一、行政处罚的概念

行政处罚是指行政机关对违反行政法，但尚未构成犯罪的公民、法人或组织给予行政制裁的行政行为。

二、行政处罚的各类

我国《行政处罚法》第八条明确规定了七种类型的行政处罚，分别是：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

三、责令限期拆除的法律依据

《土地管理法》

第八十三条　依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。

《城乡规划法》

第六十四条　未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

《行政强制法》

第四十四条　对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

四、责令限期拆除是何性质？

“责令限期拆除”的性质在法学理论界及审判实践中一直存在争议。存在两种学说：一种是行政强制措施说；另一种行政处罚说。

行政强制措施说的理由：

一是行政处罚的种类应当由法律、行政法规设定。《行政处罚法》第八条（一）至（六）项规定的行政处罚种类并不包括“责令限期拆除”。且“责令限期拆除”也不符合该条第（七）项的规定，因为《城乡规划法》及与城乡规划相关的行政法规中也未明确规定“责令限期拆除”是一种行政处罚。同时《行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。该条将责令当事人改正或者限期改正违法行为作为行政机关实施行政处罚的前提，说明“责令限期拆除”不等同于行政处罚。

二是从《行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”可知，《行政强制法》将“责令限期拆除”作为一种行政强制措施。

三是国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函中（国法秘研函〔2012〕665号）作出的答复明确：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。

行政处罚说的理由：

一是虽然《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类第（一）至（六）项中并不包括 “责令限期拆除”，但在该条第（七）项中规定：“法律、行政法规规定的其他行政处罚。”而从《土地管理法》第八十三条 “依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”的规定，可见《土地管理法》对在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，行政机关作出“责令限期拆除”是作为行政处罚决定来处理的。因此，虽然《城乡规划法》未明确规定“责令限期拆除”是行政处罚，但结合《土地管理法》第八十三条和《行政处罚法》第八条第（七）项的规定，对违反城市规划建设的建筑物和其他设施作出“责令限期拆除”也应当理解为是行政处罚。

二是虽然国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函中（国法秘研函〔2012〕665号）明确《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。国务院法制办公室并不是立法机构且作出答复时为2012年；而《土地管理法》2019年修改时保留了第八十三条中关于“责令限期拆除”为行政处罚的规定。根据上位法优于下午位法、新法优于旧法的法律适用原则，并结合《行政处罚法》、《城乡规划法》及《土地管理法》的规定，应当认定“责令限期拆除”为行政处罚。

笔者同意行政处罚说，理由如下：

首先，《行政处罚法》第八条第（七）项明确规定“法律、行政法规规定的其他行政处罚”， 也即只要有法律、行政法规的规定，就可以突破《行政处罚法》第八条第（一）至（六）项规定的类型，增设行政处罚种类。此外，虽然《行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，并不能就此认为《行政处罚法》规定将“责令限期拆除”排除在《行政处罚法》第八条第（七）项“法律、行政法规规定的其他行政处罚”范围外。因此，将“责令限期拆除”认定为行政处罚并不违反《行政处罚法》规定。

其次，《行政强制法》第九条规定的四类具体行政强制措施为“（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”并不包括“责令限期拆除”，将“责令限期拆除”认定为行政强制措施没有法律依据。但是《土地管理法》第八十三条却明确规定“责令限期拆除”属于行政处罚，而《城乡规划法》没有就“责令限期拆除”是属于行政强制措施或行政处罚作出明确规定的情况下，将《城乡规划法》第六十四条中的“责令限期拆除”认定为行政处罚应当更符合法律制定时法律概念统一的原则，以避免同一法律概念在不同法律、法规中“打架”情形的发生。

再次，国务院法制办公室是国务院办理法制工作事项的办事机构，虽具有“行政法规的立法解释”职权，但是《城乡规划法》是全国人大常委会制定的法律并不是行政法规，国务院法制办公室无权对《城乡规划法》进行解释。故，国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函〔2012〕665号）不能视为是对《城乡规划法》的立法解释，不具有普遍适用性和强制力。

最后，司法实践中，最高人民法院对于“责令限期拆除”的性质司认为属于行政处罚。最高人民法院在滕庆娇与广西壮族自治区南宁市青秀区人民政府行政补偿一案【（2019）最高法行申2035号】再审行政裁定书中认为：“青秀区政府、青秀区城管局在对涉案房屋采取强制执行措施时，未按照行政强制法的上述规定，由规划行政部门事先对滕庆娇、滕满娇的违法建设行为作出限期拆除的行政处罚决定，未书面催告履行，未制作强制执行决定，强制拆除行为违反法定程序”。

同样，最高人民法院在广西创思特汽车服务有限责任公司与广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会行政处罚一案【（2019）最高法行申3617号】再审行政裁定书中认为：“南宁经开区管委会负责南宁经开区城市管理综合行政执法工作，获得包括依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定对违法建筑依法作出行政处罚，和第六十八条规定受南宁市政府“责成”实施强制拆除违法建筑的法定职权。行政处罚之后作出的强制拆除行为系行政处罚作出后采取的行政强制执行，并非行政强制措施。申请人主张《限期拆除决定》不是行政处罚，系行政强制措施主张缺乏法律依据，本院不予支持。”

综上，笔者认为应当将《城乡规划法》第六十四条规定的“责令限期拆除”或“限期拆除”认定为行政处罚。