文 | 华蔺娜

国家科技风险开发事业中心研究人员

龚可唯

约翰·霍普金斯大学硕士研究生

近年来我国科技成果转化发展速度快、规模大，取得了较好的成绩，呈现出良好的发展态势，背后重要原因是科技成果转化体制机制推进有力，中央和地方都推出了众多改革举措。2016年国务院出台《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》，鼓励科研机构、高等院校通过转让、许可或者作价投资等方式转化科技成果。

2018年国务院印发了《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》，进一步聚焦完善科研管理、提升科研绩效、推进成果转化、优化分配机制等方面对科研人员赋予更大自主权。

2021年国务院办公厅发布了《关于完善科技成果评价机制的指导意见》，以更大力度推进科技与经济社会发展融合，加速科技成果转化。

目前来看，我国科技成果转化体制主体框架已经日臻完善，但是配套政策体系仍需进一步构建。科技成果转化尽职免责机制建设就是其中重要一环。尽职是指做好职责范围内应做的事；免责是指发生责任事件后，根据法律或其他规定，免除相关人员的责任。

尽职免责既明确划分了职责范围和权限，又能在执行过程中建构一定风险承受的空间，从而鼓励和保护相应人员担当作为，推动科技成果转化工作。本文梳理了我国尽职免责制度建设现状、面临问题，总结了国外相关经验，并对我国尽职免责机制的建设提出了建议。

尽职免责机制建设现状与问题

（一）建设尽职免责机制已经成为政策共识

“十八大”以来，随着我国依法治国工作深入推进，建设尽职免责制度被明确写入政府文件。2016年国务院政府工作报告提出“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲”。2017年“十九大”报告强调“要建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”。

近些年来部分地区出台的科技成果转化细则中也开始提出要建设尽职免责机制。2017年发布的《浙江省促进科技成果转化条例》修订版明确“政府设立的研究开发机构、高等院校通过在技术交易市场挂牌交易、拍卖等方式确定科技成果价格，或者通过协议定价并按照规定在本单位和技术交易市场公示的，单位负责人已按照本单位科技成果转化管理规定履行勤勉尽责义务且没有牟取非法利益的，不承担因科技成果转化后续价值变化产生的决策责任”。

2019年《北京市促进科技成果转化条例》更进一步指出，“本市研发机构、高等院校以科技成果对外投资实施转化活动，已经履行勤勉尽责义务且没有牟取非法利益仍发生投资亏损的，经单位主管部门审核后，不纳入单位国有资产对外投资保值增值考核范围，由财政部门按照相关规定予以资产处理” 。

为了鼓励国有创投、政府引导基金加大科技成果转化和创新创业支持力度，国家层面也提出建立相应的免责与容错机制。《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发〔2016〕53号）规定：健全符合创业投资行业特点和发展规律的国有创业投资管理体制，完善国有创业投资企业的监督考核、激励约束机制和股权转让方式，形成鼓励创业、宽容失败的国有创业投资生态环境；《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》（国办发〔2018〕126号）提出“推动政府股权基金投向种子期、初创期企业的容错机制，即针对地方股权基金中的种子基金、风险投资基金设置不同比例的容错率，推动种子基金、风险投资基金投资企业发展早期”。

（二）尽职免责机制以原则性规定为主

目前大部分地方政府文件中还没有明确可执行的尽职免责机制细则。前文提到的文件声明大多数都是以“意见”等形式发出来，即使有部分地方政府发行了试行版本的行政命令，大多也都处在试行或初始阶段。

同时相关意见多以原则性要求为主，缺乏可量化的具体标准。以政府平台为引领的投资主体在科技成果转化中有重要地位，但是在实际中却受困于缺乏市场化的激励机制和容错机制，或者两者之间不对等，严重影响了投资人员积极性与主观能动性。例如在引导基金投资领域，有的地方政府规定“对受托管理机构和基金管理团队按照产业政策导向和合法合规程序决策进行投资的项目，因投资失败导致损失的应予以免责”。

有的地方政府在引导基金管理办法中规定“建立尽职免责容错机制。引导基金投资运作遵循市场规律，合理容忍正常的投资风险，不将正常投资风险作为追责依据。对依照国家和省委、省政府重大决策规定，改革创新、先行先试，已履职尽责、及时报告，但因自然灾害、重大意外事故或重大政策变更等客观因素导致未能实现预期目标或出现偏差的，不作负面评价，并依法依规免除相关责任”。但是对于相关行为如何界定、相关程序如何执行却缺乏标准和细则，导致在实际执行缺乏一致性和可操作性，实际上仍然缺乏客观性。

（三）少数地方已经提出了可实施的标准

值得欣喜的是，少数城市也在积极探索，大胆推出了可实施的量化评判标准。例如苏州市2021年在产业引导基金管理中提出了非常具体的尽职免责条件，包括：没有违反禁止性规定、符合天使母基金的投资方向和要求、符合民主决策程序、没有谋取个人私利、主动挽回损失等。

同时该管理办法规定了可以免责的行为：在天使母基金运作过程中，基金绩效按照整个生命周期予以评定，单个子基金或所投项目造成投资亏损的可以免责等；更进一步明确了“应容忍正常的投资风险，不将正常投资风险作为处罚依据，如子基金运行符合市场规律，兼顾到投资安全、收益及政策效应，并符合本办法规定的免责条件的，且亏损在20%（含本数）以内，可以不申请启动免责容错工作程序而对相关人员不予追责”。

苏州还在管理办法中详细规定了免责事项实施的程序以及免责的处理结果，形成了一套可执行、可预期的尽职免责机制，从而让天使母基金的从业人员吃了定心丸，激发了从业者勇于作为、敢于担当的能动性和主动性。

（四）尽职免责程序没有与容错机制结合

尽职免责是一种保护机制，同时就其程序上也是一种调查机制，无论是政府内部的纪律审查，还是由第三方进行的审计审查，甚至是由专业技术机构进行的技术评估类审查，都需要付出相当的资金成本。另外由此给被调查人及团队带来了巨大的心理压力，影响了相关工作开展，也会产生一定的管理成本。因此尽职免责要与容错机制结合，减少管理成本，提高管理效率。

这就客观上要求科学界定“责任”，科学合理确定容错机制，不能事事都要进入尽职免责调查程序。但是很多地方在做尽职免责时，对于“责任”的认定存在矛盾情况。例如规定较小的经济损失才能进入尽职免责程序，较大的损失则不能尽职免责，这在逻辑上存在问题，完全忽略了相关管理成本。因此尽职免责程序一定要与容错机制结合，要规定合理的损失范围内，不需要启动尽职免责程序。

国际尽职免责机制建设经验

二次世界大战后，世界进入了经济恢复与科学技术飞速发展时代。西方国家在技术交流和产业融合方面的互动逐渐活跃，在20世纪60年代后发展中国家对技术资源的需求又进一步推动了科技成果转移成为世界主流趋势。经过几十年的发展，西方各国在科技成果转移和相关领域方面已经建立起较为完善的尽职免责体系。

欧美国家科技成果转化参与主体主要是：政府及附属机构、高校和私营企业及投资机构。这些机构基本都建立了以尽职（Due Diligence）和免责（Liability Disclaimer）为主体概念的制度体系，以此来规范机构和个人行为，推动科技成果转化公平公开高效运行。究其根本，主要有三点重要的经验。

（一）透明的信息披露提升了尽职动力

实行政府信息公开，建设透明政府已经成为世界趋势。通过让行政过程呈现在“阳光”下，可减少舞弊、寻租等不尽职行为，进而提高人员尽职的动力。欧美国家从国家层面到组织层面在这方面都有明确的法律与规定。例如在科技投资法律层面， 1933年美国通过了《Securities Act of 1933》。此法案的建立增加了投资机构对投资参与者的信息公开与透明度，建立了监督惩罚虚假信息和违规操作的法律。

法案要求所有投资机构必须在美国证监会的网站上递交和公开如下主要信息：企业所有的资产和拥有权的描述、公司行政管理模式、业务流程和由第三方机构出具的审计报告。上述这些对于公司信息的披露要求可以看作为对公司在尽职机制建设的重要体现。

在科技资助方面，2010年4月，美国国家科学基金会通过了一项《开放政府指令计划》（ Open Government Directive Plan）,规定了除特别要求的保密及隐私信息外，所有数据资料都将公布在网站上。

美国公立大学也日益受到法律要求适用和联邦政府其他机构一样的信息披露标准，加利福尼亚州2011年制定法律将公立大学的附属机构（餐饮服务、住宿和书店等）的运作和财务信息都列入公开范围。私立大学接受联邦资助的项目也同样被要求进行一定程度的信息公开。例如美国麻州近年通过了“高等教育透明法”，要求增加本州私立高校的财政透明度。

（二）第三方评估提高了调查的客观性

客观的调查是尽职免责制度能否得以公允实施的关键。欧美政府及科技投资机构内部尽管会根据机构特点，采取不同的评判尽职的模式，但是基本上都通过采购独立的第三方服务来实现尽职的调查。通常的第三方服务机构包括：会计、审计和律师事务所，涉及到技术内容可能还要雇佣专门的技术机构。英国IRIS FMP公司是全球领先的人力资源企业，其中一项主要业务就是提供“员工尽职调查（Employee Due Diligence Investigation）”，为雇主评判员工是否尽职提供标准化的参考清单。清单包括了员工在履行岗位职责、是否在每一环节采取了承诺的规避风险手段、是否按照流程接收命令等指标。通过不同行业不同层面的服务，欧美国家已经建立起相对成熟和标准化的第三方评估体系。

（三）详尽的规定压缩了模糊空间

欧美国家关于尽职免责的条款规定非常细致，表面上看是限制了相关人员的自由裁量权，实际上是提供了一个可供遵循的行为规范和安全边界，提供了一个可以大胆作为的框架。例如美国联邦政府出台了《行政部门雇员道德行为规范》，详细规定了联邦雇员在各个场合的行为准则。比如联邦雇员每次从同一渠道可以收受的礼物价值不得超过20美元；所有总统提名官员的额外收入不得超过正式收入的15%等等。企业层面，投资机构也都制定了详尽的合规手册。例如著名投资机构黑石(Blackstone)的员工手册中详细规定了信息和交易等在内的各种合规行为，规定具体到：员工名片只能从公司获取，如果违反该规定会导致雇佣关系的终结。

政策建议

（一）加强顶层设计

尽职免责机制设立和执行要有统一的、各部门认可的制度设计，不能“九龙治水”。建议由相关部门共同出台科技成果转化领域尽职免责有关制度，将相关流程嵌入到日常工作中，建立流程化的工作体系。要建立标准相对统一的程序，完善申请、调查、认定、实施甚至仲裁等流程。要坚持机制公开透明，申请、调查及处理结果除按照法律需要保密之外，应该尽最大可能向社会公开，接受社会公众监督，最大限度减少暗箱操作，提高尽职免责的公平与正义性。

要把奖励容错和追责问责的力度平衡起来，追责问责的力度过大会阻碍奖励容错机制的建立，而问责执行不严格也会阻碍尽职免责机制的严谨性。奖惩机制的平衡度对于建立一个科学有效的尽职免责体制是不可或缺的。

（二）建立健全尽职免责实施制度

要将尽职的评判标准具体化、具象化、定义化。根据不同行业，投资机构在内部应该制定一套完整的、涵盖各环节的尽职定义标准。要将达到尽职标准具体表达出来，落到纸上，以此用来给予执行者一个明确的方向和范围。对于尽职的定义应包括但不限于以下几个主要环节：职责范围、权限级别、必须遵守的流程和每环节负责人的知情确认。

尽职标准的评判本质上算是一种调查行为，并不是一个针对所有行为的必须程序。对于触发尽责调查的标准和判断这个环节上也要建立明确的制度：应是只有在科技成果转化行为出现了可量化的损失和失误情况下，才可启动尽职评判；对于成功的投资行为则不需要启动尽职评判机制。

在免责和容错机制方面，要将如何给予实施者的决策自由度和容错空间明确传达出来，以此达到真正鼓励政府投资机构尝试和创新的作用。最为关键的一点同样在于定义和标准的制定。在制度建设上，要明确概念性的内容：什么样的投资行为和结果属于失败？而什么样的错误可以被纳入容错或者免责的考虑范围？什么样的错误不应被纳入免责或容错的范围中？免责和容错的具体行动该如何体现？要建立一套标准化的，满足上述问题回答的责任划分体系。

（三）鼓励支持第三方评估机构和仲裁机构建设

我国目前尽职免责体系中缺乏独立而权威的第三方评价机构，对尽职行为进行科学的系统评价。从上文国际领域经验可以看出欧美国家的投资机构在尽职免责制度上采用的主要评定机制就是第三方机构。专业的第三方机构可以将尽职免责评定从传统的组织纪律和司法监察体系中剥离开来，更突出专业性。我国未来应引导鼓励更多第三方机构的建立和发展，让第三方评定机构作为尽职免责体系的建设者和参与执行者，更好地助力科技成果转化的体制建设。

同时，探索在知识产权领域设立尽职免责仲裁机构，为对责任认定有异议的人员提供仲裁机会。仲裁机构可由法律、投资、科技等领域的专家担任，根据事实和相关法律法规，作出无责、免责或者惩戒等决定。仲裁机构的决定应该高于某个组织内部的决定。

责任编辑|余健仪

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