为界定隐债边界，结合“国发【2010】19号”的融资平台债务分类、“国办函【2016】88号”中政府风险事件分类、“中发【2018】27号”隐债定义，辅以会计制度，根据隐性负债的确定程度，可以将隐债分为三类：

①确定隐性负债：无论确定程度高低，包括各种类别的法定担保责任、支付承诺，以及超出了债务预算和预算期限的支付。

②预计隐性负债（很可能及以上的救助责任）

包括两类：一类是，偿债来源主要是财政资金的公益性项目，如公立医院和学校等；另一类是，主要依靠经营性收入偿还外部融资，但经营性收入在开始测算阶段就不足以偿债的公益性项目，主要是人为高估可行性报告数据。

③或有隐性负债

也包括两类：一类是，偿债来源是充足经营性收入的公益性项目，如专项债配套的金融机构融资，偿债来源是专项收入，可行性报告数据测算合理，但由于客观情况产生专项收入不足的情形；

另一类是，涉及政府或融资平台企业的，未产生足够偿债来源的经营性项目或未产生收入的项目阶段。

02

隐债文件梳理

1、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号，发布时间2010年6月）

核心内容：

纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：

（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；

（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；

（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

2、“国发〔2010〕19号”文配套文件：《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）

核心内容：

融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。

《通知》（指“国发〔2010〕19号”文）中“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

《通知》中“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。

3、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，发布时间：2014年10月）

核心内容：

提出“修明渠、堵暗道”，以及切割政府和企业负债，将凡属于政府应当偿还的债务，纳入预算管理。

对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

从这一最初的隐债甄别文件看，纳入预算的债务不属于隐债而是显性债务，而非纳入预算的支出义务构成隐债。同时，纳入预算的支出义务，如果支出期限是人为拉长的，也会构成隐性债务（即27号文说的延期付款变相融资）。

4、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函[2016]88号，发布时间：2016年10月27日）

核心内容：在国办的地方政府债务处置预案中，将地方政府或有债务风险事件分为两种：政府提供担保的债务风险事件和政府承担救助责任的债务风险事件，后者是指公益性项目情况下，为维护经济安全或社会稳定，地方政府需要承担一定的救助责任。

从该内容可以看出，在界定地方政府隐性负债时，不是完全以法律上是否承担支付义务为准则，在判断公益性项目相关业务时，应考虑项目主体是否有能力独立清偿项目债务，如果项目主体没有能力独立清偿项目债务，那么地方政府有可能承担救助义务。

但现在的情况，对于没有收入或收入很少的公益性项目，如果没有预算内的财政资金支付，金融机构是不会介入的，为一个项目自身收入不足以偿还贷款本息的项目发放项目贷款，不符合银保监项目融资指引的要求。

5、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，发布时间：2017年5月）

核心内容：

地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。

6、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，发布时间：2017年6月）

核心内容：

政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。

严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

7、《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文，发布时间2018年10月，目前该文未对外公开》

核心内容：

地方政府隐性债务的最高定义，出自“中发【2018】27号”文，是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。

对政府债务进行分类，包括显性债务、隐性债务、关注类债务和企业自身债务；

可总结的隐性债务主要特征和事实包括：

（1）2015年旧分类中平台公司存量隐性债务未化解部分

（2）借贷资金出资设立各类投资基金

（3）利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债

（4）承诺回购社会资本方的投资本金或承担社会资本方的投资本金损失

（5）向社会资本方承诺最低收益

（6）对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债

（7）违规政府购买服务包括棚改融资

（8）其他违规PPP（完全政府付费PPP仍有争议）

（9）其他依赖政府补贴为还款源的项目融资

8、《地方政府隐性债务问责办法》（中办发〔2018〕46号文，发布时间2018年10月，目前该文未对外公开）

核心内容：包括问责情形、责任认定、问责方式、程序及结果运用等，具体要求与此前多份规范地方政府举债行为的文件中关于问责的内容一致，延续了从严的政策基调。

9、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，发布时间2019年3月）

核心内容：

规范的PPP项目应当符合六项条件：

（1）属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；

（2）社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；

（3）建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；

（4）项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；

（5）政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；

（6）按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

比例红线：

（1）财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；

（2）确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%；

（3）对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

严禁隐债：政府不得兜底；本级平台公司不得作为资本方；不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件。

10、《财政部办公厅关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》（财办金〔2019〕40号，发布时间2019年6月）

核心内容：

按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，以下称《实施意见》）要求，加强全国PPP综合信息平台项目管理库（以下称项目库）项目规范管理，抓紧梳理入库PPP项目纳入政府性债务监测平台情况，逐一列明项目增加地方政府隐性债务的具体认定依据。

增加地方政府隐性债务的项目，应当中止实施或转为其他合法合规方式继续实施。对增加地方政府隐性债务的项目，省级财政部门应主动从项目库中清退，并核查项目咨询机构和专家是否存在违法违规行为。对己纳入政府性债务监测平台但认定存在争议的项目，项目所属本级财政部门应当组织开展项目合规性论证，严格对照《实施意见》有关规定甄别项目是否增加地方政府隐性债务。

11、《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》（国函办〔2019〕40号，发布时间：2019年6月，目前该文件未对外公开）

核心内容：

主要指导地方、金融机构开展隐性债务置换。要求所置换的隐性债务要求对应具体项目且原有存量债务发生时间需在2017年7月14日之前。此外，要求原项目对应资产明确、债权债务关系清晰且财务可持续。

形成三种置换方式：形成了三类置换方式：贷款置换贷款及非标、信用债置换信用债、资管产品置换资管。

12、《关于配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知》（银保监发〔2019〕45号，发布时间：2019年底，目前该文件未对外公开）

核心内容：

金融机构可以进行化解的债务基本原则：必须是各省级党委和政府汇总报中央国务院备案的地方政府隐性债务存量范围内，由融资平台公司举借并实际提款而相应形成的，记录在财政部地方政府隐性债务清单中的债务。

利用“企业周转便利类金融工具”化债的前提条件：债权债务关系清晰；对应资产清楚；项目具备财务可持续性；化债方案明确且切实可行；短期偿债压力较大的到期债务。

企业周转便利类金融工具类型包括：

银行信贷类产品，通过银行信贷类产品筹集资金，偿还到期的银行贷款、信托产品、公司信用类债券、资产管理产品计划及金融租赁、保险、基金等各类债务；

公司信用类债券，允许相关承销机构协助发行新的债券，偿还到期的公司信用类债券。

基金、保险类产品。有条件的地方，允许产业基金、私募投资基金等社会资本，在坚持市场化原则并依法合规的前提下，投资置换期限匹配的到期债务。对保险等到期债务，允许融资平台公司与相关金融机构协商，在依法合规的前提下，对到期债务进行展期或发行同类产品接续。

关于周转便利工具的使用，还要注意三点：

一是未列入财政部隐性债务清单的到期债务，银行保险机构不得使用企业周转便利类金融工具；二是不得通过发放流贷性质的融资置换存量到期隐性债务，这里主要是因 为城投融资多数是项目融资，是指不能用流贷置换项目贷款；三是，只有银行类信贷产品，不仅可用于银行债务重组，也可用于置换其他高利率债务；其他的信用债和非标只能与原产品对应。

13、《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号，发布时间：2021年7月，目前该文件未对外公开）

核心内容：

（1）新概念

地方政府相关客户取代地方政府融资平台名单内客户，且是否涉及隐性负债，以监测平台查询为准，诸多文章也提及这一点，就是隐债客户范围扩大。

同时有两点还要注意，一是因为该监测平台账户尚未向机构开放，二是因为该平台前期名单部分来自地方政府上报，不能排除主客观因素导致部分隐性债务未在监测平台名单内，所以金融机构在办理城投业务时，不仅要判断该笔业务是否为市场化融资，还要对该城投存量融资业务进行梳理，避免出现因存在存量隐债而影响业务后续办理的情况。

（2）限制承担隐性负债的城投新增业务

一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资，二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。无论该两类业务是否增加政府隐性负债，都不得为其提供融资。

不能新增流贷，部分文章的解释为流贷难以监控用途和还款来源。不能参与专项债项目配套融资，本文认为可能有这么几方面原因：一是专项债本身只针对有一定收益的公益性项目；二是专项债发行和偿还主体为地方政府；三是对于专项债项目，只有收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，才可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资，即市场化融资的还款来源只能是专项收入；所以，对于已经涉及隐性负债的主体，再新增专项债配套资金，也可能有资金挪用和偿债资金来源不清的问题。

（3）比普通信贷政策更严格

地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。

15号文在对于涉及隐性负债的担保方式方面要求更严格：

事业单位和社会团体的国有资产不能提供抵质押及变相抵质押，而物权法中是“以公益为目的的事业单位和社会团体的社会公益设施不能提供抵押”，显然15号文要求更严格，只要是国有资产都不能抵质押，而不论是否是用于公益；估计多数金融机构的担保办法都是根据物权法而来。

（4）存量债务化解

15号文第三部分的内容，第（四）至（七）条的内容，概况主要是如何化债以及严禁虚假化债；化债主要依据“银保监发【2019】45号”文，和财政部发布的《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》中，提出6种隐性债务化解方案：

//

1、安排财政资金偿还。安排年度预算资金，超收收入，盘活财政存量资金等偿还。

2、出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还。

3、企事业单位利用项目结转资金、经营性收入偿还。

4、部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为企业经营性债务。

5、企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还。

6、破产重组和清算。

— END —

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