“要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。”

溯源过往，这堪称重磅政策——既指政策的力度，更指政策方向性的改变。

2021年，全国各地旧棚改如火如荼。此时，高层出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，按下“转换键”：

通知中，明确提出“除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑。原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积，不应大于现状总建筑面积的20%”。

随即，各地旧改政策全面收紧。尤其大型城市，旧改几乎都陷入停顿。

住房和城乡建设部实景◎NEWS

以广州为例，当时要求旧改全部不以市场盈利为目的，不得民企主导，必须以市属区属企业牵头……当时，广州黄埔区有三年66个村的旧改计划。因速度快、范围广，基本上大部分都被叫停。

有报道称，从彼时起广州所有参与旧改的房企都被迫全面裁撤相关业务。有些甚至因为资金紧张，还向政府申请退还此前投入的资金……

整体大形势同样在变动，房地产进入了新的阵痛期。

在今年的7月7日，住建部再次下发《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，提到坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。

前有“限拆令”，后依有“打补丁”通知。从这个历程中，我们可以看到非常明显的政策转向。

政策：“城改”再度归来

这次新政策中，能看到一些具体的变化：

“强调要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。”

从界定上来看，棚改和城改都属于“城市更新”序列，但两者有诸多不同。

2014年是棚户区大改造时期◎制图/城记智库

第一、性质不同带来开发主导不同：棚改以政府为主导，国企实施的政策化运作，2014年棚改资金主要源于央行及国开行专属贷款。城中村土地性质为集体用地，以市场为主导开发，资金主要来自民间资本。

第二、改造范围有着明显的不同：2014年的棚改则是面向全国范围，覆盖了大量三四线城市。此次“城改”范围，主要针对21个超大特大城市，主要是面向集体所有权用地的住宅、工业厂房和商业配套。

第三、相关的补偿方式存在不同：2014年的棚改则是货币化安置，指政府直接以货币形式补偿，居民在市场购房。本次“城改”主要是面向超特大城市，有可能是“房票安置制度”——即以地换房或以房换房。

2014年棚改，被称为“楼市核武器”，为何这样说？

2019年前西安棚户区改造项目地图◎制图/城记智库

相关统计数据显示，它拉动2014～2017年超30%以上新房销售。部分三四线城市，比例甚至超50%。其背后，在于央行推出PSL（抵押补充贷款）金融工具：PSL从2015年5月6459亿，不到两年增至2017年2万亿。

如何评估这一轮的城中村改造呢？

之前，棚户区改造是全国性的。但在全国“人口负数”下，这次“城改”，可以理解为超大特大城市一次的新城市升级改造，通过改造盘活城市资产，拉动当地的消费需求，并有利于经济增长。

因此，预计规模和影响将小于2014年的棚改，安置方式预计“房票安置为主，货币为辅”，对新房销售有一定的提振作用。

趋势：西安的可能性

那么，国内“超大特大城市”有哪些？

根据2022年住建部公布的名单，我国现在有7个超大城市（城区常住人口1000万以上）和14个特大城市（城区常住人口500-1000万）。根据最新政策，此次推进城中村改造就集中在这21个城市中。

这21座城市皆为国内的重要城市，是经济和人口的重要中心。虽然不同于全国型的棚改，这次“城改”行动同样意义重大。

国内超大和特大城市分布图◎制图/城记智库

近些年，以“新一线城市”为代表的中心城市崛起，并推动“都市圈”发展，人口和产业规模持续增长，并带动楼市的发展。据统计，这21座城市每年的房地产投资完成额占据全国30%-40%。

在2018年，西安公布目标：2018～2020年，要完成绕城以内且在城市建设用地规划范围内114个城中村清零工作，包括整村拆除及垃圾清运。

2018年，完成9个村清零工作

灞桥区：上庄村、下庄村、曹堡村、安家村、董家村；

高新区：陈林村；

浐灞生态区：秦家村、康家村、上桥梓口。

2019年，计划完成60个城中村清零工作

莲湖区：西十里铺、五一村、丰禾村；

雁塔区：王家村、观音庙、铁一村、铁二村、杜城村、郝家村、吉祥村、延兴门南村、西等驾坡村、西八里村、闵旗寨村、二府庄村、姚家村；

未央区：枣园村、谭家村、团结村；

灞桥区：董家门、三殿村、湾子村、方家村、草滩村、官厅村、席王村、卞家村；

高新区：鱼化寨、周宋村、东晁村、双旗寨村；

经开区：郭家庙、南康新村、河址西新村；

浐灞生态区：高楼村、赵村、广大门村、史家湾、下桥梓口村、段家村、苏王村；

沣东新城：贺家村、后卫寨村。

新城区：南张村；

莲湖区：糜家桥；

曲江新区：太平堡；

2020年，完成45个村庄清零工作

莲湖区：纸坊村；

雁塔区：罗家寨、北山门口村、徐家庄村、沙井村、南山门口村、沙滹沱村、潘家庄村；

未央区：新光村、郑家寺；

灞桥区：马家沟村、枣园苏村；

浐灞生态区：新房村、周家坡村、北牛寺村、汪新寨村、田家湾村、白杨寨村、老人仓村、张家坡村、米家崖村、杜家街村、张义村、张二村、杨家湾村、东小寨村、十里铺村、马腾空村；

沣东新城：南皂河村、北皂河村、东柏梁村、焦家村、肖里村、杨何村、双吕村、新军寨村、西凹里村、蔺高村、阿房宫村、赵家堡村、八一村、胡家村、茨根村、王寺村、大苏村。

2018年，完成9个村清零工作

灞桥区：上庄村、下庄村、曹堡村、安家村、董家村；

高新区：陈林村；

浐灞生态区：秦家村、康家村、上桥梓口。

2019年，计划完成60个城中村清零工作

莲湖区：西十里铺、五一村、丰禾村；

雁塔区：王家村、观音庙、铁一村、铁二村、杜城村、郝家村、吉祥村、延兴门南村、西等驾坡村、西八里村、闵旗寨村、二府庄村、姚家村；

未央区：枣园村、谭家村、团结村；

灞桥区：董家门、三殿村、湾子村、方家村、草滩村、官厅村、席王村、卞家村；

高新区：鱼化寨、周宋村、东晁村、双旗寨村；

经开区：郭家庙、南康新村、河址西新村；

浐灞生态区：高楼村、赵村、广大门村、史家湾、下桥梓口村、段家村、苏王村；

沣东新城：贺家村、后卫寨村。

新城区：南张村；

莲湖区：糜家桥；

曲江新区：太平堡；

2020年，完成45个村庄清零工作

莲湖区：纸坊村；

雁塔区：罗家寨、北山门口村、徐家庄村、沙井村、南山门口村、沙滹沱村、潘家庄村；

未央区：新光村、郑家寺；

灞桥区：马家沟村、枣园苏村；

浐灞生态区：新房村、周家坡村、北牛寺村、汪新寨村、田家湾村、白杨寨村、老人仓村、张家坡村、米家崖村、杜家街村、张义村、张二村、杨家湾村、东小寨村、十里铺村、马腾空村；

沣东新城：南皂河村、北皂河村、东柏梁村、焦家村、肖里村、杨何村、双吕村、新军寨村、西凹里村、蔺高村、阿房宫村、赵家堡村、八一村、胡家村、茨根村、王寺村、大苏村。

不过，在政策调整、全国大环境变化以及疫情的影响下，一切皆变。

从现实情况来看，“城改”有助于提升城市居住环境和生活质量，也可以拉动上百个关联产业等。但是，政策出台与实施落地还有一段时间。以安置为例，北京和广州已出台城中村改造的具体方案。

比如北京，2023年3月发布规定：今后征收集体土地房屋补偿，强化以房屋安置方式为主。比如广州，沥滘村改造整体拆除重建，居民拆迁后住回迁房。

2020年时的西安站的城改实景◎来源/城记影像

2022年5月时西安东站现场◎来源/城记影像

同时，不同城市特点和阶段不同，比如京沪穗深等城市，已进入到相对高度发达阶段。对诸如仍处于快速发展的西安而言，很多“城改”依旧处于城市重要位置，也是现代产业和人口高度聚集地。

因统计口径，作为事实意义的超大城市，西安一直被归为“特大型城市”。这一点，毫无疑问会对西安的决策和规划有偏差。

基于现代中国城市情况，基于城改自身的特点、价格和供应规模，基于大型城市人口、经济、消费和购买能力等，这次“城改”将再度增强大型城市人口吸附力，对三四线城市房价形成挤压。

文=城记智库 永宁一剑

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