世博会城市最佳实践区、南京老城南地区更新、杭州中山路综合更新、常州旧城更新以及深圳大冲村改造等一批城市更新实践与探索，更新重点涉及到重大基础设施、老工业基地改造、城中村改造等多种类型。但与此同时，也发生了一些破坏历史风貌、激化社会矛盾的问题。

第三阶段：从2009年-2019年棚户区和危房改造阶段。由于一些国有工矿棚户区、城中村等住宅危旧，住房条件差，亟待改造，党中央、国务院作出的一项重大决策，大规模推进保障性安居工程。2009年到2019年棚改作为一项重大的民生工程，每年都在政府工作的重要任务之列，每年棚改的总量都在数百万户。住房城乡建设部数据显示，拆迁政策自2008年正式大规模实施以来，全国累计已经开工3300多万套棚改房，累计帮助至少8000万居民“出棚进楼”。目前，棚改计划大幅缩减，到 2020年棚改基本结束。

第四阶段：2019年开始进入城市更新阶段。2019年12月，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念。2020年11月，住建部部长王蒙徽发表题为《实施城市更新行动》的文章，进一步明确了城市更新的目标、意义、任务等。2021年城市更新的重要地位再次升级。李克强在会议中作政府工作报告时提出，“十四五”时期要“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”，未来五年城市更新的力度将进一步加大。2021年3月12日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》规划中明确提出要加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。根据规划，十四五期间计划完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。

表3 2019年以来中国城市更新的主要政策梳理

资料来源：中指研究院

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当前城市更新的目标与任务

过去几十年，国内对于旧楼建筑更多是采取拆旧建新的方式，虽然改善了很大一部分人的居住条件，但城市原有肌理受到一定的破坏，城市的环境、文化资源等也没有受到应有的重视，同时也带来了很多社会矛盾。而当前中国城市化已经进入相对比较成熟的阶段，城市人口的增长稳定，人们对城市生活品质的要求也越来越高，整个社会的经济发展已经由过去的粗放式发展转变为现在的精细化发展，大拆大建式的城市更新已经不适合目前的经济发展趋势。在新时期下，城市的环境与文化资源更加得到重视，更注重城市的有机更新和可持续发展。

可以看到，城市更新的目标更加多维：总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

任务也更加的精确化，共八项主要任务：（一）完善城市空间结构。（二）实施城市生态修复和功能完善工程。（三）强化历史文化保护，塑造城市风貌。（四）加强居住社区建设。（五）推进新型城市基础设施建设。（六）加强城镇老旧小区改造。（七）增强城市防洪排涝能力。（八）推进以县城为重要载体的城镇化建设。

二

城市更新投融资典型模式与案例

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地方政府利用财政资金直接投资

以政府部门为主体，利用财政资金直接对外投资，通过市场化公开招标的方式，确定执行主体，完成如片区综合整治、老旧小区改造等公益性较强的民生项目。其建设资金的主要来源是政府财政直接出资。在计划经济时期，政府主导了财政拨款、组织实施、动迁、建设、协调和仲裁等更新项目的各个阶段和各个方面。市场经济时期，政府内逐步分化出市政公司、城建公司、住房保障中心等经济部门承担委托动迁和工程等工作。

案例：河南省郑州市管城回族区老旧片区综合整治提升项目

2020年11月，郑州市管城回族区住房保障服务中心作为项目执行主体通过公开招投标确定市场主体完成管城回族区老旧片区综合整治提升项目EPC工程总承包。

该项目位于管城回族区境内，总投资约5.48亿，建设资金为财政资金。包括二里岗、紫荆山南路、航海东路办事处辖区（片区综合整治）；陇海、东大街、南关办事处辖区（片区综合整治）；北下街、西大街、城东路办事处辖区（片区综合整治）。地方政府直接出资模式主要针对公益性项目建设、维护，需要具备良好的财力基础，通过纳入政府投资预算体系，按照政府投资条例要求对外投资。

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地方政府配套资金同时发行城市更新专项债

以政府为主导，政府配套部分资金，其余缺口资金发行专项债。这种项目通常要求项目自身收益良好，能够覆盖债券本息，实现资金自平衡。

案例：2020年粤港澳大湾区城镇老旧小区改造专项债券（一期）越秀区城市更新改造补短板项目

建设内容：水环境治理项目：包含排水单元达标攻坚工程以及新河浦涌沿线生态恢复。片区品质提升工程：包含二沙岛人行道升级改造工程；土地整理；李白巷2号非遗及文创中心建设工程；华乐街辖内片区品质提升；黄花岗科技园（创新区）环境提升工程；越秀区智慧政务服务“新基建”建设工程等。公园基础设施升级改造：区属公园设施更新改造工程；人民公园景观优化提升工程。环卫基础设施品质提升：环卫垃圾收集等作业配套设施完善工程；垃圾投放点完善工程；公厕设施完善工程。

资金来源为区统筹：项目总投资为179049.70万元。其中资本金132049.70万元，计划发行专项债券47000.00万元。

收入来源：土地出让收入、广告牌收入与公园收入（各公园场地及租金收入、游乐及其他经营收入）。

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地方政府授权地方国企为主体进行投融资

由地方政府授权给地方国企作为城市更新项目的投资建设运营服务主体。以地方国企为主体，通过银行融资或资本市场融资完成城市更新项目的投资建设。地方国企投资模式下，城市更新项目的收入可能来源于项目收益、使用者付费、专项资金补贴等方面。

案例：南京市石榴新村城市更新项目

南京市石榴新村位于新街口附近，小区多为3层小楼，包括部分依楼而建的“毛坯子”住户。石榴新村房屋年代久，居住拥挤，设施落后，存在安全隐患。

南京市秦淮区政府授权南京秦淮城市更新建设发展有限公司为南京市石榴新村城市更新项目投融资建设主体，该项目收益来源包括居民自筹的改造经费，更新项目增加部分面积销售及开发收益，按规定可使用的住宅专项维修资金，相关部门争取到的国家及省老旧小区改造、棚改等专项资金，市、区财政安排的城市更新改造资金等。该项目通过南京秦淮城市更新建设发展有限公司自筹资金解决项目资本金，通过银行贷款（建设银行的危改贷等）解决其他的资金来源。

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“投资人+EPC”模式

城市更新的“投资人+EPC”模式是在地方政府的授权下，由地方国企作为城市更新项目的业主方，通过对外公开招投标确定合作方，由地方国企与合作方按照约定股权比例成立项目公司，由地方国资与项目公司签订开发投资协议，以项目公司作为城市更新项目的投融资建设管理实施方。投资项目的资本金来源于股东出资，项目其他资金通过市场化融资获得。“投资人+EPC”模式可以用来解决城市更新项目建设过程的资金问题，多用于综合性开发或者片区开发等大型项目中，其实质上是类PPP项目。

未来项目公司的收益由两个部分构成，一个是地方国资按照投资建设协议支付投资收益（一般是成本加成），另外一部分是地方政府的相关部门按照项目公司通过产业招商、运营等方面带来的财政收入增量的部分比例作为补贴资金支付给项目公司。

图片来源：《城市更新项目的投融资模式探讨 ——以江苏地区为例》

案例：河源市东源县城乡基础环境综合提升工程项目

河源市东源县城乡基础环境综合提升工程项目投资额约为409240.00万元，建设内容包括土地综合整治、饮水工程建设（污水供水设施建设运营）、环保基础设施建设、灾害治理、流于综合治理、市政及交通设施建设。该项目采用“投融资+设计施总承包+运维服务”（投资+EPC+O）模式实施，由东源县政府与东源县城乡建设投资有限公司签订的《授权委托协议书》，由东源县城乡建设投资有限公司作为综合提升工程项目的投资主体，对外招投标确定社会资本，和社会资本组建项目公司完成本招标项投融资、勘察设计、施、运营、维护、管理和移交等工作。

与此类似的还有产业基金+“投资人+EPC”模式，即在“投资人+EPC”模式基础上，引入以地方国企和社会资本合作形成的城市更新产业基金，以产业基金作为项目公司的出资方。同时，目前部分央企也通过引入社保基金共同组建基础设施基金进行股权投资，从而解决央企的投资资金问题。

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政府和社会资本合作模式，即PPP模式

PPP模式下，项目回报机制有三种，分别是政府付费、可行性缺口补助和使用者付费。政府付费部分（补贴）通过纳入中长期财政预算的形式，保障项目还款来源及社会资本的合理收益。社会资本部分通过以下方式融资，如表4。

表4 PPP项目全生命周期融资方式一览表

资料来源：朱振鑫（2017）

案例：南京市鼓楼区铁北片区城中村改造更新及产业发展项目

投资规模：本项目总投资182.7亿元，包括前期费用3.8亿元、拆迁安置费111亿元、土地费用25.2亿元、基础设施建设5.8亿元、保障房建设13.5亿元、产业打造19.1亿元、建设期利息4.3亿元。

收入来源：(1)金陵文化创意区收入：金陵埠文化创意空间&金陵埠历史文化街区租金收入、金陵埠船舶科技博物馆门票收入、金陵埠船坞咖啡租金、金陵埠电子竞技基地、绩效收入等。(2)幕府绿色智谷收入：配套科研用房出售收入、配套科研用房出租收入、配套房屋出租收入、配套人才公寓出租收入、辅助业务收入、绩效收入。(3)小市看世界收入：租金收入、税收绩效收入等。(4)保障房收入：底商出租收入、保障房安置收入。

合作模式：采用建设-运营-移交（BOT）的方式实施。

项目回报机制：采用可行性缺口补助+使用者付费的回报机制。

项目合作期：共20年，其中建设期6年。

资金来源：项目资本金比例为项目总投资的20%，资本金以外部分，拟以自有资金或债务融资方式筹集，占项目总投资额的80%。

该项目为国家财政部PPP入库项目。

【海南省绿色金融研究院简介】

为“推动人与自然的和谐发展，构建美丽新世界的文明画卷”，在社会各界的支持和帮助下，经海南省政府主管部门批准，海南省绿色金融研究院（以下简称“研究院”）于2018年6月正式成立。研究院成立以来，致力于“绿色发展，金融创新”的研究与探索，开展绿色金融、绿色发展、国际经济、资本市场等前沿领域的研究与实践应用工作，紧紧围绕服务实体经济，贯彻绿色发展理念，助推绿色产业升级，探索金融创新之路。

原标题：《城市更新投融资系列一:背景、典型模式和案例》

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