内容提要：完善多元化纠纷解决机制是贯彻习近平法治思想的重要举措。面对新时代我国社会主要矛盾的新变化以及人民群众美好生活需要的广泛性，加快推进我国多元化纠纷解决机制立法对提升国家治理能力、正确处理新形势下人民内部矛盾、维护改革发展稳定大局具有现实而迫切的意义。多元化纠纷解决机制立法应当定位为一部综合性的促进法，在汲取各地方立法经验和实践经验的基础上，围绕职责分工、解纷体系、机制衔接、保障措施等方面，着力破解主体职责不明、诉非衔接不畅、实效发挥不彰、结构层次紊乱、资源配置不合理等突出问题，坚持将非诉讼纠纷解决机制挺在前面，促进形成和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等方式功能互补、有机衔接、科学系统的金字塔型纠纷预防化解体系。

关键词：多元化纠纷解决机制；非诉讼纠纷解决机制；法制化；促进法

一、引言

自20世纪70年代以来，西方法治发达国家以诉讼外替代性纠纷解决机制（ADR）为主题掀起了“接近正义”（Access to Justice）运动的第三波浪潮。在这一浪潮中，传统司法制度的迟延、昂贵、形式主义、晦涩、复杂、难以接近、强制、冷酷以及其在对话、合作、补偿等方面的缺点饱受批评。而ADR的易于接近、简便、低廉、迅速、易沟通、合作、温暖、和平、人性化等方面的优点备受青睐。世界各国和地区对ADR的支持不断加强，初期只是单纯允许利用，后来积极鼓励促进，再到如今被要求优先适用甚至是有条件的强制利用，ADR的正当性和法制化不断提高。例如，美国在1990年《民事司法改革法》的基础上，于1998年制定了《替代性纠纷解决法》。欧盟在2008年发布《关于民商事调解若干问题的指令》的基础上，于2012年制定了《庭外纠纷解决机制的指令》，要求各成员国将指令内容转化为国内法。德国为回应欧盟指令，在2000年《法庭外争议解决促进法》的基础上，于2012年制定了《促进调解及其他诉讼外冲突解决程序法》。日本在2001年《司法制度改革推进法》的要求下，于2004年制定了《诉讼外纠纷解决程序利用促进法》。由此可见，ADR迈向法制化已成为全球新趋势。

我国自古就有以和为贵的“无讼”传统，尤其是注重调解的法律传统被世界誉为“东方一枝花”，优先运用诉讼外途径解决纠纷是我国社会治理的重要经验，我国多元化纠纷解决机制是在对传统制度进行改良的基础上发展起来的原生型制度。与西方ADR不同的是，它不是“诉讼中心主义”的产物，而是一种“社会调适系统”，它综合了调解在内的各种纠纷解决方式促使不同社会关系达至均衡，诉讼只是最后的解纷方式。虽然二者存在理念上的差异，但在具体制度层面仍然可相互借鉴，尤其是在法制化方面，我国多元化纠纷解决机制可从ADR法制化趋势中获得启发。

改革开放以来，我国不断探索多元化纠纷解决机制建设，完善公证、调解、仲裁、行政裁决、行政复议等机制，有效预防并化解了大量社会矛盾纠纷。然而，这些地方经验尚处于“野蛮生长”状态，缺乏科学性、系统性、前瞻性，缺乏专门的立法支撑和制度保障。多元化纠纷解决机制主要依赖政策性党政“红头”文件推动，各类纠纷解决机制在案件分流、程序分类、司法分界、职能分层等方面存在诉非衔接不畅、实效发挥不彰、结构层次紊乱、资源配置不合理等弊病，由此导致各种纠纷解决机制之间未能充分发挥其比较优势，诉讼总量持续高位运行，人案矛盾日益突出，多元化纠纷解决机制的潜能未能得到最大释放。

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，明确提出要“完善矛盾纠纷多元化解法律制度。推动相关法律法规立改废释的制定完善工作。及时总结各地成功经验，鼓励各地因地制宜出台相关地方性法规、地方政府规章，促进从法律层面推进矛盾纠纷多元化解机制建设，保障矛盾纠纷多元化解在法治轨道上健康发展”。因此，要从根本上扫除制约多元化纠纷解决机制的制度瓶颈，以凝聚合力、营造环境、整合资源、优化布局、规范制度，亟须在总结各地实践经验的基础上，制定促进多元化纠纷解决机制健康发展的全国性法律。近年来，山东、福建、黑龙江、安徽、四川、吉林、海南、辽宁、河北、厦门、武汉等十余个省市已相继制定多元化纠纷解决机制的地方性法规，为推进全国性立法积累了宝贵经验，但由于纠纷解决途径与当事人诉权保障密切相关，尤其是各解纷方式之间的程序衔接、效力保障、结构布局等关键环节的突破，与诉讼法等基本程序法紧密相连，涉及维护全国法制统一的问题，往往牵一发而动全身，属于中央事权的立法范畴，而为地方立法所鞭长莫及。同时，完善多元化纠纷解决机制是习近平法治思想的重要内容，加快多元化纠纷解决机制立法是贯彻习近平法治思想的重要举措。目前，我国学术界对此尚未给予足够关注，多元化纠纷解决机制立法也尚未提上国家立法日程。基于此，本文立足我国地方立法的实践经验，对多元化纠纷解决机制立法的性质定位、基本理念、内容框架等重大问题进行探讨，以期为未来立法提供有益参考。

二、加快推进多元化纠纷解决机制立法的现实必要性

多元化纠纷解决机制是一项解决社会矛盾、维护社会秩序、协调利益关系的系统性工程，是法治国家、法治政府、法治社会三位一体法治大格局的基本要素。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》把公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制的全面形成作为法治政府建设的重要内容。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》将完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制作为全面提升社会治理法治化水平的题中之义。《法治中国建设规划（2020—2025年）》也提出，要完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，整合基层矛盾纠纷化解资源和力量，充分发挥非诉纠纷解决机制作用。因此，在中国特色社会主义进入新时代的社会背景下，完善多元化纠纷解决机制立法具有重要的现实意义。

（一）推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

党的十八届四中全会将多元化纠纷解决机制改革纳入国家治理体系和治理能力现代化战略部署，提出在人民调解的基础上，有效整合人民调解、行业调解、行政调解、司法调解等各类解纷资源，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调，加强行业性、专业性人民调解组织建设。由此，多元化纠纷解决机制改革已经上升到国家治理层面。国家治理的理想状态是形成一整套紧密相连、相互协调的制度，实现“善治”。在社会治理领域，要实现“善治”的理想目标，必须坚持治理主体和治理手段的多元化，促进法治、德治、自治有机融合，最大限度激发社会活力，实现国家与社会之间的良性互动和协同共治。因此，多元化纠纷解决机制是实现“善治”的最佳途径，推动多元化纠纷解决机制立法，有助于建立全民共建共治共享的社会治理格局，最终实现“纠纷非讼解决、矛盾源头化解、基层自治提升”的社会源头治理、系统治理、综合治理目标。

（二）正确处理新形势下人民内部矛盾的重要体现

新时代我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这意味着人们的利益诉求更加多样化，人们不仅仅满足于对物质文化生活需要，更对法治社会提出更高要求。人们不仅期待公平正义之实现，更渴求正义以优质、高效、便捷、多元的方式实现，纠纷类型的多样化、利益需求的多元化、纠纷主体的多元化决定了多元化救济渠道的必要性。司法只是社会正义的最后一道防线，诉讼中心主义机制必然导致供给失衡、案多人少、诉讼迟延，这是两造对抗、必争对错、非黑即白的司法竞技主义所固有之局限。习近平总书记指出：“我国的国情决定了我们不能成为诉讼大国。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代枫桥经验，完善社会矛盾多元预防调处综合机制。”多元化纠纷解决机制在本质上属于权利救济机制，具有协商性、对话性、灵活性等特质，通过事先准备多种纠纷解决方式的“菜单”，由当事人从中选择最适合自己需要的方式，从而保障所有社会成员都能够“接近正义”，弥补诉讼机制的局限性。因此，“根据救济权的特点和实现方式，国家有义务、有责任为公民提供多样化的权利救济渠道，以便公民在行使救济权时自主选择”。推动多元化纠纷解决机制立法，是坚持以人民为中心的发展思想，保障当事人合法权益的应有之义，是满足人民群众多元法律需求、增强人民群众正义获得感的有效举措。多元化纠纷解决机制的内涵既包括基于价值多元的纠纷解决方式的多样化选择，同时也包括统一的程序体系和运作系统，“多元化是一种手段，体系化才是真正的目标”，而多元化纠纷解决机制立法正是实现解纷机制体系化的主要路径。

（三）维护改革发展稳定大局的迫切需求

习近平总书记指出，当今世界正处于百年未有之大变局，国际国内环境发生深刻复杂变化，各种风险挑战明显增多。中国这艘巨轮之所以能在惊涛骇浪中行稳致远，就在于正确处理改革、发展与稳定之间的关系。完善多元化纠纷解决机制，有效预防化解社会矛盾，最大限度减少不稳定因素，最大限度增加和谐因素，使社会既保持秩序又具有活力，是保障改革发展稳定大局的重要举措。特别是我国社会正处于转型关键期，因贫富差距、环境保护、劳动就业、社会保障、教育医疗等利益问题引发的矛盾纠纷不断增多，成为影响社会稳定的棘手问题。这些结构性矛盾在很大程度上又属于富勒所谓的“多中心任务”，像蜘蛛网一样相互缠绕、盘根错节，通过司法作出非黑即白的裁断难以从根本上实现案结事了，因而只有不断完善多元化纠纷解决机制，尽可能将社会矛盾纠纷通过诉讼外途径予以化解，才能积极引导人民群众依法维权和化解矛盾纠纷，为市场经济发展提供良好营商环境，为改革发展稳定大局提供法治保障。

三、多元化纠纷解决机制立法的基本理念

理念是隐藏在法律规则背后的立法精神，支撑着多元化解纷体系的建构方向。多元化纠纷解决机制的核心在于“多元”，“多元”的精髓在于不同纠纷解决方式的有机结合，避免将某一种解纷方式绝对化。“多元”从性质上可分为诉讼机制与非诉讼机制，二者在运行程序、思维理念等方面存在诸多差异，多元化纠纷解决机制的最优状态就在于实现各纠纷解决方式之间的协调与平衡。多元化纠纷解决机制立法总体上应当以习近平法治思想为指导，立足中国社会治理经验，理顺诉讼机制与非诉讼机制之间的关系，树立纠纷解决新理念。

首先，应当坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的基本原则。西方社会长期坚持国家与社会二元对立，奉行“最小政府”理念，在ADR机制建设上主要依靠社会化力量和市场化竞争驱动，我国社会治理则强调国家与社会的良性互动、有机结合。我国的多元化纠纷解决机制是以党委领导为核心，发挥政府主导作用，鼓励社会积极参与。有学者将这种治理模式称为“一轴多元”模式，即党的领导是毫不动摇的主轴，政府是负责推行各项治理举措的最重要主体，社会组织和公众是多元治理结构的协同主体和参与主体。从国家大力推广的浙江“枫桥经验”来看，其首要共性经验就是“党政主导第一位”“全域协同一盘棋”，通过党委领导把政府部门、司法机关、社会组织等多元力量整合起来，形成“党委抓总、部门协同、村镇联动”的工作机制。党委领导、政府负责是我国推进多元化纠纷解决机制的独特政治优势，也是内生性制度优势。坚持党委领导有助于发挥其总揽全局、协调各方、凝聚共识、整合资源、高位推动的作用，使其成为防范化解矛盾的“主心骨”。《最高人民法院关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》确立的首要基本原则就是“坚持党政主导、综治协调、多元共治，构建各方面力量共同参与纠纷解决的工作格局”。多元化纠纷解决机制是社会治理领域一项复杂而巨大的公共事业工程，从形成、完善到最终发挥实效，涉及司法、行政、社会等方方面面，牵一发而动全身，织密织牢织细这张巨网，绝非单方面力量所能济其功，需要多方主体之间通力配合、相互协作、共同推进，只有在党政主导下，才能有效构建多元化纠纷解决系统中的各项制度，调动各方资源，协调多方关系，在机构、人员、经费等方面提供组织保障。

其次，应根据纠纷的形成演变过程及不同类型，构建分层递进的金字塔型纠纷解决体系。坚持和发展新时代“枫桥经验”，“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，树立“关口前移”这一根本理念，实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，把更多纠纷解决资源放到前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置上来，最大限度把矛盾风险防范化解在源头和基层，这是习近平法治思想的重要内容。这一重要思想内容符合社会矛盾纠纷的形成演进规律，纠纷从争执产生到酿成诉讼，是一个动态演变的过程。美国学者理查德·米尔（Richard Miler）和奥斯汀·沙拉（Austin Sarat）提出了著名的纠纷金字塔模型（Dispute Pyramids），该理论认为，纠纷的形成和转化包括以下阶段：“经历（experiences）—命名（naming）—抱怨（grievance/blaming）—争执（dispute/claiming）—诉讼（litigation）”，现实中大多数纠纷在出现抱怨或形成争执阶段就会得以解决，只有少数纠纷会最终升级为诉讼，即金字塔顶端。同时，纠纷金字塔塔顶的宽窄结构取决于纠纷的类型，纠纷在较低层次获得解决越多，塔尖就越窄；反之，纠纷升级到诉讼阶段越多，塔尖就越宽。在金字塔型纠纷解决体系中，纠纷解决成本是逐层递增的，越接近塔底，费用成本越低；越接近塔尖，费用成本越高。司法居于塔尖，是正义的最后一道防线，是程序最严格、耗费资源最多的纠纷解决方式，也是最昂贵的纠纷解决方式。为避免过度消耗正式司法资源、减少当事人不必要的程序耗费，程序多样化是司法公正在程序制度上的一个必然要求。因此，多元化纠纷解决机制立法应立足纠纷形成和演变规律，尽可能使纠纷在升级之前就通过诉讼外方式得以解决，经过自行交涉和解、社会调解、仲裁、行政解决的层层过滤，最后仍然无法解决的，再通过司法最终解决。故多元化纠纷解决机制之间不应等量齐观，而应当通过发挥各自的比较优势，鼓励和引导当事人形成理性的纠纷解决观念，优先选择成本较低、对抗性较弱、有利于修复关系的方式解决纠纷，形成将非诉讼纠纷解决机制挺在前面的价值导向，通过分层递进的程序分流方式实现纠纷解决资源的最优化配置。

再次，应坚持以当事人为本位，尊重当事人程序选择权，构建开放动态、衔接顺畅的多元化纠纷解决体系。程序选择权的基本法理是，基于维护人的尊严及人民主权的原理，当事人应被尊重为程序主体，而不应被当作程序客体受到支配。当事人是纠纷拥有主体，在纠纷解决过程中也应该确立其主体性地位，尊重其真实意愿，赋予其选择最适宜纠纷解决方式的权利，这是社会自治理念的基本体现。虽然理想的多元化纠纷解决体系在纵向层面应呈现金字塔结构，但从横向层面看，金字塔的每一层级应当保持开放性，确保权利救济渠道畅通。当社会矛盾纠纷发生时，当事人可以很方便地找到与纠纷类型相适应的纠纷解决机构和方式。日本著名诉讼法学者井上治典把多元化纠纷解决机制理解为“当事人之间基于理性对话的自律性纠纷解决活动，强调多个纠纷解决方式间相互驶入性选择”，现实纠纷是由多个纠纷解决方式的效果累积及相乘解决的，理想的纠纷解决构造是一种“相互驶入”的互动关系。这种观点很好地弥补了金字塔型纠纷解决体系在横向层面的视角缺失。多元纠纷解决方式的作用在于为当事人提供创造理性对话的可能，以及激发当事人纠纷解决能力，主动选择自律性解决纠纷的场所，各解纷方式之间相互渗透，诉讼、仲裁、调解、交涉等解纷机制在衔接机制上应当保持开放性、流畅性。

最后，应注重发挥法院裁判在形成“法的解决标准”的指针作用，突出法院在多元化纠纷解决机制中的引导作用。一般认为，诉讼外纠纷解决受到“正义”和“自律”两种理念支配。“正义”是指遵照法律解决纠纷，诉讼外纠纷解决方式发挥着“审判的替代性取得”之作用，强调纠纷解决结果的法律标准，强化ADR的法制化；“自律”是指发挥当事人在纠纷解决中的主导作用，让当事人自己找到能够接受的解决方法，强调纠纷解决的自主性，强化ADR的社会自治。日本法学家小岛武司提出了纠纷解决体系的“同心圆”结构，他主张，在纠纷解决体系构造的静态层面，审判居于同心圆的中心，各种诉讼外途径按照自治程度在其周围以多层同心圆的方式逐步展开。在动态层面，审判与周边自主解决方式呈现相互交流关系，审判既有影响合意内容的“波及作用”，也有将交涉内容通过说服效果纳入判决内容的“汲取作用”，即从ADR中引入裁判要素，在裁判中引入ADR要素，由此形成了“正义的综合体系”。我国在多元化纠纷解决机制立法过程中，应调和“正义”与“自律”两种理念，一方面，发挥审判的指针作用，审判所传递的信息使当事人能够更容易进行“以审判为意向的交涉”，即“审判阴影下的谈判”，只有通过司法审判“规则之治”传递清晰而明确的激励信号，才会使当事人形成纠纷解决的结果预期，从而主动选择在诉讼外解决纠纷方式；另一方面，法院通过特邀调解、委托调解及诉非衔接、司法确认等制度，既为当事人提供了多种选择，引导其采用诉讼外解决纠纷，又加强对诉讼外纠纷解决方式的司法监督、审查和救济，以保证其合法有序运行。

四、多元化纠纷解决机制立法的性质定位

目前，我国的纠纷解决制度主要包括自行和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等途径。针对这些纠纷解决制度，我国已经制定了人民调解法、仲裁法、行政复议法、行政诉讼法、民事诉讼法等相关法律法规，而多元化纠纷解决机制立法的主要目标就是要理顺各类纠纷解决机制的关系，并将这些纠纷解决机制整合起来，实现纠纷解决资源的优化配置。因此，应当正确定位多元化纠纷解决机制立法的性质。

（一）多元化纠纷解决机制立法属于综合性的程序法范畴

多元化纠纷解决机制立法需要确立各种诉讼外各纠纷解决方式的法律地位，明确各类解纷主体的基本职责以及非诉程序与诉讼程序的衔接。从现行法律部门类别来看，一般将其定位为非诉程序法范畴。当然，多元化纠纷解决机制立法在严格意义上又不属于纯粹的“程序法”，其主要任务不是为各类纠纷解决机制提供具体的行为规范和程序规范，而是要理顺私力救济、社会救济、公力救济三者之间的衔接关系，明确各主体在纠纷解决中的职责分工、责任落实及监督考核等，从而为多元化纠纷解决机制的健康发展提供制度保障，因此，多元化纠纷解决立法属于综合性立法。

（二）多元化纠纷解决机制立法应该定位为促进性法律

从立法模式上来看，促进型立法不同于以管制性、约束性规范为主要内容的传统立法，旨在以“引导、推动、鼓励、倡导、扶持、奖励”为主要手段，促进或推动某项事业发展或某种社会秩序的形成。促进型立法主要针对的是基础薄弱的产业或事业发展，这些领域由于市场机制失灵，只能通过政府负责推动、多部门协作、全社会参与。目前，我国已经制定了循环经济促进法、民办教育促进法等多部促进型法律。这种新型立法模式作为管理型立法的重要补充，倡导政府主导下的全社会参与，有效适应了经济社会多元化发展和政府职能转变与管理创新的需要。从域外来看，一些法治发达国家为推动诉讼外纠纷解决机制发展也采取了促进型立法模式，如日本《诉讼外纠纷解决程序利用促进法》。从我国地方立法探索来看，很多省市的立法明确采取促进型立法模式，如《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》《山东省多元化解纠纷促进条例》《安徽省多元化解纠纷促进条例》《武汉市多元化解纠纷促进条例》等。多元化纠纷解决机制立法采取促进型模式，契合促进型立法的宗旨与定位，有助于明确多元化主体的职责边界，尤其是国家对多元化纠纷解决机制的促进责任和义务，凝聚多元解纷合力、营造多元解纷环境、整合多元解纷资源、优化解纷体系布局、规范解纷程序制度、培育新型解纷文化、倡导合作自治解纷理念。

总之，我国多元化纠纷解决机制立法应当整合各种纠纷解决机制单行立法的相关内容，汲取“枫桥经验”等实践经验和地方性法规的立法经验，制定一部综合性、促进性的法律，具体名称可命名为《多元化纠纷解决机制促进法》。作为促进型立法，《多元化纠纷解决机制促进法》不属于国家基本法律，全国人大常委会可行使立法权限。

五、多元化纠纷解决机制立法的内容框架

多元化纠纷解决机制立法应该坚持问题导向、突出重点，针对诉讼外解纷方式积极性不高、各解纷方式衔接不畅、各责任主体权责不明等问题，抓住薄弱环节着重予以规范。从目前十二个省市人大常委会制定的地方性法规所积累的经验来看，《多元化纠纷解决机制促进法》的基本框架应该包括职责分工、解纷体系、程序衔接、促进措施等主要内容，详见表1所示。

（一）主体职责分工

作为促进型法律，《多元化纠纷解决机制促进法》首要的任务是明确国家和社会各主体的责任分工。社会学家周黎安指出，中国官僚制度是一种不同于西方科层制的“行政发包制”，社会稳定和治安状况一直是中央政府考核地方官员的重要绩效标准。因此，社会综合治理是中国社会解决纠纷的重要原则，司法只是其中的一个环节和工具之一。在多元化纠纷解决机制的构建与完善中，各责任主体应当各司其职。

首先，各级政府应当在多元化纠纷解决工作中发挥主导作用。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》明确了党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，多元化解纠纷促进工作是法治建设的重要内容，应当把多元化纠纷解决机制建设作为各地党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况纳入政绩考核指标体系。地方政府应当将多元化纠纷解决机制建设纳入法治政府建设规划，督促政府各职能部门落实多元化解纠纷职责。在强化基层治理、源头治理的思路下，应当强化最基层政府的职责，乡镇政府、街道办事处作为国家权力末梢，应当组织协调辖区内公安派出所、司法所、人民法庭、派驻乡镇检察室、退役军人服务站、居民委员会、村民委员会和人民调解组织，开展纠纷预防、排查和化解。

其次，司法机关应当发挥在多元化纠纷解决工作中的司法引领、推动和保障作用。在多元化纠纷解决机制的构建中，由于受到“诉讼爆炸”的压力，来自法院的积极性和动力最大，但法院消极、被动的角色决定了其不能发挥主导作用，只能发挥引导与保障作用。人民法院应当健全诉讼和非诉讼相衔接的化解纠纷机制，加强与行政机关、仲裁机构、公证机构和调解组织的协调配合，推动在程序安排、效力确认、法律指导等方面的有机衔接。检察院应当依法履行法律监督职责，健全检调对接等制度，完善参与化解纠纷工作机制。

再次，各社会团体组织应当在多元化纠纷解决工作中发挥积极参与的作用。社会组织具有非营利性、公益性，与群众联系密切，应当激活社会组织的活力，鼓励工会、妇联、残联、工商业联合会、消协等行业协会、法学会、商会等组织参与多元化解纠纷工作，提供调解等纠纷解决服务。

（二）纠纷解决体系

我国现行纠纷解决体系主要由和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等六种常规性方式构成。此外，公证作为一项预防性法律制度在纠纷解决中也发挥着越来越重要的作用。目前，相关地方立法均列举了上述六种常规性解纷方式，同时为新型解纷方式预留了兜底条款。其中，和解是当事人自律空间最大的解纷方式，属于“无需法律的秩序”，其他五种解纷方式虽然分别有专门的单行法予以规范，但各自呈现分散化状态，未能发挥解纷合力。故多元化纠纷解决机制立法应重点围绕这五大主要解纷方式，同时吸纳新型解纷方式，明确各自的法律地位。

第一，重塑调解体系。调解是我国纠纷解决体系中运用最普遍、最成熟的方式。我国纠纷解决体系是以调解为轴心构成，“说服—心服”的社会戏剧构成了中国纠纷解决的具体画面。我国的调解类型十分丰富，既有官方机构主持的行政调解、司法调解等类型，也有非官方主持的社会调解，例如个人调解、人民调解、行业调解、商事调解、律师调解、仲裁调解、公证调解等类型。然而，当前社会调解体系的多元化在表达和实践中均被贴上了“人民调解”的标签，导致多元化社会调解被一元化的人民调解所泛化，这种“人民调解中心论”的泛化现象模糊了社会调解的法律定位，忽视了新型调解的个性特点，严重制约了多元调解体系的发展方向，不利于纠纷解决的现代化与国际化。因此，《多元化纠纷解决机制促进法》应当弥补现行的人民调解制度的缺陷，将行业调解、商事调解、律师调解、公证调解等新型调解从人民调解中解脱出来，赋予其独立的法律地位，与人民调解一起重构社会调解体系，以适应纠纷解决的新需求。

第二，完善行政性纠纷解决机制。行政机关基于公共事务管理的需要，拥有介入经济、文化等社会生活各方面最广泛的公权力，具有较高的公信力和权威性，我国社会公众尤其是弱势群体在纠纷发生后，习惯向政府相关部门求助，这种依赖性体现了民众对行政性纠纷解决机制合理性的认知。因此，我国很多单行法律法规都赋予行政机关依法处理行政争议以及与行政管理活动相关的民事纠纷的职能。在行政争议解决制度中，“行政调解是过滤器和分流器，行政复议是主渠道，行政诉讼是最后的防线，信访是补充”。在民事纠纷行政解决制度中，行政调解、行政裁决、行政仲裁是最重要的“三驾马车”，在疏减诉源方面发挥了重要作用。行政纠纷由于行政机关自身原因而引起，且可能面临行政诉讼败诉的考核压力，故行政机关具有积极化解的内在动力。相比之下，由于法律并未将解决民事纠纷设定为行政机关的法定义务性职责，也未赋予行政机关民事纠纷解决结果的强制执行效力，行政机关出于自身利益考虑在解决民事纠纷中的动力不足甚至推诿扯皮现象多有发生。为使行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥，党的十八届四中全会决议提出，“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅还专门印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》则强调，要加强行政复议工作，充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用；健全行政调解制度，进一步明确行政调解范围，完善行政调解机制，规范行政调解程序；健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能；完善仲裁制度，提高仲裁公信力，充分发挥仲裁解决经济纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐的作用。在这些纠纷解决机制中，行政复议、行政仲裁都有比较健全的法律制度保障，行政调解与行政裁决则相对较为薄弱。《多元化纠纷解决机制促进法》应当汲取成功的地方经验，明确各类行政性纠纷解决机制的法律地位，尤其是强化行政裁决和行政调解在解决与行政管理相关的民事纠纷中的地位和作用，充分发挥行政机关在解决纠纷方面的能动性、灵活性、高效性、统筹性。

第四，拓展公证机关非讼职能。在传统观念上，公证仅被视为一项预防性法律制度，通过对法律行为、事实和文书进行证明而发挥预防纠纷的功能，通过公证债权文书赋予其强制执行效力。在现代社会，公证制度功能不断扩大，不再局限于传统证明作用。在多元化纠纷解决体系下，公证员可以发挥中立的法律职业优势，从单纯预防纠纷向预防与解决纠纷并举转型。公证机关可以在纠纷化解中为当事人提供法律咨询、文书公证、调查取证和第三方调解等服务。例如《福建省多元化解纠纷促进条例》第36条规定，公证机关对当事人申请公证的事项，适合调解的，可以先行调解。当事人达成调解协议后可以根据申请办理公证。以厦门公证机关的实践为例，公证员可以个人身份加入法院特邀调解员名册，公证机构或公证协会可以设立收费性调解组织，依当事人申请提供有偿调解服务。此外，公证还发挥着重要的司法辅助职能，在送达、取证、保全、执行等环节均可提供公证法律服务。

第五，明确新型纠纷解决机制的法律地位。除传统纠纷解决机制外，域外兴起的新型ADR形式也值得我国在制定《多元化纠纷解决机制促进法》时予以借鉴。最常见的方式是民商事纠纷的“早期中立评估”（Early Neural Evaluation）。早期中立评估机制于20世纪80年代首先建立于美国，如今被法院、仲裁机构、法律服务公司、律师事务所、民间组织等广泛运用，其基本运作方式是在案件进入诉讼之前的较早时期，由符合一定资质且和本案无利害关系的中立第三方主持评估会议，为双方当事人的案件进行客观评估，并在当事人同意开示评估报告的前提下，向当事人适时作出包含分析当事人优势劣势、指明未来走向的无约束力的评估报告，以帮助当事人评估案件，引导当事人作出正确的行为决策，从而促进当事人选择和解或接受调解。早期中立评估在我国已被一些地方所试验，最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》也提出要在医疗卫生、不动产、建筑工程、知识产权、环境保护等领域探索民商事纠纷中立评估机制，聘请相关专业领域的专家担任中立评估员，对纠纷事实、规范适用、处理结果进行评估，形成评估报告，对判决结果进行预测，作为当事人和解或调解的参考依据。

第六，明确信访作为兜底性、补充性纠纷解决方式。信访是一种具有中国特色的非常规纠纷解决机制。根据《国务院信访条例》第2条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从权利救济视角看，信访属于一种特殊的行政救济。虽然很多学者将信访斥之为“迷信人治”的产物，但信访制度作为疏导不满和避免冲突升级的发泄机制，是中国民众申冤诉苦的重要救济途径，化解了大量矛盾和冲突。同时，“信访不信法”的无理缠访闹访现象极大冲击着法治秩序，学术界对信访制度存废存在较大争议。因此，把信访纳入法治化轨道，规范信访工作程序，严格实行诉访分离，推进通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷，完善涉法涉诉信访依法终结制度，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果，是信访制度改革的重要方向。《多元化纠纷解决机制促进法》应当将信访作为一项兜底性的纠纷解决方式，为信访制度改革完善提供制度框架。

（三）程序衔接机制

要使当事人优先选择非诉讼纠纷解决机制，多元化纠纷解决机制的程序衔接应当获得有效保障，解纷效力成果应当得到切实维护。《多元化纠纷解决机制促进法》重点应确立以下程序衔接机制。

第一，完善诉前调解前置程序。调解前置程序的设置是当前多元化解纠纷体系构建中争议最大的议题。学术界最大的担心是，强制当事人选择先行调解，有侵害当事人诉权之虞。这实际上是对调解前置程序的误解，把特定类型纠纷的先行调解作为当事人起诉的前置条件，只是对当事人先行利用调解程序的强制，至于是否愿意达成调解、调解协议的具体内容，仍然遵循自愿合法原则完全由当事人决定，并未剥夺当事人的裁判请求权，其根本目的是适度节制诉讼方式之过分利用或防止其被滥用、误用，合理优化司法资源配置。从诉权保障的实质来看，“纷争当事人不仅应受达成正确而慎重的纷争解决之机会保障，同时亦应被赋予达成迅速而经济的纷争解决之机会保障，如此始能防免当事人之系争实体利益及系争外财产权、自由权等，因系争实体利益之程序上追求，蒙受不应有之耗损或侵害”。事实上，即便是诉权保障宪法化的域外法治发达国家，也设置了诉前强制调解程序，例如《德国民事诉讼法施行法》第15a条明确了三类纠纷应当经过司法机关设置或认可的调解机构对争议调解后起诉方可被受理，日本《民事调停法》也有类似规定。我国自立案登记制实施以来，法院面临的案多人少矛盾日益突出，实务部门对设立诉前调解前置程序呼声很高。虽然我国民事诉讼法第122条确立了遵循当事人意愿的先行调解制度，很多基层法院也都在探索将婚姻家庭、相邻关系、小额债务、消费者维权、机动车事故、医疗、物业等常见纠纷类型设置调解前置程序，引导当事人利用调解程序将纠纷化解在诉前，但由于缺乏明确的立法依据，这种先行调解的启动缺乏强制性，一旦当事人拒绝选择调解，这种前置程序就无法利用。面对实践中遭遇的制度瓶颈，在立法上针对特定类型案件建立调解前置程序显得十分必要。2016年，最高人民法院在《关于进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第27条中也明确提出要“探索建立调解前置程序”。基于此，《多元化纠纷解决机制促进法》应建立调解前置程序，合理划定适宜诉前调解的案件类型，对这些特定类型纠纷案件，当事人在起诉前应先向有关调解组织申请调解，未经诉前调解程序处理的，人民法院不予受理。这里的“有关调解组织”应该与多元调解体系相衔接，不仅包括法院特邀调解组织、特邀调解员、法院专职调解员主持的诉前调解，也应该包括由人民调解、行业调解、商事调解、律师调解、行政调解以及其他调解组织主持的调解。

第二，以司法确认机制赋予和解、调解协议以强制执行力。人民调解法确立了人民调解组织主持达成的调解协议的司法确认机制，但其范围仅限于人民调解。《多元化纠纷解决机制促进法》应当将司法确认范围扩张及于行业调解、商事调解、个人调解等所有社会调解及行政调解达成的协议，经确认的调解协议具有强制执行力。此外，我国法律对和解协议的效力未明确规定，仅规定诉讼中达成和解协议的当事人可以申请法院制作调解书或撤诉，法院准许当事人撤诉后还可以再起诉；仲裁中达成的和解协议当事人可申请仲裁机关制作裁决书或申请撤回仲裁申请；对案件未诉讼至法院或未申请仲裁的案件，当事人自行达成的和解协议，其效力如何保障，法律没有规定，这也间接影响了和解作为纠纷解决方式的功能发挥。和解协议作为当事人纠纷解决的成果，其本质与调解协议一样都是来自当事人的合意，故应当赋予诉讼外和解协议与调解协议相同的民事合同效力，《福建省多元化解纠纷促进条例》第42条作出了类似规定。按照这种逻辑，立法也应当赋予当事人就该和解协议申请法院予以司法确认，或者依据仲裁条款申请仲裁委员会确认其效力的权利。

第三，和解协议或调解协议与公证程序或督促程序对接。对以给付为内容的和解或调解协议，当事人可以共同向公证机关申请出具赋予强制执行力的公证文书，从而赋予其强制执行效力；对以金钱、有价证券等给付为内容的和解、调解协议，当事人可以向法院申请支付令，债务人在法定期限内不提出异议又不履行支付令的，可以向法院申请强制执行。需要指出的是，督促程序在我国司法实践中的利用率一直不高，支付令案件数量大幅萎缩，故在完善督促程序的同时，应加大对债务人恶意提出异议的背信行为的制裁力度。

第四，确立无争议事实记载机制和无异议调解方案认可机制。为免除当事人的后顾之忧，保证调解顺利进行，对当事人为达成调解或者和解协议对案件事实的认可，法律一般禁止对方当事人或法官将其作为在后续诉讼中对当事人不利的证据。但在诉讼外纠纷解决中，为了避免纠纷解决的阶段性成果白白浪费，对虽未最终达成调解协议的纠纷，经当事人一致同意，调解组织可以对无争议事实作书面记载并由双方当事人签字确认，在诉讼中当事人无须对调解过程中已确认的无争议事实举证，这实质上有效限缩了争议焦点，提高了纠纷解决效率。而当事人对主要争议事实没有重大分歧，仅对个别事项存有争议，调解员在征得各方当事人同意后，可以提出调解方案并书面送达双方当事人，当事人在规定期限内未提出异议的，视为自愿达成调解协议；提出异议的，视为调解协议不成立。这种无争议事实记载机制和无异议调解方案认可机制实践中已经开始采用。

第五，诉讼时效中断的权利救济保障。当事人诉诸诉讼外途径解决纠纷也是主张权利的一种方式，也应具有引起诉讼时效中断的效力。如果当事人因选择诉讼外解纷方式而丧失诉讼时效利益，必然逼迫当事人尽快选择诉讼途径。因此，日本《诉讼外纠纷解决程序促进法》第25条明确规定：“根据认证纠纷解决程序，程序实施者（中立第三人）以纠纷当事人双方不存在和解希望为理由，终止该程序的情况下，委托采用该程序的纠纷当事人，在收到该通知之日起一个月内，如就与该认证纠纷解决程序相同的请求提起诉讼，该时效中断，将请求适用该认证纠纷解决程序之时视为提起诉讼。”囿于立法权限，我国各省市地方性立法都没有确立当事人选择诉讼外解纷方式的诉讼时效中断效力。事实上，我国民法典第195条设置诉讼时效中断事由的兜底条款规定“与提起诉讼或者申请仲裁具有同等效力的其他情形”，这里的“其他情形”应当包括当事人选择国家认证的诉讼外解纷方式，其和提起诉讼、申请仲裁具有同等效力。

（四）促进保障措施

发展动力不足和支撑力量薄弱是当前我国多元化解纠纷体系建设急需解决的问题。为此，国家必须采取一系列促进保障举措，调动各纠纷参与主体的积极性和主动性，这也是《多元化纠纷解决机制促进法》的功能所在。

一是提供纠纷解决路径指引。纠纷解决机制既要“多元”也要“有序”，避免“九龙治水”的割据逻辑。我国社会公众利用诉讼外纠纷解决机制的意识还不够高，除“到法院打官司”外，很多当事人既不了解各纠纷解决机制之优劣，也不知道纠纷具体该由哪个部门解决。我们不能期待纠纷当事人在信息不完全的情况下自动迈入纠纷解决的正确之门，而必须以务实的态度建构多元纠纷解决的引导机制，指引当事人迅速找到进入“某个恰当程序的大门”。因此，除建立“谁主管谁负责和属地管辖”制度外，还应当设立相应的综合性、一站式服务平台，明确各类参与主体的纠纷化解途径告知义务，并加强宣传教育增加社会公众对多元化解纠纷的理解与认同，形成文化氛围。2019年最高人民法院发布《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》，将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台，建设一站式多元解纷机制，加强与调解、仲裁、公证、行政复议的程序衔接，引导当事人理性表达诉求，打造中国特色纠纷解决和诉讼服务新模式，使其发挥纠纷处理集散地、调度站和分流点的作用。

二是强化政府监督考核和财政支持。完善社会矛盾综合治理机制，被国家纳入国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标，是各级党政主要负责人履行法治建设第一责任人的重要内容。为督促多元化解纠纷主体责任之落实，各级政府应当发挥主导作用，将多元化纠纷解决机制工作纳入绩效考核，并为多元化解纠纷工作提供必要的财政专项经费。目前，实践中已有一些政府将“万人起诉率”“多元化解纠纷流通率”作为衡量“诉源治理”效果的重要指标纳入党政目标考核，这对促进多元化纠纷解决机制的完善具有重要意义。

三是利用互联网信息化技术促进在线纠纷解决机制发展。随着互联网技术尤其是大数据与人工智能的兴起，“互联网+纠纷解决”在世界范围内正掀起热潮，在线协商、在线调解、在线仲裁、在线诉讼等在线纠纷解决机制（ODR）扩大了传统纠纷解决渠道，成为实现“数字化正义”的新途径。有学者指出，ODR相对于线下纠纷解决机制而言最大的转变在于，从物理上的面对面解决纠纷转变为虚拟在线形式，从调解员介入调解程序和当事人达成调解协议转变为以软件程序辅助纠纷解决形式，从强调调解保密原则转变为强调数据收集、利用，并且将基于大数据的算法与纠纷预防结合起来也能够有效预防纠纷的现实发生。为适应网络纠纷化解需要，《多元化纠纷解决机制促进法》应当为在线纠纷解决机制的发展预留充足的制度空间。

四是利用市场化机制提高纠纷解决服务质量。我国现行纠纷解决机制主要以公益性为主，市场化机制尚不发达，而市场机制是促进纠纷解决服务走向成熟自治的最佳途径，既可以吸引具有专业性知识的高端人才参与纠纷解决服务业中，也可以通过市场竞争实现优胜劣汰，提高纠纷解决质量，促进纠纷解决市场的供需平衡。《多元化纠纷解决机制促进法》在坚持传统的人民调解、行政调解等免费的同时，应当鼓励商事调解、行业调解、律师调解等其他社会调解机制市场化运作，实现公益性解纷机制和市场化解纷机制“两条腿走路”。同时，地方政府应当根据当地情况，及时出台手续简化、税收减免等优惠扶持政策，通过积极向社会调解组织购买纠纷解决服务等方式鼓励社会力量参与纠纷解决。例如，《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》就明确鼓励探索市场化运行的调解组织。

五是加强纠纷解决队伍职业化建设。现代民商事纠纷具有复杂度高、专业性强的特征，而我国从事社会调解、行政调解的调解员大部分为兼职人员，调解队伍职业保障欠缺，职业化水平不高，社会大众对调解员的职业认同感不强，这是制约我国调解发展质量的重要因素。从域外发展经验来看，调解员须经过专门的职业培训才能获得资质认证，很多西方法治发达国家大学的法学院都开设了谈判与调解等ADR课程，而我国传统法学教育主要围绕以诉讼为中心的法教义学展开，局限于传统法学教育体系的法科学生很难具有通过调解等非诉机制帮助当事人解决纠纷的意识和能力。因此，《多元化纠纷解决机制促进法》应当鼓励高等院校开设以调解学为核心的非诉课程，对学生进行调解学等非诉解纷的知识与技能教育，加强调解员、中立评估员、社会工作者、心理咨询师等纠纷队伍专业化、职业化建设，强化诉讼外纠纷解决从业者尤其是调解员的资格认证和分类管理，并提高其职业保障。例如《河北省多元化解纠纷条例》第61条就规定“有关国家机关、人民团体和其他社会组织应当完善调解员培训机制，加强对调解员的业务培训，推动调解员专业化建设。鼓励高等学校加强多元化纠纷解决理论研究和人才培养”。《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》将取得社会工作职业水平证书的调解员纳入专业技术人员管理范围，实行调解员分级分类管理。

六、结语

任何纠纷解决机制的设计都必须以人民利益为中心。多元化纠纷解决机制立法的最终落脚点在于满足人民多样化的美好生活需要，通过设置符合不同需要的多元方式为当事人提供自由选择。如果法律人只醉心于设计一套复杂精巧的诉讼制度，然后以“像法律人一样思考”之名在普通民众面前树立起高高在上的专业栅栏，面向美好生活的法律之门就会显得偏狭、固执、单一，人们就无法真正接近正义。未来，我国应该形成以《多元化纠纷解决机制促进法》为主干，以人民调解法、仲裁法、行政复议法、民事诉讼法等各种纠纷解决机制单行法为枝干的法律体系，形成功能互补、相互衔接、科学系统的具有中国特色的多元化解纠纷法律体系。我们期待中国未来的多元纠纷解决机制所运送的正义是一种为所有人可接近的正义，通往美好生活的正义道路条条畅通而不是只拥堵在法院之门外。在这样的纠纷解决机制之中，任何人，无论贫富贵贱，也无论面对的是邻里摩擦还是家庭矛盾，是鸡毛蒜皮的市井琐事还是举足轻重的国际纠纷，是微不足道的一元纠纷还是金额过亿的利益纷争，都能各得其所、轻而易举地找到与之相适应的解决方式。果真如此，正义远乎哉，不远矣。