课题编号：rdzdyjh2017B0005

内容摘要：关于“质询权”的相关研究时至今日实质上处于低谷。一方面，质询权或者说质询制度在中国的研究背景下应当保持一定的慎重或者谦抑。另一方面，关于此类的研究似乎很难找到更多研究范本而难以提出恰当的对策。如此一来，无论是在理论上（特别是政治理论与法学理论的交叉研究）还是从实践中都缺少具有新意与高度的研究。从理论的逻辑自洽性来看，质询具有自身的独立价值。这种独立的品性是需要从政治理论的内在视角进行阐释，本文从质询制度在我国的发展、如何充分发挥人大质询作用、质询制度的地方实践等方面开展研究。从价值本身出发继而去探求该制度对于实践的必要性与可行性。也即，对于质询制度的研究一定是具有理论深度以及实践价值的。

关键词：质询、监督、实践

第一部分：质询制度基本理论研究

“集体沉默”出自于美国学者伊维塔•泽鲁巴维尔所编著的《房间里的大象：生活中的沉默和否认》一书当中，主要指的是人们在私人与公共生活当中，针对一些很明显的事情全体选择保持沉默，当然，这一沉默行为也被作者简单的称作是“合谋性沉默”。[1]显然，该种“沉默合谋”对现代社会发展具有极大的反面价值而需被认真对待。吊诡的是，对当下人大功能发挥的种种桎梏与困限往往也能够以“集体沉默”予以解释，而对于中国社会所面临的诸多问题似乎都能在人大制度的不足中找到解释，因此有人甚至认为“就当下而言，基本上全部的问题均是和人大功能的缺位有着较为紧密的联系的，而地方人大及其常委会的功能则并没有被充分的展现出来，未能够得到很多的运用”。 [2]该种说法有失偏颇，但不可置疑的是，人大是推动民主法治建设中最为重要的力量之一，然而其某些功能面向发挥得不尽如意。在监督方面，党的十八届四中全会指出要建立严密的法治监督体系，保证宪法法律有效实施，《决定》明确要求要“加强党内监督、人大监督、民主监督……努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”。法治监督体系是法治建设的关键环节，人大监督是法治监督体系中的重点内容，特别是“质询”作为人大监督的一种最为有效的方式需要更加认真的予以对待。

一、质询权的基本内涵

就我国而言，宪法第73条已经具体针对“质询权”作出了较为详细的规定。依据宪法的相关内容，我国“一府两院”由人大讨论产生，并且必须对人大负责，与此同时，政府机关的各种权力均是源自人大，人大有权对“一府两院”的日常运营活动实施全方位系统化的监督，以确保开展各项工作能够切实维护人民群众利益。

（一）人大质询权是权力机关的一项宪法权力。

从一定层面上来说，质询权是我国各级人大及其常委会的工作者，针对本级国家行政部门与司法部门的一系列违规违法活动与失职行为可以予以质问并要求其及时回答的一种特殊权力，不单单具备着职权性、权威性，与此同时还具备着一定的程序性特征。从法律性质层面上来看，质询权是宪法赋予人大的一项权力，而并非是代表个人的一种特殊权力。事实上，国家权力和公民权利二者之间是存在着较为明显的差别的，二者的差别重点集中在国家权力是作为一种公共性权力而存在的，需要代表公共利益，行使权力的主体针对某种法律关系做出适当的调整，能够对于客体产生一定的强制约束作用，因此具备着较为明显的强制性特征。此外，这种权力是不能够被摒弃的，不然必然需要承担相应的法律责任，凡此种种均是权利所没有的。质询权源自于宪法，权力主客体、权力的运用方式等均在宪法当中给出了较为明晰的规定，有着较为明确的根据。人大质询权的行使主体主要指的是各级人大及其常委会，其组成人员并不是权力主体，而是属于权利的主体，唯有通过一系列的法律程序，经相关法律规章明确规定之后才能够顺利的转变成权力，进而发挥其巨大作用，这则在一定程度上表明人大质询权是作为一种集体性质的权力而存在的，而并非个人独自享有和行使。监督法当中的相关条款明确指出各级人大及其常委会需要严格遵循民主集中制的基本原则，集体行使其监督权力，而并非由其组成人员单独行使。

（二）人大质询权是人民主权的重要实现方式。

具体针对近现代所实施的宪法进行深入分析之后能够较为清晰的看出，人民主权是作为其重要原则而存在的。人民主权主要指的是广大人民是国家权力的行使主体，并且能够对于国家的相关战略措施的制定起到决定性作用，人民意愿则是国家权力的正当性基础。不过，需要明确指出的是身为整体的人民则是属于一种抽象层面的概念，并非预示着只要是人民就能够直接行使具体权力，具体权力往往需要经由人民的委托来交由有关国家机构来负责行使，而这一机构在行使权力的整个过程中必然要虚心接受广大人民群众的监督。从逻辑层面来进行深入分析，把国家权力直接交给广大人民来负责予以行使必然是实现发展民主政治的重要方式，当然也是最直接方式，不过由于国家本身人口规模较大，要想实现这一目标显然是不切合实际的，也是不科学的，所以，代议制便自然而然的变成了人民行使权力的重要方式。密尔比较赞同主权在民的说法，他在经过深入分析与探究之后明确指出，最为理想的政府组织方式，应当是主权由社会全体负责行使，而非有单一部门。但是，对于一些人口数量众多的国家而言，要想让每一个人都能够参与到权力的行使当中去显然是难以顺利实现的。基于这一现实状况，要想严格遵循人民主权的基本原则，就一定要采用代议制的的权力行使方式。代议部门则是属于民意机关，在国家权力系统当中具备着一定的合理性与合法性，各级政府在行使相关权力的过程中一定要主动接收代议部门的严格监督，正如密尔在其著作当中所提及的：“代议制部门的职能并非是管理，而反倒是针对政府的日常权力运行过程实施全面监督与科学管控，以确保其能够始终将人民利益放置在突出位置上。”我国宪法具体针对权力归属与行使做出了较为详细的规定，即国家的所有权力均是掌握在人民手中，然而由于我国是一个人口众多的国家，人民无法直接行使管理国家的权力，而唯有综合运用代议制的方式通过人大来行使相关权力。人民经由一系列的选举活动来选出代表组成各级人大，然后再由其负责选举组建国家行政、司法机关，以具体行使相关权力。行政、司法机关由人民代表大会的授权，进而行使相关的社会管理职能，并主动接收人大监督，对人大负责。所以，涵盖了质询权在内的诸多权力均是人民主权顺利行使的一种手段，是发展代议制民主的关键性内容。

（三）人大质询权是执政党依法执政的重要途径。

党的“十五”大报告提出了“依法治国，建设法治国家”的重大战略，从此之后，党的十八大，十九大均针对这一战略进行了适当的完善和优化，进而明确指出依法治国是当的重要执政方略。党经由人大及其常委会来积极落实执政工作，并且要具体针对人大及其常委会实施政治领导。从一定层面上来说，党对于整个国家的领导必须要经由人民代表大会才可以得以顺利推进，这句话的意思也即是在社会主义国家中，政党意图需要经由代议制机关才可以得以有效落实的。就我国而言，人大要针对“一府两院”来行使质询权，其最终目的是严格监督行政、司法部门的具体行为，规范其运作模式，了解其运作状况，并且针对其运作过程中所出现的诸多问题提出整改措施和建议，督促行政司法部门不断改进工作，提高工作水平。各个民主党派则是以参政党的身份出现的，需要在中国共产党的领导下发挥自身参政议政的职能和作用，民主党派的组成人员和别的代表相互协作，可以共同行使质询权，其最终目的依旧是切实维护人民的权益与利益，事实上，这和党的执政理念与目的是基本较为统一的。所以，质询权的行使并不会对于党的执政地位产生不利影响，与此同时，也不会违背人民的权益与利益，所以人大不必过分担忧，只需要尽其所能行使好质询权，确保党政机关能够全心全意为人民提供服务即可。从这一层面能够较为清晰的看出，人大质询权是属于一种较为特殊的宪法权力，并且具备着较为稳固的宪法基础，若人大没有有效的发挥其质询职能，那么也就意味着其并没有严格履行宪法所赋予其的职责。人大权威的逐渐形成，往往需要依赖其相关职权的有效行使，而质询权作为其约束权力部门的重要方式，是和罢免权有着相同的刚性特点的，所以，人大要更具权威性，进而在人民心中形成更为优质光辉的形象，就一定要进一步强化对于质询权的行使。

二、质询制度的价值意义

质询权的应然状态将会对现代民主法治建设起到很大的推动作用，它的功能主要体现在两个方面，一是督促公开，二是敦促行动。

（一）在公开中获取情况。“当人们掌握权力的时候，均有可能走进滥用权力的深渊，有权力的直到把权力用到极限方可休止”。 [3]无论是孟德斯鸠的三权分立论还是洛克的“政府论”都无一不是为实现有限的政府。质询作为对“一府两院”的监督方式，从这个角度来看，即是将它们的行为置于阳光之下进而无形限制，同时，也唯有公开之后才能获得民众充分的信任。

1.有效监督，实现法治。依法治国是对规则的坚守，监督的意义即在于对权力规范运行的控制。“将政府工作进行透明化、公开化处理，让人们能够一眼看到政府在开展工作时有没有切实维护人民权利是对国民自由的足够保证”。 [4]相对于听取和审议专项工作报告、工作评议和专题询问，质询显得更加强硬，要求监督对象作出充分的解释，如果解释不清楚，提出质询者将会再次发起，这一过程也是相互博弈的过程。如果质询对象的某种行为缺乏足够的支撑，比如程序不法、考虑不周，将会在压力之下作出改变。通常来讲，“一府两院”的行动受到上级的约束，大都是按照上级的要求细化自身的方案，然而任何一项新出台的方案都可能具有多维度的目标，其决策行动往往需要进行综合衡量。另外，如果质询对象在行动中触犯法律法规，将难以面对质询，此时的质询给予质询对象极大压力，如果有违法犯罪的行为将难以在质询中成功逃避，通过质询的启动，会很大程度上堵防住制度的漏洞，对腐败、渎职等公务中的行为具有强大的震慑效应。

2. 辨明正当、提升公信。如果质询对象的某一行为符合政策法规，被证明是有利的，也将进一步获得民众的信任。当前，“公信力”成为一个热门词汇，无论是政府还是司法，其公信力都无形地在遭受创伤。公众不信政府，不信司法，“破窗效应”证实了在这一并不乐观的环境下，公众对政府以及法院的信心难以抬头，“质询”在这一领域将大有作为。我们清楚地知道，近年来政务、司法公开力度不断加大，比如近年来重庆法院的裁判文书上网，审判流程公开，执行信息公开等，可以说，这是公开力度空前的时代，然而公众的司法信任感并未如预想的那般高涨。其原因在于，公共参与感的缺失，民众并没有以主体的姿态参与进任何决策过程。由此，民众往往以不知为由，对改革措施持以观望疑惑的态度。现代媒体在这一过程中，鱼龙混杂、褒贬不一，也难以引领起公众对司法的信任。定位不一的媒体其出发点不相一致，官方媒体通常进行正面宣传报道；城市大众媒体为了获得公众的关注正负两全；自制媒体依托手机客服端，APP等技术创新载体，自由度高、传播速度快，关注度也极高，然而他们的报导却不见得全部经得起考验，有歪曲事实、误导公众的可能。另外比如法院公众开放日等官方主导的活动，其目的在于让群众了解、理解、信任法院工作，取得了不错的效果，然而也存在两大难题，一是形式化的弊端，二是公众开发面向狭窄，无论是法院主导还是媒体主导，其起到的作用都是有限的。此时，需要创新机制以公众为主导建立新格局，形成新思维，促进互信互动，质询则是实现社会公众参与政务、司法议题讨论的可循路径。如果质询对象有绝对的信心，将会勇敢地以“口头”回应“质询”，这一讨论与辨明的过程也承担了解释澄清的功能；如果质询对象认为某一问题的解释需要辅以文字材料，则会以书面的形式详细回答。无论采取何种方式，与自身主导以及媒体引导不同的是：必须进行实质有效的回应，否则会受到重复质询，另外这种方式是被质询者与公众的直接对话，其焦点暴露于公众之下，克服“双边信任困境”的最有效方式在阳光之下予以高效的答辩。

（二）在公开中督促行动。“压力传导”的不足会导致“一府两院”怠于行使职权，推动“服务型”政府建设就要求政府在处理各项事务的过程中亦要追求效率。比如一项赔偿款项政府迟迟不发放，此时，质询的功能即是敦促政府行动，“一府两院”在执行人大决议的过程中，未按时完成或未按规定完成决议内容也应被敦促。在信息化时代，公开已经面向社会公众，多数情况下，“一府两院”都有自己官网，也当有自身建设的时间表、路线图，在目标得当的前提之下（如果目标不当，质询的功能则是迫使做出改变），质询则要求质询对象按照规划的进程及时行动。一般来讲，质询在三种情况下实现这一目标。一是“一府两院”怠于执行本级和上级人大各种决定、决议；二是“一府两院”怠于行使党委、上级机关的工作要求；三是“一府两院”怠于行使法律规定的作为以及自身的有效决定。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，以上三项目标皆在于促使制度落地，规则执行，实现从有法可依到违法必究。

综上可见，质询权对于民主法治国家建设的推动功效明显。“质询制度从其起源和国外通行的做法来看, 其目的主要在于对“一府两院”工作的了解和监督，而非着眼于追究责任”。 [5]一是方面通过质询，实现对人大负责，受人大监督，确保公众的决策参与，提升公民的政治意识，塑造现代民主的观念。另一方面在于通过质询实现监督，传导压力，这种压力对“一府两院”是挑战同时也是机遇，倒逼“一府两院”在决策与行动中保证正确的路线方针并致力于积极的行动。质询给予的压力也往往转化为“一府两院”的决策力与行动力，在此过程中，获得公众的信任，进而推动公信政府建设，提升司法公信力，如此看来，质询绝不应沉默。

三、我国质询制度的发展

在我国，质询权的制度设计是以《中华人民共和国宪法》第73条为核心的一系列规范组成，包括《全国人大组织法》第16条，17条，27条，33条。《全国人大议事规则》第41条，42条，43条，44条。《全国人大常委会议事规则》第25条，26条，27条，28条。《全国人大和地方各级人大代表法》第13条，14条。《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》第28条，29条，47条。

总体而言，我国关于质询制度的规范已经初具规模，然而还尚未形成一个较为系统的规范体系，某些方面还出现了规范理解上的争议。[6]质询制度随着人大制度前进的步伐，大体经历了初创期、启动期、细化期和突破期四个阶段。

（一）初创期（1954年—1979年）。尽管质询已经被当成一种特殊权力被载入宪法当中了，然而长期以来，质询实践方面却始终处于空白状态。我国人大质询制度最早出现在1954年的宪法当中，不过那个时候却并没有具体采用“质询”的概念，而是运用“质问”这个词语来代替的。 并且仅有第 36条一条规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院以及其下属的各个机关、单位提出质问，受质问的部门务必予以即是答复。”1975 年宪法出现于“文革”发生的后期阶段，在这一法案当中，质询权被彻底划掉，消失在人们的视野当中。1978年宪法则是针对全国人大的质询权进行了恢复，与此同时，针对受质询对象的覆盖面做出了适当的拓展，将最高人民法院、检察院纳入到受质询范围内，并且将这一权力下放到各级人大手中，然而，在实际的运作过程中，由于缺少与之对应的程序保障机制，造成该权力难以得到充分行使。这 25年里，全国人大在事实上已经没有任何任何制度资源，人大瘫痪时间远远大于短暂的活力，人大质询躺在宪法文本里而无所作为便也不足为奇。

（二）启动期（1980年—1989年）。人大质询制度在实际的实践过程中被重新启动，相关的法律文件也被重新激活。在这一时期，全国人大质询的对象只包括国务院及其相关机构，而全国人大常委会的质询对象则在此基础上进行了适当延伸，将“两高”纳入到质询范围内，质询工作的落实时间被设定在人大及其常委会召开会议的时段内。1个代表或30个以上的代表能够书面提交质询案，全国人大常委会组成人员十人以上能够采取书面的方式给出质询案。地方组织法1986年修正案具体针对质询工作做出了较为详细的规定，即针对提出质询的人数进行了明确限定，也即是说省级以及下属的市人大常委要想提出质询，必须要得到至少5人的联名，而县级则需要得到至少3人的联名。该阶段的质询工作呈现出一些较为显著的特征：其一是代表质询较为严格；其二是后续的处理工作得到有效落实。1980年，在第五届全国人大三次会议上北京代表团总计大约170名代表针对宝钢项目建设过程中所存在的诸多问题向冶金工业部提出质询，这也成为“共和国第一质询案”。 从一定层面上来说，人大工作具备从上到下的复制性特征，全国人大的具体活动很可能在各个地方形成联动效应，在一定程度上让各级地方人大更具活力。这段时期，共有 21 起质询案，其中省级人大质询案 9 例，市级人大5 例，县级人大 7 例。特别是在1989年，在湖南省第七届人大二次会议上，31名人大代表针对省国际经济开发企业的整顿工作向政府与相关单位明确提出质询，这次质询活动的顺利开展，导致一名副省长被免除职务，这则是人大质询对官员进行整治的依次重大尝试。这些案例无疑是“共和国第一质询案”的呼应。

（三）细化期（1990 年—1998 年）。人大质询制度的设计工作已经顺利完成，制度优化更强调对于操作程序的规范化处理和设置。1992年颁布的代表法，不仅针对全国人大代表向国务院及其相关机构提出质询的权力进行了明确规定，还适当的拓展了质询的覆盖面，将“两高”也纳入其中；与此同时，还明确指出如果存在着超过50%的代表对于质询回答不满意，那么可要求受质询部门再次给出答复，直至其满意为止。1995 年，地方组织法得到了一定的调整和优化，其中明确规定质询案需要由主席团或者主任会议审议确定是采用口头表述还是采用书面回答。并且具体针对质询案的处置不能符合议案处理的程序进行了详细备注，即“主席团只可以针对答复的方式进行选择，而无法决定是不是要递交答复文件”，从制度上保证质询案“不得搁在主任的口袋里”。 此外，在其他法案当中也具体针对质询进行了适当的规定，比方说1994年颁布的预算法中明确指出，人大代表以及人大常委会的成员，可以具体依据法律程序针对预算、决算过程当中的相关问题提出质询，受质询的机关务必要予以答复，与此同时，该法案还针对人大对于质询的评议、预算监督以及督导意见的落实等内容进行了适当的补充。这个时期，人大质询尽管处于徘徊前进的状态，不过在实际的落实过程中还依旧缺少一些比较有代表性的案例。1994年2月，在湖南省湘潭县第十届人大三次会议上，总计递交了五个质询案，代表们具体针对肖文和等人的非法生育问题、相关的水利设施建设等诸多问题提出了质询，最后会议决定免除相关涉案人的职务，与此同时，具体针对237 名违法人员进行了处理。

（四）突破期 （1999 年—至今）。1999 年“依法治国”被正式写入宪法当中，人大质询在实践过程中得到了进一步发展。1999年3月，全国人大针对宪法的相关内容做出了适当的调整和优化，将加强建设社会主义法治国家纳入到宪法中去，以确保法治国家的建设工作能够顺利推进。 2007 年 1 月被誉为“20 年磨一剑”的《中华人民共和国各级人民代表大会监督法》 专门列出一章内容规范质询，这些都为人大质询在实践中出现活力注入了一针强化剂。这一阶段，共有质询案 34 起，其中全国人大质询案 1 起，省级质询案 9 例，市级质询案 13例 ，县（区）级质询案 11 例。

四、域外质询制度简述

质询制度起源于英国，随后在其他各个国家均得到很好的发展，对域外质询制度的简要梳理可以为我国质询制度的发展提供经验，进行创造性的吸收。

（一）英国质询制度。英国的质询制度具有较为完善的法律规定和程序，并得到大多数议会制国家的认可和效仿。

1.质询主体、对象。英国对提案代表人数没有限制，所有议员均享有提出质询案的合法权利。该议案都会受到关注。这与我国人大代表对提出议案的人数做出具体限制有所不同。在英国，整个内阁是上议院议员的质询的对象，而内阁人中的大臣个人却不在被质询对象之列。英国的首相和各位内阁大臣则是下议院议员质询的对象。

2.质询的一般形式。一是口头质询，即议员通过口头的形式向质询对象提出质询案的一种方式。具体而言，英国的口头质询可以通过两种方式得以实现：一种是普通预约质询，即议员提前两周将书面质询案提交议会。然后，下议院向大臣们公布该质询案的内容及需要答复的问题，以便大臣们做好答复质询案的准备。另一种是私下预告质询,该质询方式要求议员提前2天通过书面形式提出质询案，然后由秘书处审定是否准予质询。如果该质询案通过了秘书处的审核，那么议员可以在普通质询程序结束后向受质询者提出该质询案。二是书面质询，是指议员通过书面的形式向质询对象提出质询案的一种方式。该质询形式一般要求提前2天提出并将材料交秘书处审核，通过审核方可得到相应的答复。一般来讲，议员提出口头问题的数量是每天最多3个，而议员们每天提出的书面问题大约有70-100个。

3.质询的特殊形式。即紧急质询，英国议会一般要求受质询对象在三日内答复紧急质询。通常情况下来说，英国议会会具体针对质询答复的日期做出较为详细的规定，当然，如若情况比较紧急，那么下议院也可明令要求政府在两天之内针对质询案做出回答。比如“星标质询”是紧急质询常用的一种方式。“星标质询”，就是当议员想尽快得到被质询对象的答复时，可以在问题表上注上星标，提醒对方尽快答复质询案。一般情况下，“星标质询”应当在三日内日予以答复。

4.质询内容。1972年英国国会将质询内容限于以下八个方面：“一是质询不应该牵涉到质询目的之外的内容；二是质询工作的落实应该高度关注被质询者的具体职责；三是质询不得干涉司法；四是国王和政党政治不能够被当作质询对象来看待；五是基于程序问题不得提出质询；六是质询言辞之规范；七是质询引述之事实有正确根据；八是其他不能质询之限制”。

5.质询的时间。英国关于质询时间的规定十分灵活。在英国质询时间因质询对象的不同而有所差别。英国下议院规定，每周星期一至星期四每天下午议员有有一小时的时间对各部大臣进行质询。议员对首相进行质询的时间则是每周星期二、星期四下午，时间只有15分钟。

（二）法国质询制度。法国的质询制度建立于1849年，其主要内容如下。

1.质询主体。作为议会制国家，法国的议会制度相当完备。在法国，议会质询制度受到政府和议员们的青睐。在质询主体的规定方面，法国沿用英国在提出质询案的主体中不限制人数的规则，并将提出质询案的主体规定为议员个人和议会党团两种。也就是说无论是议员个人还是议会党团都可以依照法律规定的内容和程序向政府提出质询。在法国，议员的身份受到政府的高度重视，而且议员必须专职化。因此，法国的议员不得兼任非选举的公共机构的成员或其他相关职位。议员专职化的优势在于为议员们提供了充分的工作时间和固定的工资收入，从而真正提高了议会的参政议政水平。

2.质询对象。法国实行兼有议会制度的总统制政体以及“由政府实行统治、议会进行监督”的政治制度。法国现行宪法予以议会监督政府的权利。依照法国的相关法律规定，在法国，受质询对象是政府。由于在答复议员提出的质询案时一般是由政府选派的部长完成相关工作。因此，在法国旳质询实践中，作为质询对象的“政府”其实就是总理和各部部长。

3.质询内容。对于质询内容法国的规定比较详细。例如，不得用质询案的形式攻击他人；书面质询只要求将质询事项简单、明确地表述清楚即可；《政府公报》在登载涉及敏感话题的质询案时会做技术处理，以便稳定国民情绪，但是质询案的全部内容必须全部上报部长审阅等。

4.质询时间。充分的质询时间法国的议员每周有2个小时的固定质询时间，即每周星期二和星期三下午的3点至4点。这样的规定对于质询双方都赢得了巨大的时间和机会，从而在保障议员正确行使权力的同时也实现了对政府的有力监督。

5.质询程序。法国质询的程序主要包括“问政质询”、“口头质询”和“书面质询”等三种。由于“问政质询”中议员掌握着巨较大的权力，常常因不信任案追究政府的责任，对内阁的稳定性产生不良影响而被停止使用。对于“口头质询”和“书面质询”法国一般的做法就是明确规定时间和操作规程。

（三）其他国家质询制度。就当下而言，因为各国政府在权力与职能方面得到了进一步充实，这样下去势必会导致权力滥用状况频繁出现，进而对国家政治系统的健康运行产生不利影响。权力是一把双刃剑，它在运行中会产生正负两方面的效应。当权力得到正确的行使，可以造福于民，对国家和整个社会起到积极、有利的作用。否则会损害公共利益，甚至给社会带来灾难性的后果。因此，监督制度的制定和反腐机构的设立显得尤为重要。采用议会质询制度的国家中，除了英国和法国的质询制度的设立和效用得到广泛的认可和效仿之外，德国和日本的质询制度也受到了学术界的普遍关注。

1.德国质询制度概述。德国人严谨的处事风格决定了该国法律制度的完备性，质询制度也不例外。德国关于的质询制度的规定非常严谨，具体如下：(1）质询主体、对象及范围。在德国，联邦议员个人和议会党团都可以向总理和各部部长提出质询。质询的对象是政府。质询的范围包括以下几种：一是质询案的内容应当是政府施政方面的问题，所有与政府的政策和施政措施无关的问题不得作为质询案的内容；二是质询案要简明扼要，不拖泥带水；三是质询案中不得包括批评政府的因素。(2）质询时间。德国国会将质询的时间定为“会周”，一周一次，每次在三小时之内。德国还对议员的质询案数量有所规定，每个议员在这三小时内要向政府提出2个质询案（一般采用口头质询的方式）。德国国会还要求每个议员在每个月内提出四个书面质询案。(3）质询的形式。德国的质询种类除了书面和口头质询之外，还包含大质询和小质询。所谓的大质询，是指议员或议会党团提出的涉及具有重大政治意义的复杂问题的质询案。小质询，是指议员或议会党团提出的只能用于特定的列举范围的质询案。按照德国的规定，只有大质询才可以作为国会辩论议案。(4）德国质询的程序特色。德国一般重视书面质询，因此，对于书面质询的要求相对比较具体，程序要求严格。议员必须在当周星期五的上午10:00前将书面的质询案交给议长；政府在下一周会针对该质询案进行答复；如果负责答复的政府代表为部长或部长以上人员，必须向其提供三天或更多的准备时间。

2.日本质询制度概述。日本的立法、行政、司法三权分立的议会内阁制创立于1947年的《日本国宪法》中。自此，日本国会针对内阁的监督权力也被正式确立起来，有着较为明确的法律根据。（1）质询主体、对象及内容。在日本国会议员是日本的质询的主体；内阁是质询对象；而国会议员提出质询的内容则限定为内阁发表的施政方针和内阁提出的各项议案两大类。与此同时，无论是各种类型的质询案，都需要采用书面文件的方式予以明确提出。（2）质询时间。日本内阁的答复质询案是通过答辩的形式完成的。一般要求内阁在接到质询案后一周之内举行答辩。如果因特殊原因无法在这时间段内进行答辩，应向国会说明理由和计划举行答辩的具体时间。（3）日本质询的程序特色。如上所述，日本国会议员的质询案必须要简明扼要、思路清晰地用书面表达。一般情况下，议员提出的质询案需要征得议长同意后方可交给内阁。然而，当议员和议长在对质询案意见不统一时，议员不需要无条件接受议长的观点。此时质询案是否提出由议会商议决定，所以议长必须咨询议会。当国会议员对关系到政府大事的问题提出质询案，但在政府代表答辩时得不到满意的答案时，有权要求进行补充质询或针对政府代表答辩的内容辩论，然后表决。

（四）域外质询制度的特点。通过上文中对英国、法国等具有代表性的国家的质询制度的概述，可将国外议会质询制度的特征可以归纳为以下几点：

1.质询主体人数没有具体的限制。西方国家将质询的主体分为议会党团和议员两种。二者均有提出质询案的权利。尤其是议员个人便可以提出质询案的规定，在给予议员充分的权限同时，增加了议员的责任感，提高了议员提出质询的积极性。

2.明确对质询结果的规定。政府对于质询案所给出的回答如若没有获得议员们的肯定和支持，那么势必会造成不信任投票的出现，进而让整个质询工作即刻终止。值得一提的是，议员的不信任案可能会导致政府领导人辞职等严重后果。这是西方质询程序的一大亮点。

3.质询的监督作用明显。例如，在2003年，英美发动对伊战争的时候，英国议会要求英国政府对“夸大伊拉克大规模杀伤性武器威胁、误导议会”的事实给出解释，与此同时，采用议会调查的措施针对政府是不是运用对伊情报进行了曲解以及是不是应当对凯利之死负全部责任。

4.议员们充分重视质询权。西方国家的议员们一般都热衷于质询，议员们质询的问题经常成为报纸上的热点新闻。如果一个议员的名字经常在报纸和电视上出现，有记者追着他问这问那，选民就认为他在全心全意维护选民的利益，因此，他会得到更多选民的好感，从而在解决选民关心的问题的同时提高个人的知名度。

（五）域外质询制度对我国的启示。从国外议会制度的特点来看，各国的规定都有自己的特色。我国的人大质询制度的立法和实践必须立足于我国旳国情，因此，国外质询制度对我国的启示主要有以下几方面：

1.质询主体规范化。在质询主体的规定上，西方国家允许议会党团或者议员个人作为质询的主体，并且对于提出质询案的人数没有限制。在这样的背景下，议员的积极性便得到很大的提高，责任心不断加强，从而保证质询力度的加强。在质询对象的规定上，质询一般针对内阁，但在实践中更多的是针对具体旳责任者（某个部门或者该部门的负责人）。

2.质询方式多样化。正如上文所述，西方各国的质询方式虽然各具特色。但是普遍具备多样化、灵活性较强的特点。就欧美国家而言，其在实施质询的过程中，比较常用的方式主要包括口头质询、书面质询、临时质询以及紧急质询等诸多内容。质询方式的多样化，在议会从不同的角度获取政府施政信息，或者督促政府勤政廉政方面起到了积极有效的作用。

3.质询工作常态化。通过以上对英国、法国、德国、日本等国家质询制度的概述，我们不难发现国外议会的质询时间普遍都是固定的，而且具备经常性。这几个国家还对质询的操作规程做了详细的规定。质询案件的数据之大，充分体现了国外议会对质询制度的高度重视和加强实践取得一定成效经验。

4.质询内容公开化。西方国家一般都会通过新闻媒体将议员所提质询案的内容和政府的答复公布于众（涉及国家机密外）。如果认为有必要，有的国家会通过电视直播等方式向民众播报质询的有关情况。西方国家注重质询公开的做法，对被质询对象形成舆论压力，增强质询的效果等方面起到了积极的作用。我们得知西方国家对质询制度采取的是充分重视的态度，因此，对于质询主体、对象、内容、具体时间等方面都做了很多详细的规定。由于制度规范，质询时间充足，因此，国外的质询案有很多实例。不得不承认，这些国家在质询制度的制定和实践中取得了很大的进步，积累了很多宝贵的经验。我们可以在结合本国实际的同时，适当借鉴其中的精华部分，不断完善我国人大质询制度。

第二部分：实践研究

一、质询制度的中国实践

由于历史的原因，近代我国法律制度的发展经过了很长一段时间的停滞期。所以，质询制度在我国的发展过程比较曲折。现当代最早的关于质询权的规定，可以追溯到抗日战争时期，中国共产党制定的《晋察冀边区参议会组织条例》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》等一系列相关法规。新中国成立之后，中华人民共和国第一部社会主义宪法——1954年宪法明确了人大代表具有质询权。但当时的中国，封建主义残留思想仍然比较根深蒂固，民主思想发展缓慢，从而导致质询制度并未真正得到实施。后来，左倾路线导致的十年动乱中，质询制度更是遭到了林彪、“四人帮”的践踏。到了1975年，我国修改宪法时,质询制度甚至被抹去。直到1978年，宪法才再度加入了关于质询权的规定,但由于我国的民主制度发展尚未完善，同时质询制度也缺乏明确的质询程序,所以，质询权在我国仍未得到充分行使。1982年，我国宪法吸取了外国质询权的立法经验，重新对质询权作了一系列新的明确规定,这时，质询制度在我国才日臻完善。

纵观质询制度在我国的发展过程，可以发现：质询权的发展跟国情息息相关，在动荡的时期，法律法规执行受到阻挠，无法更好的付诸实施，质询权更是无从谈起。在和平时期，民主监督职能能够得到保障，国家会更注重保障质询权的行使。这也充分体现了法律是民主时代的产物，而民主的实现离不开和平的环境。纸面上的法只有被转化为现实中的法才可能具有生命力，“徒法不足以自行”。质询制度于54宪法即已设立，在此后的多项法律中也进行了进一步细化，[7]可以说“质询制度”在法规层面上已经得到了很大发展，然而“质询案”却常年处在“沉睡”的状态。我们可以从下面一组数据中看到如此情形。

1980年之后的25年时间里，存在着大约80%的地方人大以及其常委会并未开展一次质询工作[8]。具体依据全国人大常委会的问卷调查结果能够较为清晰的看出，从1991-1994年全国范围内，仅有12个县级人大及其常委会行使了25次质询权，而剩余的大约83.1%的质询主体却并未实施过任何质询工作。[9]而根据相关的统计数据，时至今日，全国人大只给出了两个质询案[10]。省级人大基本上没有行使过其质询权力[11]。自改革开放实施之日起到2005年，全国各级人大对于政府以及其相关机构总计提了107个质询案[12]。全国三千多个县，90%以上的县市都没有一个质询司法机关的案例。[13]

从以上的数据来看，我们尚不能认为质询的彻底沉默，质询往往呈现出周期性的波动，[14]但是当我们将目光转移到其他地区，其形成的巨大差距则是令人惊叹的。

1999年至2008年间，澳门立法会共提出1668份质询。[15] 澳门从第一立法届第一立法会期到第三立法届第三立法会期为止，立法会议员所提出的质询分别为38、89、171、130、143、140、286、340和363个。[16]香港回归后，立法会议员除1997至1998年度提交1296 件以及1998至1999年度超过2000件外，以后每年均稳定在1500件左右。[17]英国议会下院每天约有40个针对大臣的口头质询原问,200多项书面质询,每周约20个针对首相的口头质询原问。[18]

相形之下，质询提起率差距巨大，特别是目前4万多个地方各级人大机构, 320多万名各级人大代表一年质询数量不足100件，以笔者所在地方人大统计来看，几十年来，记录在案的质询案件为零。[19]在如此巨大的基数面前，各地质询提起比率几乎为零，比如地方人大10名代表就有提起质询的资格，以此粗略计算，地方人大代表质询提起率接近于零，质询制度果然沉默了！

二、质询制度的主要问题

自1982年以后，我国关于质询权的相关规定越来越健全，宪法、监督法、组织法和代表法中都有关于质询权的明确条文及对质询行为程序上的明确规定，但质询权在我国仍未得到很好的应用。经由最高位阶的宪法规定的人大质询权难以在现实中发挥效用。在现实中，此种情况却屡见不鲜，实践必须存在可循路径，宪法的框架设定往往因为其过于概要而难以在实践中焕发活力，而“直到今天，英国并没有一部宪法文件，却是公认的宪法治理国家”，[20]不争的事实是：对宪法的遵守必然要在下位法中作出周全的规定以及恰当的执行。比如宪法第37条规定了公民的人身自由权不受侵犯。然而近年来，随着一个又一个冤假错案的发生令人震惊。[21]“纸面上的法”（law in book）转化为“现实中的法”（law in action）是一个恒久的难题，也正因为如此，质询权的沉默正是法的转化问题。

（一）质询权制度设计的“弊端”。具体来讲，围绕质询制度的各项法律法规在质询权的启动、内容、期间、后果方面的规定方面均存在难以操作的可能。

1.启动程序过于严苛。我国法律明确规定：如果全国人大常委会成员超过10人联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会成员超过5人联名，县级人大常委会成员超过3人联名，那么就能够在各自的人大常会会议召开期间递交质询案。全国人大会议召开的整个过程当中，如果一个代表团或超过30位代表联名，那么就可以提出质询案；而地方人大会议举行过程中，如果有超过10名的代表联名，那么就可以发起质询案。从这一规定来看，我国的人大质询提起前提是较为严格的。一是人数的限制，特别是针对人大代表而言，10名以上的代表联名才有权提出质询案，此时更应该思考的是：10人是如何以一项质询而共同提出的，即他们的目的为何？可以想象的是，一项质询案的提起通常是由1至2名代表的个体诉求开始，另外很可能是涉及到自身的“公益”，比如大面积征地拆迁等关涉大多数利益之时，尽管利益诉求往往监督了“一府两院”，然而这远远不够，如果只将行使质询权作为追求自身利益的工具，则无法达到“代表”的代议功能，监督往往也取决于短期的可得利益，而对政府行为的程序运行、决策计划、资金流向等诸多方面不以重视显然不是质询制度设计的初衷。第二，即使代表联名启动质询提起之后，根据2007年监督法第36条的规定：“质询案在发出之后，需要经由委员长会议或者主任会议决定之后再交给受质询单位负责予以及时答复。”这一规定则在一定程度上表明质询案并非是已经出现，受质询者就必须要及时予以答复，而则是需要经由一系列审查流程方可落实。“从一定层面上来说，质询案提起权力则是作为质询权的一项重要组成部分而存在的，行使提案权和行使质询权二者之间是存在着较为显著的差别，切忌不可以将其混淆”。[22]质询往往在此期间遭遇“流产”，变为了人大专题调研、专题询问等。

2.质询期间过于短暂。在全国人大会议期间，一年只有15天以内的时间，县级人大会议通常在3天以内，其他国家议会都在半年以上，[23]在如此短暂的期间里，我国人大会议期间基本没有多余的时间安排质询。另外人大规模过于庞大，每年全国人大会议近3000人，从世界范围看，其他国家议会议员人数一般在500人左右。[24]如果质询案提起率过高也无法在人大会议期间发起，通常的方案是在各自的人大常委会上提出质询案，然而根据规定，质询案只能在会议期间提起。[25]如此一来，质询案的提起收到了苛刻的期间限制，逐渐被代表所遗忘。其次，对于我国对于质询案的答复时间也未作具体规定，而在国外规定得十分详细。[26]

3.质询内容对象不清。质询的内容到底是什么？这一重要的问题却未能在法律规定中找到答案，仅规定了“在质询案当中，务必要详细写明质询对象、质询的问题等内容”。如此没有规定的规定反而成为了质询提起的“绊脚石”，可以想见的是没有限制不等于毫无限制，否则也没有人大常委会审查的必要，并且也难以想象任何事项均可以提出质询。其他国家通常采用“可质询是原则，不可质询是例外”的方案，比如英国规定“针对一些保密内容，或由于国家政策而拒绝予以答复的问题、或者对因回答会带来更大的开支而不做出任何答复的问题，所给出的答复应当尽量详细、具体且真实，避免让人产生误解”；法国在其颁布的相关法案当中明确指出“质询事项不可以牵涉到国家机密、不可以批评总统、不可以针对司法决定予以否定或者批评、不可以批评其他国家，而针对除此之外的事项皆可提出质询”。另外，对于质询对象也存在争议，宪法未规定可以质询法检两家，但其他法律规定可以质询法检，诸多学者认为其中存在疏漏，以此建议将《宪法》第76条修改为“全国人大及其常委会的成员在其会议召开过程中，可以针对国务院的或者其下属机关的工作提出质询案，具体程序由法律规定”。[27]笔者认为，既然宪法并未明确禁止且法律规定人大可以监督法检，法检对人大负责、受人大监督即证明人大对法检具有当然的质询权，只不过，由于质询内容的不明，其启动更需慎重，“应限于法官和检察官的违纪违法行为、司法制度建设以及司法政策等诸多层面实施质询，而通常不要直接针对个案实施质询，因为这样是行不通的，也是不合理的”。[28]

4.质询后果责任不明。法律规定代表对受质询机关的答复不满意可以要求再答复，但如果仍不满意呢？笔者认为，反复质询起到的作用应该是给予“一府两院”压力，而不应该是追求担责。有学者认为“若明确规定超过50%的代表对受质询单位所给出的答复不满意……受质询单位的管理人员就有可能面临被罢免的结果”。[29]此种方案极为不妥，最大的弊端在于可能导致政治斗争、恶性竞争，还有学者认为“人大代表如果已经具备充足的证据证实受质询单位存在着违法违规活动，那么就能够发挥其提案权……具体将质询权调整成决定权的监督方式”。[30]这种方式在程序上是正当的，但是依然没有准确认识到质询的本质意义。质询权的行使是不是一定要与责任挂钩？这本身就存在一个误区，笔者认为质询的主要目的并非追责，而是公开施压。英国议会至今对政府大臣含糊其辞或无正当理由不作出具体答复的行为没有规定惩处措施。[31]在香港，质询是立法会的一项独立职权，没有后续性措施，这是维护行政主导体制所必需的。[32]

（二）质询权有效运转的“症结”。即便在质询权制度设计上如何的不完善，但是从国家层面上，从未限制质询权的行使，而作为人大的主体，更多的是鼓励呼吁代表正确积极行使质询权。从这个角度讲，代表的参政监督意识决定了质询权的运转是否畅通。

1.代表素质的限制。一方面是专业素质，另一方面是代表意识。质询必然要具有一定的文化素养，要有“底线意识“，继而能发出切中肯綮的声音，质询“一府两院”必然要把握住其质询的“限度”，比如不能干预司法公正。要有“问题意识”，代表的政治意识要在质询中找到落脚点，质询不可盲目，也不应过于琐碎，要树立程序正义的观念，对监督对象的重大举措、改革方向等保持高度热情与关注。在人大闭会期间，需具备实事求是的调研态度与一定的专业知识储备，从而发现问题，调研问题，监督“一府两院”沿着正确的路线行进。要达到这样的效果需要代表具备一定程度的知识水平。

2.代表结构的困扰。就人大代表能否代表选民的角度来看，目前我国的代表结构不够合理。首先人大代表中大约50%以上都是党政官员，由此导致的最大问题是，受制于行政领导钳制，官员代表已形成了固有的话语规制，对于重大的理论和现实问题采取回避的态度，质询这样激烈的对抗性辩论毫无生存空间。另外约20%的“老板代表”更加珍惜代表这一光环，通过人大代表这个平台，促使政治权力演变为获取自身利益的工具。再次，从权力结构来看，比如县级人大，虽然排位列于政府之前，但在财政等诸多方面需要政府支持，“一般情况下，政府领导人的党内地位是要明显高于人大常委会领导的，这则是造成政府在具体的工作推进当中地位出现失衡的根本原因”。[33]

3.法制观念的滞后。几千年来，我国都处于封建思想的统治下，民众关于民主的意识是到了近代才开始萌芽。普通民众对于质询权是什么？质询权怎么行使？并没有了解。甚至是一些人大代表也不清楚质询权的存在作用和意义。而且中国一直是个注重人情世故的国家，秉承着“以和为贵”的处事之道，所以，大多数人并不愿意去直接挑破事实，直接指出别人的错误。民主思想的滞后，导致质询权没有真正的为民所用，不能起到对行政机关的监督作用。同时，质询权施行程序有待进一步完善。质询权的行使，相对于其他的监督方式来说比较复杂，其启动程序较为复杂、门槛比较高，实施起来具有一定的难度。这就导致了人大代表遇到一些本应进行质询的问题，却没有进行质询，而是避难就易，采取了一些较为温柔的监督方式，比如听取和审议专项工作报告，开展专题调研、工作评议、专题询问等，因为这些监督方式比较常用，使用程序比较便捷。而且人大及其常委会会期比较短、议程非常多，为了保证大会的主要议程能够顺利进行，主持大会的相关人员往往因为担心质询会使得大会节外生枝，所以一般不会轻易将质询案列入议程。比较繁复的质询程序成了人大代表们对质询权望而止步的一个重要原因。另外，保障质询权行使的相关法律制度不完善，虽然，我国已经在相关法律法规中对质询作出了明确的规定，但我们认为这些规定过于原则，缺乏实际操作程序，这就使得质询权在行使时受到了一定程度上的制约。尤其是关于质询结果的后续跟踪和相关罚则，还缺乏明确的法律依据。质询结果是质询权行使的意义所在，缺乏了对结果的跟踪，一方面导致人大代表对质询权的行使积极性再一次被削弱，另一方面也让质询对行政机关的监督威力大大减弱。所以，在整个法律体系中，我国还需从整体上对质询权的使用提供保障，完善相关的法律制度。建立起一套完备的质询法律体系和相关的制度保障，为质询工作的开展提供强有力的保障。

三、质询制度关系辨析

我们认为，只有准确把握质询制度与相关制度的关系才能准确定位质询制度，进而设计方案进行合理的安排。

（一）质询制度与询问制度

询问与质询均是指人大代表或者人大常委会成员具体针对政府以及其相关机构、法院、检察院工作当中出现的含糊不清的内容提出疑问，并要求其即是做出解答的一系列活动。需要明确指出的质询是人大及其常委会成员行使权力的一种较为特殊的行使。与询问存在一定关联的法律条文可以从地方组织法、监督法以及代表法当中查找到。而一些法律针对询问所给出的界定则是比较简单的，比方说地方组织法当中明确规定：“在地方各级人大审议议案的过程中，代表们可向地方的相关部门提出询问，让其排除代表来答疑解惑。”监督法第34条明确规定:“各级人大常委会在审议议案与相关报告的过程当中，同级政府机关、人民法院或检察院均应该选派参会人员到场，积极听取各方的意见，与此同时，针对会议代表们多提出的询问作出详细的解答和解释。”代表法第13条明确指出:“代表们在审议议案与报告的过程中可向同级别的国家单位提出一些询问，而被询问单位需要及时派遣负责人到场进行解释和答疑。”具体从上述的法律条文当中能够较为清晰的看出，了解情况则是作为询问的重要功能而存在的。因为法律所给出的规定较为简略，只是寥寥几句而已，这样以来就造成各地方人大在询问工作的落实程序上不够合理。再加上相关的宣传工作做到并不到位，进而致使“一府两院”的相关负责人，甚至是新闻媒体对于询问与质询二者的概念缺乏足够的认识，将二者混为一谈，这势必会严重制约询问与质询工作的顺利开展。当然，不可否认的是这二者之间确实存在着差别与相似点，其中相同点主要表现在:他们均为人大及其常委会行使监督权的重要方式，均是以人大以及常委会成员的个人名义提出问题的，进而明令要求相关单位做出解答，均需要严格按照一些法律流程来予以提出，均需要在会议期间给出答复或者解释。

当然，询问与质询二者之间也是存在着诸多差异的，其中重点体现在如下几个层面：

1.性质不同。从一定层面上而言，质询案是作为一种特殊的议案形式而存在的，而询问却并不具备议案的特性。所谓质询案，其实指的是具备质询权力的主体依据相关法律针对受质询者提出具备法律强制性的议案。

2.功能不同。质询的功能，主要是批评，同时也有了解的功能。询问仅仅是在人大审议议案与工作报告的过程中，针对存在模糊的内容进行充分把握，当然，其也是具备批评作用的。

3.对象不同。质询对象主要包括国家行政部门、司法部门以及检察部门的相关负责人。而询问的对象则完全不同，主要包括和审议议案以及报告相关的国家机关的负责人。前者的范围窄,后者的范围宽。

4.问题的内容和范围不同。质询问题不仅能够和审议议案与报告之间存在着较为紧密的联系，当然也可以不存在任何联系，针对一些事实明晰，需予以辨别，纠正违规行为，追求相关责任人权责的问题均属于人大及其常委会的职权内容。询问的问题不仅包括一些事实不够明晰且原因尚不清楚的问题，也包括一些重大或者一般性问题，不过必须是和人大以及其常委会审议议案与报告存在一定关联的问题。

5.答复或说明的场合不同。质询案如果被审议通过，那么被质询单位的相关负责人就一定要在人大会议、专门委员会以及常委会等会议上采用口头或书面形式答复。而当询问被明确提出之后，被询问单位一定要派遣相关负责人在人民代表大会、代表小组会议或者人大常委会上针对询问的内容做出详细说明和具体阐释。前者的范围宽，后者的范围窄。

6.答复或者解释问题的法律性质与范围存在着较大差异。质询是需要受质询部门的负责人针对人大及其常委会成员所提出的属于其职责范畴的问题做出解答；而询问则是国家相关机构的负责人针对人大或常委会成员提出的和审议议案、报告相关的诸多问题进行解释，两者的法律性质是不同的。对于质询，受质询机关的负责人必须给予答复；就询问而言，国家机关的相关负责人仅需要参会并积极听取各方意见，并且及时回答相应的提问即可。但是在询问工作的具体落实中，人大代表常常会要求“一府两院”的负责人给出质问，进而导致询问在最后慢慢变成质问，这一做法是没有任何法律根据的，也是违反相关规定的。

7.运作程序不同。质询案的运行程序往往是较为复杂繁琐的，而询问也正好相反，其运作程序简单易行。要想顺利提出质询案，往往选用提出者在人员数目上达到相关要求，《地方组织法》中明确指出，地方各级人大在召开会议过程中，如果代表人数超过10人联名；在人大常委会会议召开过程中，省，自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会成员超过5人(县级3人)联名，那么就能够向同级政府、法院以及检察院提起质询案，与此同时，要求其及时做出答复。质询案务必要采用书面的形式予以提出，并且还需要经由大会主席团或者人大常委会主任会议进行详细审议，唯有顺利通过审议环节，这一议案才可以得以确立，当然也才能够充分发挥实际效用。答复可以是书面,也可以口头。提出质询案的代表可自主选择出席或者列席相关的会议，并且在会上发表自己的看法和间接提出意见和建议。而对于询问而言，则并不存在人数上的限制，并且也尚未明确规定要经由大会主席团审议之后才可以进行询问，此外也并未规定询问提出的方式和所采用的具体形式，受询问部门在派人做出解释的时候，提问者可具体针对所得到的解释提出意见，凡此种种，在相关法律规章当中并未进行较为明晰的规定。

8.法律效力的层次不同。在整个人大监督系统当中，质询的法律层级是较高的，且具备着较为突出的法律效力，并且所产生的影响范围也是较广的。而询问的法律层级也明显偏低，效力也略显不足，实际影响更是明显偏小。

9.法律后果存在差别。当人大代表或者人大常委会的成员对于相关部门针对质询案所给出的答复不满意的情况下，可要求受质询单位再次做出答复。然而，当询问主体对于受询问者所给出的解释不满意的情况下，相关法律规章却并未针对被询问者是不是要再次做出解释作明确规定，由此可见，相比较于质询，询问的强制力明显不足，这点是需要予以关注的。

(二) 质询制度与政治文化

所谓政治文化，主要是指政治层面的认知、习惯以及风俗等，是一个国家在某个发展阶段当中所通行的一种政治态度和信仰”。[34]我国传统文化则是具体将王权专制性质的政治文化、儒家文化等当成主要内容的，其中缺乏分权制衡与民主、法治的思想，这在很大程度上制约了民众关于平等、民主和监督等意识的萌芽与发展，导致质询制度在我国的实施无法真正落实。特别是儒家政治文化对于我国产生了较为显著且深远的影响，我们认为，这种文化在社会治理中便弱化了法制理念。前国家主席江泽民强调: “众所周知，我国发展至今已久五年多年的文明演变史，历经了较长的封建社会，封建时期的一些思想观念对国人的影响较为深渊，且依旧广泛存在着，通常会经由一系列形式展现出来。”[35]“官本位”思想依旧影响着国人的思维与处事方式，甚至让国人失去了政治自主意识，对于权威和权势盲目推崇。在“官本位”思想的影响下，少数国家机关工作人员“人民公仆”意识逐渐减退，没有接受人民监督的自觉性，把权利凌驾于法律之上，漠视质询权的存在。而民众几千年来受“以和为贵”传统思想的熏陶，缺乏监督与制约等平等理念。然而质询则是完全不一样的，具备明显的批评色彩，在明确指出相关责任人或者单位在实际运作过程中所出现的一些问题，这必然会直接影响到相关单位、责任人的利益和私心，为预防这一状况的出现，一些人大及其常委会成员往往会选择息事宁人而不去开展质询工作，或者是将质询调整为专题询问，以避免与相关单位产生直接冲突，进而在一定程度上缓和自身的监督压力。[36]

（三）质询制度与政治体制

所谓政治体制，主要指的是国家为顺利推行国家的基本政治制度而设置出的一些政治形式、政治运作机制的统称。[37]然而在我国的政治体制当中，所存在的一个较为突出的问题就是党政领导体制层面的问题，这一问题的出现会对于人大质询制度的顺利推行产生较为显著的影响。从一定层面上来说，党政关系的优劣会严重影响到我国人大质询制度的顺利推进和进一步发展。众所周知，在我国，全国人大属于国家最高权力机关，各级人大则是处于国家权力系统的核心位置上，党的领导重点体现在政治层面的领导，而不可以简单的理解成党能够直接行使国家权力，与此同时，也不能单纯的亦为党属于最高权力主体，这些理解均是不准确的。[38]不过，在现实生活当中，人们常常将党的领导权误解成“党权高于所有权力”，甚至出现了党政不分、以党代政的说法。比方说：党常常采取政治代替法律，以指示、命令以及决议等手段参加到政府工作中去，进而导致执政党和政府在具体职能上变得较为混乱，不够明晰，这就使得一方面政府职能无法有效行使，另一方面人大对政府的质询无法真正落实。由于质询工作往往会牵涉到对党的质询以及其具体责任的追究，然而当下我国有关对党质询工作还缺少一定的法律根据，这就在一定程度上造成人大难以针对党的工作进行质询。自1979年11月党的十一届三中全会提出“改革开放”近40 年来，国家也花费了大精力致力于改变这种状况，不过，时至今日，成效仍旧不够显著，并且也并没有从本质上改变党政不分的现实状况。这样的政治体制，无法满足民主政治立法的需求。在很长的一段时期里，与民主政治相关的立法数目所占总立法数的比重均有4%左右，这一现实状况的存在必然会严重制约质询权的有效行使，甚至严重影响监督权的有效发挥。

(四) 质询制度与法律传统

在英美法系国家，对法律程序非常重视，不符合规定的程序有可能导致法律行为的无效。而质询的程序比较繁复，没有正当的程序保障，质询行为就容易出现随意性，这就导致质询行为的合法性无法保证。就我国而言，有关规范质询权的行使程序规定还明显不足，即使存在一些规定，却存在着规定不明晰或者权责划分不明确的状况。质询活动的开展始终还受到“重实体、轻程序”观念的影响和约束，进而造成在与之相关的法律规章当中，常常更关注对质询权的实体性内容做出详细规定，而忽视了对程序性内容实施规定，这一状况的出现势必会进一步导致质询权难以得到充分发挥了运用。比方说：宪法、组织法以及监督法等相关法规当中有关质询权的一些内容，重点阐述的均是一些实体性的内容，然而却并没有对质询案的递交期限、准备时限以及答复方式等细则进行明确规定，与此同时，也没有针对质询主体的疑问、受质询单位的答复、对答复结果的评价等做出较为明晰的规定。程序性规范的缺失，也是导致质询权在我国没有办法真正得到运用的重要原因。

第三部分：对策研究

一、质询制度的总体设计

众所周知，人民代表大会制度是属于我国的一项根本政治制度，监督权则是作为它的一项重要职权而存在的。质询作为人大监督的重要方式不应被束之高阁，人大有必要打破现存的“沉默”格局，努力转变思想，探索道路、拓展思维实现人大质询的本位回归。笔者认为，在当前的环境下，应从制度建设、机制创新两方面推动质询制度迈上新台阶。

（一）制度创新。以宪法73条为中心构建的质询制度设计尚不健全，因此具有难以克服的制度漏洞与制度约束。

1.填补制度的漏洞。主要体现在质询的程序设计与内容限定上。一方面，在质询程序上，质询的登记、审查程序应进一步予以具体化。按照现行法律规定，质询提起后，要经过主席团会议、委员长会议、主任会议决定后再转交答复机关。此处的审查到底是形式审查还是实质审查，如果是后者，很有可能会导致审查的随意，导致大部分质询被变为询问等柔和的方式，挤压了质询的生存空间，从某种意义上讲，人大机关并不希望代表对“一府两院”施加过多压力，除非质询对象的作为在某种程度上逾越或忽视了人大的决定，通过统计可以看出，质询较多的情况是“一府两院会并没有及时落实人大的相关决议，并且也并没有积极去采纳代表们所给出的建议，在这种状况下，人大就会开启质询”[39]。笔者认为对质询的审查应当是一种形式审查，即该质询满足一定的形式要件且不违反宪法法律规定即可。为了避免质询的“流产”，应有规范的登记、整理、备案制度，按照质询的主体、对象、内容将质询案记录在案，方便查询以及问责，如果该项质询缺乏形式的要件以及违反相关规定将被告知不予转交。同时，要对质询的转交期限需作出具体规定，在质询案提起后，审查期间必须有所限定，并且要规定较短的期限，比如两天之内，审查符合形式要件之后，要在期间内转交相关部门答复，并对答复机关的大幅期限作出硬性限定，防止久拖不办。第二方面，对质询制度的内容应采取排除法的形式将不当质询内容排除在外。即采取“可质询是原则，不可质询是例外”的原则，对政府的质询限定可以放宽，除法律规定的不应公开的内容之外均可质询，但是质询内容应该具备可操作与有意义两个维度，质询要求其本身具有“质问”与“询问”的内涵，因此对于单纯的不满与批评且没有任何实质内容的质询应不作质询对待，也即以质询为名发表不满、批评此类的不可操作性的质询案本身就不是质询。对涉及到司法机关的质询时，要更为慎重，否则会对司法的中立造成伤害，因此对司法机关的质询应加大限制，因代表意识的欠缺，质询往往带有私益性，但不能对带有私益的质询一概否决，而应取决于质询的内容是否得当。在质询司法机关时，有必要建立起“主体回避制度”，以不影响公正司法为前提条件，即对于正在审理中的个案不能质询，而对于类案处理以及以及审结的个案进行质询应当准许，当然，对司法腐败、司法政策、司法建设等方面的质询理当受理。

2.放开制度的约束。质询需要被激励，限定过多则不能激发质询的活力。而制度的约束也是当前难以克服的难题。第一，质询提起的条件较为苛刻，可设立个人质询制度，域外质询制度也通常以个人为主，要让一部分有责任意识的代表带动质询制度的发展。第二，质询的提起时间过于短暂，按照现行法律的规定，质询只能在会议期间提起，然而我国人大会议期间本身就过于短暂，难以安排质询时间，因此质询往往被其他方式代替。笔者认为可以建立“紧急质询”制度，根据现实情况，在闭会期间也可提出某种类型的质询，比如影响重大、普遍关注的社会现象、问题，对“紧急质询”的内容可作出原则性规定。第三，探索建立“口头”质询制度，对某些符合法定要求的简单的质询采取口头的方式简化程序，这也是鼓励质询的有效方式，不仅可以大幅度提高质询的办理效率，而且也补足了某些代表的文化短板。

（二）机制创新。目前质询机制较为僵化，没有达到质询效果。其重要的原因在于：一是代表的积极性不高；二是质询的影响力不足。质询的机制创新应在以下两方面下足功夫。

1.发挥媒体力量。质询如果产生不了影响力，则难以达到民主监督的效果，目前，并未为质询建设一个较为理想的平台。2009年《全国人民代表大会常务委员会议事规则》当中明确指出公开对象主要指的是“常务委员会成员以及列席会议的参与者”，质询的过程和内容仅“由常委会办事机关的工作者负责予以详细记录，然后由发言人仔细核对之后签字，最后再制作成会议简报，并且进行存档处理”，从一定层面上来说，公开的主体只能够适合于全国人大常委会，而对于其他机关却并不完全适应。因此，公开成为了一大难题，然而，质询如果不公开其效果发挥将大打折扣，笔者认为，可以从地方出发，自下而上推动质询公开。公开的效用是决定公信力提升的最有效方式，此时“新闻部门不应该变成各级国家机构的附属物，新闻部门应当处于更为独立的位置上，自主的去落实相关工作，把各级政府部门的运作状况（法律规定的保密内容除外）和相关政策的落实状况公之于众，让大众进行监督。”[40] 一方面，在信息社会，公开的方式渠道多种多样，比如官网、微博等；另一方面，地方电视台也可以作为公开的渠道。只要我们不把质询当做一种单纯的“责问”，而把它放在提升公信力的角度来考虑，是可以推行的，另外，这也将是“压力传导”以及“公开监督”的有效措施。

2.创新激励机制。从绩效管理的角度出发，制度往往能激励影响人的行为，目前代表的参政议政能力有待提高，质询积极性不高。笔者认为，要提升代表意识、代表素质绝非朝夕，当前，人民群众对代表的信赖程度较低，只有通过创新激励机制才能使得代表充分行使起自身的责任，进而重建信任，重拾信心，并推动民主法治社会建设。要树立起“不积极使用质询权就是失职之举”[41]的观念，通过一定期间的约束催使代表担当重任。一是建立考核机制。人大代表“虚职化”与“歌德派”现象十分突出，[42]然而人大代表是接受选民委托参与国家管理的政治代言人，其应是民情民生反映的当然途径，如果代表怠于行使自身职责，从代表身份出发是缺乏责任意识，履职意识的侧面，也是对委托人的不负责任。质询归根到底是人民群众的质询，是群众的声音，代表要敏锐洞察到选民的当前问题、疑问，并能找出问题症结之所在进而提出有意义的质询案，要心系民众，心怀理想，心向国家。要确自身与代表身份的差别，有强烈的责任感，能够站在群众的角度思考问题、发现问题。因此，质询不是要不要进行的问题，而是要怎样开展的问题。考核具有自身的不足，比如考核往往带有功利色彩，也往往容易造假虚化，然而考核也能充分调动代表行使职能的责任。从现实状况出发，目前的质询是处在“不敢为”、“不能为”的阶段，首先要解决的就是“不作为”。“被动作为”是“不作为”的进步，对代表提出质询案的考核能够实现这一目标，比如要求每个代表在一年内必须提出一项质询案，等时机成熟，制度更健全后、代表素质提升后再弱化或取消考核，实现从“被动作为”到“主动担当”的转变。二是建立奖惩制度。对于那些提出了优秀的质询案的代表应该给予一定奖励，首先要明确什么是优秀的质询案，通常说来就是该质询案发现了真实的问题、解决了现有的问题、打消了公众的困惑。比如，通过某一质询案，督促政府、司法机关积极作为；通过某质询案，发现了违法腐败问题，违规操作问题；通过某质询案，充分解释了政府、司法机关执行政策，作出决策的目标及意义等。第二要巩固起代表质询豁免的权利，不能因为质询而受到不公正的处遇以及隐形的负面影响，一旦出现此类现象，严格追求相关部门责任。第三要对怠于行使职责的代表予以一定处罚，比如通过建立其公开通报制度向代表压力，建立能上能下机制，确保代表积极履职，强化代表与选民的联系，提升代表参政议政意识，提高质询提起的效率及质量。

（三）法律完善

1.明确关于质询权实体的相关规定

在我国现行的法律体制下,质询制度有人大代表质询和人大常委会委员质询这两种方式存在。但由于我国的各级人大有会期的限制，所以人大代表质询的方式并不能实现对政府行政的经常性监督。这是质询权没办法在我国得到真正运用的问题之一。理论上，我们可以增设专门委员会做为质询权主体。专门委员会是全国人大的常设工作机构，这首先保证了可以实现对政府行政工作的常年监督，而专门委员会的专业性也毋庸置疑。因为专门委员会常常参与“一府两院”的相关会议，听取“一府两院”及相关职能部门的工作汇报，他们掌握了相关部门的大量资料，对各类行政事务非常了解。而且专门委员会的工作人员基本是实践经验丰富的领导干部或者是理论知识深厚的专家学者，既有实践经验又有理论知识的支撑，所以他们可以利用自身的这些优势，针对当下政府工作上存在的一些问题，提出专业的质询案。就当下而言，人大专门委员会的一个重要工作即是向全国人大或常委会明确提出其自身职权范畴内和本委员会存在着紧密联系的一些议案，质询案的提出与议案的提出具有类似的要求，所以，从理论的角度来看，人大专门委员会具备提出质询案的能力。除此之外，在全国人大议事规则中有规定：全国人大专门委员会需要具体针对行政监管的工作规划、行政方案以及决定等实施详细的审议，并征询各方意见和建议。综合这几个方面的原因，针对与该委员会有关的事务，人大专门委员会可以提出质询案。

2.允许个人质询与质询主体回避相结合

具体依据我国政治环境的基本状况，有关法律明确指出人大及其常委会的成员不具备以个人名义提出质询案的权力，其往往需在人数上达到相应的标准时才能够实现联名提质询案的目标。就我国而言，人大及其常委会的会期普遍偏短，若准许以个人名义去发出质询案，必然会难以充分确保质询案的质量，与此同时，也不利于相关工作的顺利开展。这样的规定可以有效防止质询权被肆意滥用。但受这个规定人数上的限制，我国质询案数量寥寥无几。从一定层面上来说，人大代表及其人大常委会成员来自社会各个领域，他们要代表着人民的利益，为人民行使管理国家的权力，肩负着人民群众的重托，他们应该有权力和义务针对人民群众关心的问题提出质询案。权利的存在就会衍生腐败，为了避免权利的滥用，个人质询可以与质询主体回避相结合。禁止人大代表当中与受质询者存在一定关系的人员参与到质询案的提出过程中去，之所以需要这样规定，主要是为了确保整个质询工作的客观性与公正性；禁止提起质询或者参与署名提起质询;对于已经提出或者署名参与质询的应该撤回或者宣布无效。

3.质询内容的规范

目前，我国的立法里面还没有针对质询内容的规范。质询内容的规范缺失，让质询案的提出缺少一个良好的指引，这就导致人大代表在想要提出质询案时存在对内容是否符合规定的疑惑，所以，我国急需出台相关法律法规，明确质询内容。尤其要着重关注这几个问题：（1）和宪法、相关法规以及政策存在一定关联的诸多内容，比方说：法律法规和公共政策的修改；（2）与重大社会事件有关的内容，比如：重大时事热点、自然灾害等；（3）与重大行政违法行为相关的内容，比如：政府官员贪污腐败的事件。

4.完善相关的配套制度

质询制度的使用需要有相关的制度来支撑，才能更好的发挥作用。比如：质询免责制度；信息公开制度等，只有相关的法律制度配套完整了，质询权的使用才有合适的土壤，没有大的法制环境的支撑，质询权只能是纸上谈兵。

（四）程序规范

1.明确质询案提交及答复的期限

各级人大及其常委会的会期短，当前我国的法律法规对质询案的提交和答复没有明确的期限规定，这就导致人大会议闭会后，质询案容易流于形式，无法达到质询的目的。所以，我们应制定完善质询案提交及答复制度，提出相关要求，明确质询期限，从而给相关部门一些压力，让相关部门有紧迫感去解决质询案提出的问题。

2.明确质询案的转交程序

在质询案中，转交程序发挥着着承前启后的重要作用，决定着质询案能否顺利提交以及能否得到明确答复。当前，我国所推行的有关法规当中针对此有着较为明确的规定：人大常委会委员长会议或主任会议在质询案提出的过程中具备着一些权力，比方说决定权以及转交权等。这一规定的目的是未来维护质询案的严肃性，同时保障常委会会议紧凑顺利的进行。但在实际的质询案中，由于考虑诸多因素，没有明确的转交程序，常因质询案态度比较尖锐不愿意接手，而是通过说服的方式让质询案转变成询问，最终使质询案流失，没有解决民众真正关心的问题。同时也使得人大代表或人大常委会委员行使质询权的积极性大大降低，为防止质询否决权的过度使用，应该有明确的法律规定何种情况下可以使用质询否决权；质询案未被提交时受质询机关应该向提出质询的人员说明原因；明确刚性的责任追究条款，当质询案转交程序出现问题时，相关责任机关和负责人应该有相应的处罚。

3.加入紧急质询制度

常规的事件，我们可以严格按照质询案的提出程序来走，但是针对一些紧急情况，我们可以加入紧急质询制度。但由于应急行政权力的行使，容易产生权利滥用的问题，所以，目前我国还没有针对突发的大事件的紧急质询制度，导致在一些自然灾害或突发大事件发生时，公民的人身财产安全无法得到有效保障。事实上，权利的滥用问题，在任何权利领域都可能存在，不应该成为紧急质询制度空白的理由，只要明确相关的质询程序和细则，就能最大限度的避免权利的使用不当。

二、质询制度的地方实践

当前，司法腐败和行政腐败的问题，是困扰每个国家发展的难题，质询权的存在就是对政府工作的监督形式之一。各级人大及其常委会真正把质询权落实到位，可以确保依法行政、司法公正。要推动地方的质询权落实到位，应该从以下几个方面着手：

（一）加强对质询权的宣传

每个地方的事务中都存在很多需要质询的问题，但真正被提出来的质询案却少之又少，因为中国人崇尚“以和为贵”，往往碍于面子问题不愿意去当面“为难”别人，一些人大代表或人大常委会委员担心得罪“高层”，往往不愿提出质询案。甚至有的地方人大代表对提出质询案的程序并不清晰，根本不知道该如何提出质询案。所以，应该加强对质询制度的宣传，让大众有质询的观念，让每个基层民众都明白质询权是国家赋予每个公民的合法权益，当质询的观念慢慢的深入大众的法制意识中，大家在遇到需要质询的问题时就会有提出质询案的意识。而当民众有提出质询案的需求时，也会让基层的人大代表有紧迫感去提升自身的专业度，主动学习相关的法律法规。

（二）增设相关咨询机关

质询案的提出程序比较繁复，没有专业的人员指引，质询案往往无法成形。如果地方能够增设相关咨询机构，对有需要发起质询案的人员提供指导，可以大大的减少提出质询案走的弯路，进而在一定程度上让地方人大组成人员对于质询案的提出更具信心，使相关工作能够被顺利推进，发挥一定的效果。此外，这个咨询机构也可以担负起对质询结果的监督之职。当接受咨询时，该机构可以向有关部门询问结果，并向有关部门提出质询期限。这样可以引起相关部门对质询案的重视程度，促进质询案中提出的事件的解决。当地方人大代表提出的质询案都能被重视，同时有良好的结果反馈，这又会反过来增加地方人大代表对提出质询案的信心，形成一个良性的循环。

（三）降低质询案的门槛

很多人大代表不愿提出质询案的一个重要原因就是怕麻烦，地方的相关法律法规可以适当的简化提出质询案的条件和程序，比如：关于提出质询案的人数要求可以适当的放低。因为地方人大代表提出质询案时，要达到联名代表的人数要求，往往需要花费很多的时间和人力去游说其他的地方人大代表，而目前我国的质询案只能在人民代表大会或常委会召开期间才能启动，一方面时间紧迫，质询案的提出人没有充分的时间去争取联名代表人。另一方面，为了达到联名代表人数，质询案的提出人在进行游说时，难免会为了争取其他代表的同意，而采取一些不符合规定的做法，容易导致贪污受贿等违法行为的产生，这就本末倒置，完全违背了提出质询案的初衷了。此外，关于质询案的提出，除了书面的形式，也可以适当的引入口头质询的方式，比如：一些针对政府工作人员的质询，没有必要大费周章的采用书面的形式，这样效率比较低，如果引入口头质询的方式，将大大提升质询的效率。还有针对质询结果的回复，如果是针对政府官员个人的质询，回复形式同意可以简化，可以采用口头回复的形式，这样可以大大减少质询案的结果反馈时间，提高质询案的解决效率。

（四）质询案与对方热点时事的结合

  质询案应该是地方的时事热点的反映，地方群众最关心的扶贫攻坚、医疗卫生、社会保障、物业管理、公共文化建设等问题，切实做到一切工作围绕人民，以人民的切身利益为关注重点。而当前存在这样的现象：一些地方政府为了迎合党和国家的大政策，往往会提出与党和国家的大政策有关的质询案，而罔顾当地的实际情况，这类质询案的提出，无法反映地方实际，无法起到推动地方发展的作用。人大代表代表的是人民，所以，地方人大代表在提出质询案时应该深入民众，收集民众最关心的问题，提出与当地时事热点切合的质询案，这才是一个有意义的质询案。

（五）重视质询案的结果追踪

 目前，我国针对质询案的结果反馈的规定，关于对第一次质询结果不满意时，后续的处理方式并没有明确的规定，这就导致了一些质询案虽然顺利的启动并得到了回复，但是实际上并没有真正的解决问题，因为所得到的质询结果根本无法让质询主体感到满意，甚至让其更加怀疑。所以，针对这种情况，应出台明确的法律条款，规定二次回复的相关程序，比如：重新启动相关的调查，收集资料，尽量给出一个让人民满意的答复，让质询案的提出真正的实现解决民众所忧，而不是流于形式。此外，现有的法律条文只规定了受质询机关有“必须”答复及“不满意再答复”的义务，却缺失了关于被质询机关失责时需承担的法律责任的明确规定。这样一来，质询案对于相关机关的威慑力就不够，没有办法起到监督相关部门工作的作用。

代结语 激活质询的力量

质询权的落实与我国社会法制的深入程度息息相关，质询权的不断完善和落实，就是我国法制不断深入推进的一个侧面写照。亚里士多德说过：“法治应包含两重意义：已经推行的法律规章能够得到人民普遍的认可，并且人们均愿意去接受和服从；与此同时，人们所愿意接收和遵守的法律规章又是较为科学合理的，且符合本国的实际情况。”一个良好的质询制度，必定是建立在结构完善的法律基础上。当质询制度在地方得到很好的实践，我国的法律体系应该取得了以下的成果：

一是配套法律成熟。改革开放近40年来，我国的法制建设经历了曲折的过程，但总体上是处于不断发展的状态，逐渐走向完善，法律在民众的意识里，已经走下了威不可知的“神坛”，走进普通百姓的日常生活点滴中。社会治安的稳定，公民人身财产安全，都离不开法律的保障。当地方的质询权真正有土壤可以落实到位，相关的配套法律也逐渐成熟，说明中国的社会正“从法制到法治”的转变当中，大的环境足以支撑民众监督权的实现。二是公民的法律意识增强。当地方的质询权真正落到实处，说明我国公民的法律意识已经不断增强，当人们面对涉及自身利益的事件时，懂得运用法律的武器去维护自身权益。同时，公民已经从以往的人情为重，不愿得罪人的状态向拥有维权意识转变。公民是法律实践的主体，公民的法律意识不断增强，也相应的会促进法制的进一步完善，推动国家法制建设的步伐。三是相关质询法规的完善。当前造成质询案提出率极低的原因就是质询法规本身不够完善，当地方的质询权真正的为民所用，说明质询法规本身已经较为完善，相关的程序已经足够清晰，质询案的提出不需要再像当前一样面临重重困难。四是实现执法和司法领域的拓宽。当地方的质询权真正的落实到位，相应的也会促进执法和司法领域的拓宽。事实上，随着我国经济和社会的不断发展，国家在法制这一块也在不断的发展，就司法人员的引入上，门槛就不断的提高。2002年，法官、检察官和律师资格考试首次“并轨”，单北京的考生就有17486名。此后，每年的报考人数不断攀升，但每年的通过率仅为百分之十几，足见行业门槛之高。严格的入行筛选，让法制行业的从业人员素质越来越高，专业化程度越来越高，执法能力也会更强，这将为实现执法和司法领域的拓宽提供坚实的基础。

60年来，人大制度无论从制度法规层面还是机制建设方面都取得了巨大进步，特别是党的十八大以来，人大为民主法治进程注入了强劲的活力。然而，作为人大监督的质询制度却未能与时俱进、锐意创新。在历史转型的今天，质询制度不仅能带来有效的监督，而且能进一步提升政府公信、司法公信、民主意识。“漠视”比“沉默”更可怕，“发声”比“沉默”更勇敢，我们要往上走，而不能向下沉。激活质询就是公开发声，就是全面监督，要让质询制度在转型中国焕发光彩，在现代国家发挥能量，在现实生活落地生根，就要在制度上放开、在机制上激励，让质询能够推进法治，让代表能够肩扛重任，打破“集体沉默”格局，以质询达成公知、监督公权、提升公信，为推动社会诚信建设，法治政府建设，司法公信建设注入新的力量。

参考文献：

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［2］江泽民．江泽民论有中国特色社会主义［M］．北京:中央文献出版社，2002．

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［4］谭运宏、何隆德．积极推进政治体制改革，努力建设社会主义政治文明［J］．湖湘论坛，2003，(2) ．

［5］林伯海．人民代表大会监督制度的分析与构建.［M］．北京: 中国社会科学出版社，2004．

[1][美]伊维塔·泽鲁巴维尔：《房间里的大象：生活中的沉默和否认》，胡缠译，重庆大学出版社2013年版。

[2]转引自孙莹：《论人大质询的启动要件》，载《人大研究》2010年第6期。

[3]转引自孙莹：《论人大质询的启动要件》，载《人大研究》2010年第6期。

[4]转引自孙莹：《论人大质询的启动要件》，载《人大研究》2010年第6期。

[5]转引自孙莹：《论人大质询的启动要件》，载《人大研究》2010年第6期。

[6] 较为突出的是关于人大是否能对两院进行质询的问题，学术界还存在不同认识。

[7]在82宪法第73条统合下的包含地方人大组织法(1982年、1986年、1995年三次修改， 第28、47条)、全国人大组织法(1982年第16、33条)、全国人大常委会议事规则(1987年，第四章第25- 28条)、全国人大议事规则(1989年，第五章第42-44条)、代表法(1992年，第13、14条)和各级人大常委会监督法(2006 年，第六章第35-38条)等一系列宪法性文件和相关法律法规)、地方性法规在内的质询制度规范体系。

[8]田必耀：《人大质询与政治和谐》，载《人大建设》2005年第8期。

[9]田必耀：《告别“质询恐惧症”》，载《浙江人大》2005年第8期20页。

[10]1980年9月4日日五届全国人大三次会议，170多名全国人大代表就宝钢工程建设问题向冶金工业部提出质询；2000年3月8日九届全国人大三次会议，辽宁代表团的30位全国人大代表就烟台“11·24”特大海难事故质询交通部。

[11]曹众：《对地方人大行使质询权的审视与反思》载《人民代表报》2012年6月20第3版。

[12]王永杰、杨海坤：《中外质询制度比较研究》，载《政治与法律》2010年第3期。

[13]谢小剑：《人大质询司法机关实证研究》，载《厦门大学法律评论》2013年12月版。

[14]质询权的行使分别在1989 年、1996 年、2000 年出现了三个高峰。孙莹：《论人大质询的启动要件》，载《人大研究》2010年第6期。

[15]王永杰，杨海昆：《中外质询制度比较研究—兼论我国质询提案较少的原因》，载《政治与法律》2010年第3期。

[16]刘德学：《论行政主导体制下立法会的监督制约职能》，载《“一国两制”研究》2009年第1期。

[17]徐加喜、姚魏：《香港特别行政区立法会质询权研究》，载《政治与法律》2011年第10 期。

[18]唐晓：《英国议会质询在监督英政府对伊战争中的作用》，载《外文学院学报》2004年第6期。

[19]笔者向当地地方人大询问当地曾有几件质询案，得到了非常肯定的回答“从来没有过”。

[20]张千帆：《无宪法有宪政的英国启示—从“大宪章”到“权利法案》，

 载http://www.aisixiang.com/data/90549.html，2015年8月18日访问。

[21]党的十八大以来，23 起重大冤假错案得到纠正。《盘点十八大以来纠正的23起重大冤假错案—“疑罪从无”不再停留纸面》，载“人民日报”2014年12月17日第017版。另参见《最高法发布2014法院工作报告白皮书—去年依法纠正10件重大冤假错案》，载“法制日报”2015年3月19日第001版。

[22]章志远：《质询权的理论与实践》，载《湖南省政法管理干部学院学报》2002年第3期。

[23]例如美国国会两年内12个月，日本国会一年内150天，英国议会一年内7个月。

[24]例如美国众议院固定席位435人，英国下议院659人，法国国民议会577人。20世界90年代中叶，全世界设有代议机关的178个国家中，绝大多数国家议员人数在300人以下，超过500人的只有十六个。

[25]2007年以前的法律都明确规定在人大常委会会议期间提出，因而在人大常委会闭会期间提质询案没有法律依据。2007年监督法没有只要求在“会议期间”，这可能表明在闭会期间也可以提出。但是2009 年修订的全国人大常委会议事规则仍然明确规定在会议期间提质询案，由于全国人大常委会议事规则是在监督法之后修订的，和监督法相比应视为更新的法律规定，因而全国人大常委会组成人员只能在全国人大常委会会议期间提质询案，如在闭会期间提质询案应视为没有法律依据。

[26]比如英国大臣口头答复质询时间为两周后的周一到周四的下2:35-3:30左右，首相口头答复质询的时间为两周后的周二和周四的下3:15-3:30。在法国，每周至少有一次全体会议的内容应是议员们对政府的质询及政府的回答蒋劲松著：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年版，第755页。

[27]傅林：《宪法对质询制度规定的疏漏及其完善》，载《理论法学》2001年第2期。

[28]杨成：《论人大代表的质询权及其有效行使》，载《行政与法》2011年第3期。

[29]高丽娜：《质询制度的宪法学分析》，载《法治》2011年第4期。

[30]杨长富：《关于对人大代表质询权几个问题的探讨》，载《人大研究》1994年第12期。

[31]唐晓：《英国议会质询制度的程序与规则》，载《吉林人大》2007年第1期。

[32]徐加喜、姚魏：《香港特别行政区立法会质询权研究》，载《政治与法律》2011年第10期。

[33]蔡定剑著：《中国人大制度》，社会科学文献出版社1996年版第34页。

[34]  [美]阿尔蒙德.比较政治学: 体系、过程和政策［M］．曹沛霖等译．上海: 上海译文出版社，1987．

[35]  江泽民．江泽民论有中国特色社会主义［M］．北京:中央文献出版社，2002．

[36] 孙信成．质询案何其少? ［J］．人大研究，1995，( 6) ．

[37] 谭运宏、何隆德．积极推进政治体制改革，努力建设社会主义政治文明［J］．湖湘论坛，2003，( 2) ．

[38] 林伯海．人民代表大会监督制度的分析与构建.［M］． 北京: 中国社会科学出版社，2004．

[39]孙莹：《论人大质询的启动要件》，载《人大研究》2010年第6期。

[40]杜力夫著：《权力监督与制约研究》，吉林人民出版社2004年版第305页。

[41]章志远：《质询权的理论与实践》，载《湖南省政法管理干部学院学报》2002年第3期。

[42]人大代表的“虚职化”指人大代表在人大闭会期间不以作为或少有作为，“歌德派”指人大代表人大会议期间被动消极或意识欠缺。