用微信扫码二维码

分享至好友和朋友圈

20世纪中叶以来，世界各地出现以人口流失和经济活力下降为特征的“收缩城市” 现象。 我国进入新常态以来，也出现一些中小型城市悄然收缩的现象，这些收缩性城市主要分布在我国东北地区、西北地区和西南地区，尤其是以一些缺乏产业支撑的农业型和资源枯竭城市为主。为了解决我国收缩性城市问题，城镇规划君何方洪经过深入研究，认为对这些收缩性城市，应该采取区划调整的方式来应对收缩性城市的现状问题。比如对于一些规模较小的收缩性地级市，可以考虑撤销地级市并入周边的地级市，组建规模较大的地级市；对于一些城市规模小但是市辖区数量较多的地级市，可以考虑合并市辖区数量，减低行政管理成本；对于一些人口收缩且远离中心城区的街道可以考虑撤街道设镇，回归其乡镇 本色。

一、收缩型城市的定义、特征分析

（一）收缩型城市的定义

到底什么是收缩型城市？收缩型城市的概念是什么呢？城镇规划君何方洪查询了相关书籍，其中以国际上专业的研究机构“收缩城市国际研究网络”对收缩型城市的定义最为准确。该研究机构将收缩型型城市定义为：收缩型城市是指人口规模在1万以上的人口密集城市区域，面临人口流失超过2年，并经历结构性经济危机的现象。“收缩型城市”，这一概念萌芽于20世纪六七十年代德国对人口流失和城市衰退等问题的关注，后由两位德国学者在鲁尔转型研究中正式提出。伴随着21世纪初美欧房屋止赎和债务危机的发酵，“收缩型城市”的使用语境不断扩展，也指那些长期难以逆转低迷发展势头、人口不断流失的城市。

城市收缩既不是法律意义上城市版图的减少，也不是城市建成区空间的缩小，而仅是人口下降和由此导致的平均人口密度下降。德国学者认为，收缩城市是已经暂时或永久失去了大量居民的城市，在纵向比较时，收缩城市人口流失的数量应占总人口至少10%或年均人口流失率大于或年均人口流失率大于1% 。美国学者认为，收缩城市是在过去40年间人口流失超过年间人口流失超过25%的城市。

我国虽然对“收缩型城市”没有明确统一的定义，但是对“人口流失”还是有比较重要的指标。比如我国官方和专家学者通常认为“城区常住人口连续三年下降”的城市即为收缩型城市。

（二）收缩型城市的类型

收缩型城市主要分为三类，即趋势型收缩城市、透支型收缩城市、调整型收缩城市。一是趋势型收缩：为被动收缩，原因是区域竞争力不足，生产要素流失;对象一般是资源型城市，传统重工业城市，中西部广大中小城市，小城镇、乡村地区。二是透支型收缩：为被动收缩，原因是城市盲目扩张，增长乏力，导致供给严重过剩;对象是部分城市的新城城区，如一-些空城，鬼城或死城。三是调整型收缩：为主动型收缩，原因是为实现聚焦，紧凑发展而主动收缩发展的规模、空间或结构;对象是部分传统工业开发区，园区，乡镇，过度集聚的特大城市和少数大城市。

而我国的收缩型城市主要分为四类，第一类是结构性危机收缩城市，例如东莞市、鞍山市、台州市、义乌市等；第二类是大城市周边的收缩城市，例如成都市周边的都江堰市、北京市和天津市周边的三河市、高碑店市等；第三类是欠发达地级市或县级市收缩城市，例如陕西省汉中市、安徽省天长市、浙江省龙泉市等建制城市；第四类是边境偏远型收缩城市，例如内蒙古自治区二连浩特市、根河市、新疆维吾尔自治区塔城市、黑龙江省黑河市、漠河市等。其中，东北地区的收缩较为严重。此外，全市和市辖区人口同时减少的城市有20多个，较多分布于湖北、四川、安徽和黑龙江四省。

（三）收缩型城市的特征表现

一是人口减少。城市收缩最直观的层面就是人口的变化。随着城镇化率不断提高，人口从乡村流向城镇，从小城市流向大中型城市，从欠发达地区流向发达地区。

二是第三产业占比低。收缩城市的产业结构中制造业占比较高，例如有“中国第一钢铁工业城市”之称的辽宁鞍山以及浙江台州等。

三是收缩型城市还普遍存在着工资水平低和老龄化程度高的特点。根据我国六普和七普两次人口普查数据，收缩城市的城市化率往往比非收缩城市低10个百分点左右；非收缩城市的大专及以上教育水平人口占比高出收缩城市3.37个百分点，而职工平均工资是后者的1倍多。收缩城市老龄化程度也更高。

二、紧凑城市和收缩城市的区别

很多网友和领导干部对收缩性城市是不了解的，比如城镇规划君何方洪就遇到过有一些领导干部把收缩型城市与紧凑型城市概念给混淆了。因此，城镇规划君何方洪觉得有必要对收缩型城市和紧凑型城市进行区别说明。

一是概念内涵的区别：紧凑城市是一种可持续发展的城市形态，一种集约化的发展模式。在城市无限制扩张的状态下，发展适宜的城市规模结构，用地上集约控制、实行功能混合，包括功能紧凑、规模紧凑以及形态的紧凑等多个层次。

二是发展背景的区别：收缩城市的发展背景是全球化使资源在全球中配置，人口等资源的流动、工业型城市的结构老化、资源型城市的资源枯竭以及城市化过程中的人口流动等;紧凑城市的发展背景应对城市化过程中城市无限蔓延,城市用地不集约的发展模式，私家车的利用增加能源的消耗，更是源于人们对发展的反思和对人与自然关系的认识。

三是出现阶段的区别：收缩城市会出现在城市发展的各个阶段;紧凑城市则会出现在城市化中期加速无限扩张、后期逆城市化的阶段。

四是空间表现的区别：收缩城市的空间表现为住房空置、设施老化及各类基础设施利用率低下，城市景观衰败，空间肌理不连续;废弃用地。紧凑城市的空间表现为高密度的建筑、多层次的空间利用体系、立体的交通体系，用地紧凑、多功能的混合。

五是影响方面的区别：收缩城市的影响为城市经济萎靡，城市活力不足，城市空又间环境的恶化、城市人口流失等。紧凑城市产生的影响主要是城市交通的过度拥挤、城市生态风险的脆弱性和不确定性加剧，对保障性住房考虑不足。

三、关于收缩型城市合并市辖区和撤街道设镇的必要性分析

对于收缩型城市来说，行政区划内人口的减少，意味着相应的城市基础设施、公共服务设施和行政管理成本也应该相应地减少，否则就会造成巨大的浪费。因此，对收缩性城市进行行政区合并、区改县、“撤街设镇”等就十分必要了。因为这些区划调整是与收缩型城市自身常住人口总数、财政支付能力、产业规模、就业体量等等具体实际相适应的。诸如此类的行政区划调整和变化，意义是显而易见的。一则是“瘦身减负”，通过精简人员、优化城建市政配套投入等举措，提高资金使用效率，把钱用在刀刃上；再者，也有利于恢复更具针对性、适配性的公共治理体系，来更好服务域内的农村地区和农村户籍人口。

一个基本的道理是当没有那么多的市民，那么自然就不需要地级市或县级市那么高级别的人民政府和配套的管理机构，也没有必要保留那么多的“市辖区”和“街道”。在人口外流加之中心城区对周边农民进城吸引力有限的大背景下，我国东北地区的伊春推动市辖区合并和齐齐哈尔等地推动部分街道“撤街设镇”直面现实、顺势而为。这一变化，虽然有被动而为的一面，但退一步海阔天空，未必就没有化被动为主动的可能。

四、解决收缩型城市问题的措施和建议

城镇规划君何方洪已经在上面论述了对收缩型城市进行行政区划调整，合并数量过多的市辖区和撤街道设镇的必要性。那么解决收缩型城市具体应该采取哪些措施呢？城镇规划君何方洪认为，主要有三个方面的措施:

（一）将收缩性的规模较小的地级市进行撤销

将我国一些收缩型地级市，而且这些地级市总人口少，市域面积小，且管辖的县市区也少的小地级市进行撤销，然后将撤销后的区划合并到周边的地级市。比如山东省撤销合并到省会济南市的地级莱芜市，安徽省被撤销并入周边合肥市、马鞍山市等的地级巢湖市。

城镇规划君何方洪认为，具备撤销合并的收缩性地级市应同时具备以下四个条件：一是地级市的市域总面积小于4000平方公里；二是七普市域总人口少于200万的地级市，因为我国最多的县级市昆山市和普宁市的总人口均超过了200万；三是管辖的市辖区、县和县级市数量少于等于5个的地级市；四是不具有国家战略地位的地级市。

经过城镇规划君的梳理，同时符合以上四个条件的地级市总共有12个，分别是安徽省铜陵市（辖3区1县，人口131万，市域面积3008平方公里）、浙江省舟山市（辖2区2县，人口115万，面积1440平方公里，海域2.08万平方公里）、湖北省鄂州市（辖3区，人口107万，面积1594平方公里）、内蒙古自治区乌海市（辖3区，人口55万，面积1754平方公里）、河南省鹤壁市（辖3区2县，人口156万，面积2182平方公里）、甘肃省嘉峪关市（不辖县市区，只管3镇3街道，人口31万，面积2935平方公里）、江西省新余市（辖1区1县，人口120万，面积3178平方公里）。

除了上面的小地级市外，还有广西自治区北海市（辖3区1县，人口185万，面积3337平方公里）、江西鹰潭市（辖2区1县，人口115万，面积3556平方公里）、江西省萍乡市（辖2区3县，人口180万，面积3831平方公里）、陕西省铜川市（辖3区1县，人口69万，面积3882平方公里）、海南省儋州市（不辖县市区，人口95万，面积3398平方公里）等。这12个地级市都具备撤销的条件，应研究并入周边的地级市。

（二）将收缩型地级市数量过多的市辖区进行合并

一般来说，一个地级城市的市辖区数量越多，就说明这个城市规模越大，实力越强。但是这个“定律”并不适合所有城市，有的城市不算大，也不算强，甚至知名度也不太高，但它的市辖区数量就是特别多。而且这些地级市往往都是人口流失比较严重的收缩型城市。

比如黑龙江省齐齐哈尔市一共有7个市辖区（龙沙区、建华区、铁锋区、富拉尔基区、昂昂溪区、碾子山区、梅里斯达斡尔族区）；河北省张家口市拥有6个市辖区，即桥东区、桥西区、宣化区、下花园区、万全区、崇礼区；黑龙江省鹤岗市拥有6个市辖区，分别是向阳区、工农区、南山区、兴安区、东山区、兴山区；鸡西有6个市辖区，分别是鸡冠区、恒山区、滴道区、梨树区、城子河区、麻山区。

这些市辖区数量较多的地级市，似乎有相同点，那就是它们都有浓厚的矿产资源属性，是工矿型城市，发展比较早，在上世纪五十年代到七八十年代进行了开发。可能是因为工矿属性，又或者是那时候的设区比较容易，所以市辖区就多了，又延续到了现在。但是这些地级市人口一直在流失，属于典型的收缩型城市，根本不需要设立这么多的市辖区，有必要合并撤销一些市辖区，从而降低行政管理成本。

以黑龙江省鹤岗市为例，鹤岗地级市就是典型的收缩型城市，人口在不断流失，房价也跌到了全国关注的程度。目前鹤岗市七普总人口不足90万人，如果不算鹤岗市下辖的二个县的话，其市辖区总人口还不到60万人，这个人口规模只相当于我国东中部地区一个中等县的人口规模。然而鹤岗市却拥有6个市辖区，比江苏省苏州市、无锡市和安徽省会合肥市这种大城市的市辖区都要多，这个在当初依据煤矿分布而形成的划分，现在来看显然不适合了，所以载撤合并只是时间上的问题。

其实按照鹤岗市的人口规模，鹤岗市只需要设置二个市辖区就足矣，即原工农、向阳、兴山区这三个市辖区可以考虑合并，因为这三个区紧密相邻且都地处市中心，人口密度也较大，合并成后更利于打造商业区。其次，兴安区、南山区、东山区三个市辖区合并成一个区，这三个区都是由原来煤矿家属区发展而成的，相互间距离远商业欠发达，但是面积大厂矿多旅资源丰富，更适合发展工业、农业以及旅游、物流等。当鹤岗市六个区合并成二个区后，将大大降低政府的行政成本，也更利于各区利用自身的优势来发展经济。

（三）对人口流失严重且乡村面积占比大的街道应坚决撤街道设镇

一般而言，尽管乡镇和街道办同属于一个行政级别，镇是县和县级市以下的行政区划基层单位，与乡同级，都属于乡科级。街道办由市辖区、县级市、县或由地级市直接管辖，街道办事处是市辖区、县级市、县或地级市政府的派出机构。街道是乡镇的升级版，与乡镇相比，街道代表着更高水平与质量的城镇化。相对而言，街道办更多标志着本身就是城市，而乡镇则表明正在向城市靠近，还不是真正的城市。撤镇设街就意味着来自上级部门更大额度的财政预算与支出，意味着政策倾斜度、土地开发强度、资金投入强度与项目支持力度等方方面面会受到眷顾与优待。

街道和镇的主要区别一般是人口、公共预算收入、人均预算收入、基础设施上的区别。在城市化初期，由于人口快速增长，土地收入快速提升，城市可以通过不断地将镇变街来提升城市化水平，并将更多土地投入市场，但在城市化中期以后，土地收入下降，这个时候不再摊大饼做规模而是集中优势资源提升品质就成为了更为务实的发展思路。

但是现有部分街道办因人口大量外流及自然下降，工业化水平严重降低，靠财政吃饭，长期依赖拆东墙补西墙来维持公共支出，使得本已不堪重负的经济难以为继，积累和放大债务风险，以至破产和停摆。因此，城镇规划君何方洪认为，对于一些人口收缩且远离中心城区的街道，可以考虑撤街道设镇。因为街设镇其实是一种与时俱进、实事求是的治理转型。比如最近热议的黑龙江省齐齐哈尔市碾子山区、大兴安岭地区加格达奇区也进行了撤街道设镇。撤街道设镇，与黑龙江省人口大量流失，去城市化有关。

特别声明：以上内容(如有图片或视频亦包括在内)为自媒体平台“网易号”用户上传并发布，本平台仅提供信息存储服务。

Notice: The content above (including the pictures and videos if any) is uploaded and posted by a user of NetEase Hao, which is a social media platform and only provides information storage services.