杭州市人大常委会法工委

立法协商，是党的十八大以来，党中央深刻总结我国立法工作的经验和规律，对立法工作提出的重要要求。认真研究和落实这一要求，对于提高立法质量，推进经济和社会发展具有重要意义。

一、 对立法协商的理解

近年来，不少地方在探索立法协商，但什么是立法协商，实务界和理论界的研究还只是在初步阶段。李强认为，立法协商的理论基础是协商民主，而协商民主的实质就是要实现和推进公民有序的政治参与，因此，他给出的定义：“立法协商是立法机关（包括行政机关）通过多种途径，与其他相关的机构、组织以及个人就立法事项进行协商，以确保改善立法质量，兼顾多数与少数利益，最大限度形成共识的过程。”（李强“立法协商：理论、实践与发达国家的经验”见《湖北经济学院学报》2014年11期）郭杰则是在研究西方协商民主理论的基础上，将立法协商定义为：“是指，具有立法权的人大及其常委会或者其行使相关立法权限的法定主体，在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动。”（郭杰“立法协商初探”见《特区实践与理论》2014年第5期）上述两个定义在界说协商主体方面，大体是准确的，但在界定协商方面还有必要进一步明确完善。我们认为，立法协商的实质就是立法机关广泛深入地就立法事项向社会各界征求意见。怎样才能做到这一点呢？一是确保广泛，尽量包括利益相关人群；二是有互动沟通过程，不是立法机关高高在上，而是要体现平等交流。因此，立法协商的定义要明确协商主体、协商对象、协商内容、协商方式、协商要求等要素。根据上述要求，我们对立法协商的定义是：立法协商就是立法机关，通过座谈会、听证会、论证会等方式，就立法事项公开、广泛征求社会公众意见的互动沟通活动。

我们认为，这一定义，符合十八届四中全会关于立法协商的要求。四中全会通过的《中共中央共关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”，这段文字强调了以下几个意思：一是肯定了立法机关在立法协商中的主体地位；二是对立法机关以前和公众沟通的机制包括立法协商也是肯定的，但提出了更高的要求，即健全沟通机制；三是在发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用方面也提出了更高的要求，即“充分发挥”。当然，并非说只有政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织才是立法协商的对象，而是说，在充分发挥上述组织作用方面还要进一步加强。

这一定义符合协商民主的要求。党的十八届三中全会提出了协商民主的概念，并把立法协商与行政协商、民主协商、参政协商和社会协商一起作为协商民主体系建设的重要内容。协商民主是一个外来理论，西方学术界在20世纪开始关注这一理论，我国学术界则是在本世纪初才开始研究。西方学者对协商民主的解释可以归纳为三种观点：第一种观点是把协商民主作为一种决策形式。认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种体制就是协商的。第二种观点是把协商民主视为一种治理方式。认为协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式。第三种观点是把协商民主看成一种团体或者政府组织。认为，协商民主是一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。我国学者陈家刚认为，协商民主意味着政治共同体中自由、平等的公民，通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好、根据条件修正自己的理由，实现偏好转移，批判性地审视各种政策和建议，从而赋予立法和决策以合法性。（参见郭杰“立法协商初探”见《特区实践与理论》2014年第5期）根据以上理论，我们认为，协商民主对立法机关的立法而言，最重要的特点就是公开性和平等交流，这与我们们关于立法协商的定义也是非常一致的。

这一定义也符合立法法的要求。立法法第三十六条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这一规定从主体到方式到要求都完全体现了立法协商的基本含义。说到这一条，就会产生一个问题，立法协商和民主立法是什么关系，是替代关系，还是包容关系？我们认为二者是包容关系，即民主立法包括立法协商，民主立法的范围远比立法协商大，比如，法规草案在报纸和网络上公开征求意见这类没有互动的方式，就属于民主立法，而不能属于立法协商。

二、立法协商的杭州实践

立法协商是民主立法的重要内容，在立法实践中，杭州市人大常委会重点在以下几个方面开展立法协商工作。

1．开好座谈会。开座谈会是立法征集意见的常规形式，但也是与公众沟通的最好形式。一是到区县开座谈会，注意听取管理方的意见。杭州市人大常委会在修订《杭州市物业管理条例》时，市人大法制委员会分赴七个区、县，召开各层面的座谈会，分别邀请人大、法院、住建、物价、民政、税务、公安、消防、街道、物业服务企业等单位参加座谈会，听取他们的意见和建议。二是到基层开座谈会，注意听取行政相对人、基层单位和群众的意见。修订《杭州市物业管理条例》时，法制委员会先后赴12个物业管理方面存在突出问题的小区，与小区业主、业主委员会成员、物业服务企业等进行面对面的交流，共同探讨如何解决物业管理实践中遇到的矛盾和问题。三是针对特定问题召开专题座谈会。修订《杭州市物业管理条例》时，法制委员会针对物业管理现状，3次赴市住保房管局，了解近年来物业服务企业的经营状况、业主委员会建设情况、物业服务纠纷投诉及处理情况；针对物业纠纷诉讼难等问题，召开座谈会，听取市中级人民法院和5个基层法院介绍物业纠纷诉讼的审理情况；针对业主大会法律地位问题，专程到温州，与有关部门讨论业主大会社团法人登记的做法。四是到市决策咨询委员会开座谈会，听取专家的意见。在制定《杭州市院前医疗急救条例》过程中，法制委员会委托市决策咨询委员会召集各方专家进行论证，并与他们座谈，听取意见。五是与有关组织座谈，广泛听取各方意见。在制定《杭州市生活垃圾管理条例》过程中，法制委员会邀请政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、工会、妇联、共青团、科协等单位的代表座谈，听取意见。

2．开好听证会。近年来，杭州市人大常委会先后就《杭州市公园管理条例》、《杭州市城市市容环境卫生管理条例》、《杭州市物业管理条例》、《杭州市院前医疗急救管理条例》、《杭州市生活垃圾管理条例》等5部法规草案召开了听证会，由于组织严密、准备充分，每次听证会都取得了很好的效果。一是听证参加人认真准备，发言针对性强，甚至有交锋、有辩论，二是听证人认真对待听证意见，工作人员整理的听证报告提交主任会议，法制委员会和有关专门委员会对听证意见逐条研究，能采纳尽量采纳；有几次听证会，听证人和听证参加人还面对面进行了交流。三是对听证涉及的主要问题的采纳情况尽量向听证参加人反馈。四是关注媒体宣传，深入研究和完善法规草案涉及的问题。《杭州市院前医疗急救管理条例》听证会关于公民对急、危、重伤病员实施紧急现场救护，其紧急现场救护行为要不要承担法律责任的情况，中央电视台“晚间新闻”作了近8分钟的报道。我们对报道中提到制度设计中的不足之处，经过反复研究进行了完善。

3．开好论证会。论证会是将专家引入立法协商的重要形式。杭州市人大常委会在这方面主要开展了三个方面的工作：一是依托浙江大学光华法学院，建立立法咨询委员会。这项制度自九十年代建立，至今已运行二十多年了。立法咨询委员由市人大常委会会聘任，并根据市人大法制委员会下达的法规项目开展论证工作，工作成果是立法咨询委员会以集体的名义向市人大法制委员会提交论证报告，该报告提交市人大常委会会议和主任会议审议法规草案时参考。二是进行立法前论证。重要法规在走完征求意见程序之后、在修改稿提交常委会审议之前，为了慎重起见，法制委员会邀请省人大法工委、法律专家、人大代表等方面再就条例的出台时机、主要制度的设计等方面进行一次论证把关。三是立法过程论证。立法过程中遇到疑难问题，随时请专家进行论证。在修订《杭州市城市房地产开发经营管理若干规定》时，涉及提高商品房预售条件时，常委会组成人员在审议时有不同意见，为了解决这一争议，法制委员会专门请房地产、法律等不同领域的专家进行专门论证，并向法制委员会提交论证报告，为解决争议提供了理论支持。

三、开展立法协商的几点体会

通过近二十年的实践，我们认为，要搞好立法协商工作，要把握好以下几个方面：

一是增强协商内容的针对性。立法协商不是漫无边际地征求意见，而是针对性很强地征求意见。在召开《杭州市物业管理条例》的听证会时，法制委员会在充分调研的基础上选取了物业费的收取标准、街道办事处、乡镇人民政府及社区居委会职责、物业自选管理的模式、物业使用禁止行为的规范、如何规范群租行为等五个重要问题进行听证。由于问题的针对性强，权力与权利、权利与权利之间利益交织缠绕，矛盾各方充分发表自己的意见，就为听证人取舍和常委会组成人员审议奠定了良好的基础。法制委员会在和政府及有关部门、有关组织和团体进行立法协商时，也都是先梳理出一些反映比较集中的问题征求意见，这不仅有助于将更多的精力引导到焦点和难点问题上，也有助于认识的统一和问题的解决。

二是增强协商对象的广泛性。在以往的立法协商过程中，比较重视两类人：行政相对人和政府有关部门。当然这也是要重视的，但要充分开展立法协商，这就很不够。因此，还要充分重视人大代表的意见，重视专家的意见，重视社会各方面具有代表性团体和社会组织的意见，加强与“一府两院”、人民团体的协商，充分发扬立法民主，深入倾听民声，广泛反映民意，集中汇聚民智，确保制定的每一项法规都符合多数人的意愿。

三是增强协商过程的规范性。开展立法协商，要重视协商过程的规范。过程不规范就会影响协商内容的效果，甚至影响社会公众的认同度。因此，杭州市人大常委会非常重视协商过程的规范化问题，今年不仅制定了立法基层联系点制度，为依托代表联络站联系基层开展立法协商提供了组织保障，而且还制定了立法听证规则，从听证内容、听证参加人、听证人、听证程序等多个方面进行规范。此外，杭州市人大常委会还修订了立法项目征集论证办法等制度，规范制定立法规划和立法计划时的协商行为。

四是增强协商形式的多样性。立法协商，不仅要用好座谈会、听证会、论证会这些常规形式，而且还要善于运用各种有利于开展立法协商的形式，如研讨会、沟通会等等。随着互联网等现代科技的广泛应用，网络征求意见日益成为一种重要的立法协商形式，要利用现现代代信息技术手段打造网上立法协商平台，如网上听证、网上座谈会等，切实拓展立法协商的公众参与面。