（2019）晋0110行初11号

原告太原市金林佳园业主委员会，住所地太原市杏花岭区北河湾东街1号。

委托诉讼代理人赵雁明，男，1954年11月11日出生，汉族，太原市金林佳园业主委员会主任，住太原市。

委托诉讼代理人米庆霞，女，1980年7月18日出生，汉族，太原市金林佳园业主委员会委员，住太原市。

被告太原市杏花岭区敦化坊街道办事处，住所地太原市杏花岭区胜利街29号。

负责人李桢，党工委书记。

出庭负责人曹颖萍，副主任。

委托诉讼代理人刘鹏飞，山西国华律师事务所律师。

被告太原市杏花岭区人民政府，住所地太原市杏花岭区胜利街99号。

法定代表人侯森，区长。

委托诉讼代理人刘锐，太原市杏花岭区人民政府法制办副主任。

委托诉讼代理人张东辉，山西祐成律师事务所律师。

原告因认为被告太原市杏花岭区敦化坊街道办事处（以下简称敦化坊街办）不履行法定职责以及被告太原市杏花岭区人民政府（以下简称杏花岭区政府）的行政复议决定违法，于2019年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向上述被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月1日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代理人赵雁明、米庆霞，被告敦化坊街办的负责人曹颖萍及其诉讼代理人刘鹏飞，被告杏花岭区政府的诉讼代理人刘锐、张东辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称，金林佳园小区从2015年6月24日申请成立业主大会。2016年11月25日，被告敦化坊街办公告成立业主大会会议筹备组。2017年5月19日，被告敦化坊街办公告业主大会会议议程。原告于2017年6月6日采用书面意见的形式召开了金林佳园首次业主大会。2018年4月15日，业主大会占建筑面积过半数且占总人数过半数的业主参加表决赞成通过了《管理公约》和《金林佳园小区议事规则》，并选举产生了第一届业主委员会。

按照《山西省物业管理条例》第十七条的规定，业主委员会应当自选举产生之日30日内，持下列资料向物业所在地设区的市、县（市、区）房地产行政主管部门备案。原告多次向被告敦化坊街办申请在备案资料上盖章，但被告敦化坊街办一直未予办理。

根据《太原市物业管理条例》第五十四条第二款的规定，街道办事处或者乡（镇）人民政府应当做好以下工作：指导和监督辖区内业主大会筹备、业主委员会选举等活动。指导监督成立业主大会是被告敦化坊街办的法定职责，而被告敦化坊街办不给原告备案资料盖章是行政不作为。

被告敦化坊街办对于其行政不作为一事于2018年8月23日作出答复。原告认为被告敦化坊街办的答复认定事实不清，作出的程序违法，损害了金林佳园小区广大业主的合法权益，故向被告杏花岭区政府申请行政复议。被告杏花岭区政府于2018年12月4日作出《行政复议决定书》，认定业主委员会未按法定程序成立，不具有合法主体资格。原告认为，被告杏花岭区政府作出的《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销，并重新作出复议决定。

因二被告的行政行为违法，故原告提起本次行政诉讼，其诉讼请求是：

一、确认被告敦化坊街办对原告合法选举的业委会不予备案行为违法；

二、请求撤销被告杏花岭区政府作出的《行政复议决定书》；

三、判决被告敦化坊街办履行备案的法定职责；

四、判决被告杏花岭区政府重新作出行政复议决定；

五、本案诉讼费由二被告承担。

原告向本院提交以下证据：

证据1、关于成立业主委员会的情况报告。

证据2、关于成立业主大会的申请书。

证据3、关于业主大会会议筹备组组成人员名单公告。

证据4、关于业主大会会议讨论事项公告。

证据5、关于业主委员会候选人产生办法的公告。

证据6、关于业主委员会委员候选人名单的公示。

证据7、业主委员会委员候选人简历表5份。

证据8、首届业主大会选举票统计表。

证据9、首届业主大会表决票统计表。

证据10、业主大会会议决定及业主委员会组成人员选举结果等事项的公告。

证据2至证据10证明业主委员会成立的程序合法。

证据11、业主委员会第一次会议纪要。

证据12、募捐倡议书。

证据13、业主大会首次会议支出清单。

证据14、筹集募捐资金管理办法。

证据11至证据14证明募捐的合法性。

被告敦化坊街办辩称：

一、原告诉讼主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，具备行政诉讼主体资格的主体包括三类：公民、法人及其他组织。本案中，原告自称业主委员会，但并未完成设立，显然不具备其他组织的条件，因而也没有独立的法律地位，不能以自己的名义进行法律活动，不具备诉讼主体资格。另外，原告的产生由其业主大会确认，从事的活动也应由其业主大会授权。原告在未提交业主大会任何授权的情况下，同样不可以提起本次诉讼。

二、原告所诉的“不予备案”行政行为不可诉。所谓“备案”就是“向主管机关报告事由存案，以备查考”，它有别于行政审批制度。全国人大常委会法工委和国务院法制办在解读《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》条文中做了简单明了的权威性解释：业主委员会是作为业主团体的组织机构，属于业主大会的执行机构，是基于业主团体的意思自行设立的，属于业主自治的范畴。业委会备案与否，并不影响业委会的成立，备案仅是为了行业管理的需要所履行的手续。

业委会备案登记与公司法人等一般民事主体的设立登记不同，无需通过备案行为来保障。因此，业委会备案不是业委会成立、变更或终止的要件。被告敦化坊街办对业主委员会的成立过程只是有权实施行政指导，根据原告申报作出的登记备案也只是存档备查。

综上，原告所诉的行政行为不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。

被告敦化坊街办向本院提交以下证据：

证据1、关于业主委员会委员候选人产生办法的公告。

证据2、关于业主大会会议讨论事项公告。

证据3、关于首次业主大会会议筹备组组成人员名单公告。

证据1至证据3证明，被告敦化坊街办在金林佳园业主大会、业主委员会产生过程中履行了监督、指导职责，证明过程是真实的，该三份公告是按照《太原市物业管理条例》履行的，是合法的。

证据4、《一个老党员对赵雁明的投诉》、《关于赵雁明欠缴物业费──上访区信访办情况说明》、《情况说明》、《赵雁明必须退出金林佳园业委会选举的举报材料》。该组证据是被告敦化坊街办没有盖章的原因，证明被告敦化坊街办履行了监督义务。

被告杏花岭区政府辩称：

一、本案原告尚未依法成立，不具备诉讼主体资格。

1、没有法律或法规明确规定业主委员会自选举产生之日即成立，并拥有独立的法人主体资格。

2、根据《山西省物业管理条例》第十八条的规定，业主委员会应当完成：A.向物业所在地的房地产行政主管部门备案；B.完成备案后7日内，在房地产行政管理部门协助下，办理印章刻制等相关手续。

因此，被告杏花岭区政府认为业主委员会只有在完成备案手续并刻制印章之后，才算完成法律规定的成立要件，才能以业主委员会名义对外行使权力。

二、被告敦化坊街办对业主委员会的成立有指导和监督的权利。根据《太原市物业管理条例》第五十四条第二款的规定，街办有权“指导和监督辖区内业主大会筹备、业主委员会选举、物业服务企业选聘等活动”，即街办有监督权，因此在被告敦化坊街办认为其成立程序存在瑕疵的情况下，要求其整改完成后再行备案，符合相关法律规定。

综上，被告杏花岭区政府所作出的行政复议决定符合法律规定，应予维持，故请求法院驳回原告对被告杏花岭区政府的诉讼请求。

被告杏花岭区政府向本院提交以下证据：

证据1、被告杏花岭区政府的统一社会信用代码证。

证据2、原告的《行政复议申请书》。

证据3、被告杏花岭区政府作出的《行政复议决定书》。

证据4、被告杏花岭区政府向原告送达复议决定书的送达回证。

证据5、被告敦化坊街办《关于赵雁明反映金林佳园成立业主委员会未予备案支持一事的答复》。

经庭审质证，原告对被告敦化坊街办提交的证据发表如下质证意见：对证据1至证据3的合法性认可；对证据4的真实性、关联性不予认可。在投诉举报材料中没有客观证据证明业主存在贪污或舞弊行为的相关证据，只是个人陈述。被告敦化坊街办依据上述举报材料不予办理是违法的。

原告对被告杏花岭区政府提交的证据发表如下质证意见：对所有证据的真实性认可，但是不认可被告杏花岭区政府作出的复议决定。

被告敦化坊街办对原告提交的证据发表如下质证意见：

一、对证据1的真实性无异议，但该证据是原告给杏花岭区住建局的申报材料，与本案无关。

二、对证据2至证据7的真实性、合法性无异议。

三、对证据8、证据9的真实性、合法性不予认可，被告敦化坊街办没有收到过，没有正式备案申请。

四、对证据10的真实性不认可，被告敦化坊街办没有盖章确认过，也没有有关的工作人员参加选举投票。

五、对证据11至证据13的关联性不认可。证据11是原告的内部会议纪要，被告敦化坊街办没有参与；证据12、证据13，募捐是业主自己的行为，与本案无关。

被告杏花岭区政府对原告提交的证据发表如下质证意见：

一、对证据1的真实性无异议，在行政复议过程中原告没有出示过该证据，也没有看到原告的全部资料，故认为原告主体不适格。

二、对证据2至证据7无异议，金林佳园业主大会召开之前程序是合法的。

三、对证据8至证据14的合法性不认可，没有看到业主大会的会议记录，选举过程筹委会委员没有参与，选举程序是违法的。在业主委员会没有正式成立之前就吸收资金也是违法行为。

被告杏花岭区政府对被告敦化坊街办提交的证据发表如下质证意见：对被告敦化坊街办提交的所有证据的真实性无异议，但是在行政复议中没有见过该证据。被告敦化坊街办在复议阶段只提交了一份答复意见书，被告杏花岭区政府因申请人主体不适格所以直接驳回其复议申请，没有进行实体审理。

本院对上述证据认定如下：

一、原告提交的证据1是其给杏花岭区住建局提交的情况报告，与本案无关，故本院对此不予认定；原告提交的证据2至证据7双方当事人无异议，故本院予以确认；二被告虽然对原告提交的证据8、证据9的真实性、合法性提出异议，但并未提交证据予以反驳，且上述证据的形成本应由被告敦化坊街办进行监督，故本院对二被告的质证意见不予采纳，本院对上述证据的真实性予以确认；证据10因被告敦化坊街办未盖章，原告也无其他证据证明其已进行公告，故本院对其真实性不予确认；原告提交的证据11有业主委员会委员的签字，故本院对其真实性予以确认；证据12至证据14与本案讼争的内容无关，故本院对其关联性不予确认。

二、被告敦化坊街办提交的证据1至证据3与原告提交的相关证据一致，故本院对此予以认定；被告敦化坊街办提交的证据4中的《一个老党员对赵雁明的投诉》《关于赵雁明欠缴物业费──上访区信访办情况说明》《情况说明》均为山西盛华物业管理有限公司出具，《赵雁明必须退出金林佳园业委会选举的举报材料》为举报人廖民出具，上述证据均没有说明人、举报人的相关企业信息和个人身份信息，也未提供所依据的事实证据，故本院对此不予认定。

三、本院对被告杏花岭区政府提交的所有证据的真实性予以确认。

2017年5月19日，被告敦化坊街办发布《关于太原市金林佳园小区业主大会会议讨论事项公告》，告知所有业主定于2017年6月6日在金林佳园小区召开业主大会会议，会议议程为：一、审议通过《管理规约》；二、审议通过《业主大会议事规则》；三、选举产生业主委员会委员，并确定本次会议以书面征求意见形式召开。

2017年7月2日，被告敦化坊街办发布《关于太原市金林佳园小区业主委员会委员候选人产生办法的公告》。2017年9月29日，被告敦化坊街办发布《关于太原市金林佳园小区项目业主委员会委员候选人名单的公示》，牛学存、米庆霞、张俊强、赵雁明、殷俊锋、温康平成为业主委员会的委员候选人。之后，业主大会通过书面方式审议通过了《管理规约》和《业主大会议事规则》，选举出牛学存、米庆霞、张俊强、赵雁明、温康平为业主委员会委员。

2018年4月17日，金林佳园第一届业主委员会在米庆霞家中召开第一次会议，推选赵雁明为主任委员，牛学存为副主任委员。

因被告敦化坊街办认为原告的选举程序违法，故对原告的备案申请未予办理。原告遂向被告杏花岭区政府提交了《行政复议申请书》，要求被告杏花岭区政府责成被告敦化坊街办解决备案问题。2018年8月23日，被告敦化坊街办作出《关于赵雁明反映金林佳园成立业主委员会未予备案支持一事的答复》。2018年12月4日，被告杏花岭区政府作出《行政复议决定书》，认为业主委员会未按法定程序成立，不具有合法主体资格，故决定驳回原告的行政复议申请。

本院认为，本案的争议焦点是：

一、原告的诉讼主体是否适格？

二、被告敦化坊街办不予备案的行为是否属于行政诉讼的受案范围？

三、被告敦化坊街办对原告的备案申请是否应当办理？

四、被告杏花岭区政府作出的行政复议决定是否正确？

第一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。本案中，被告敦化坊街办未能提交相关证据证明原告的选举过程不合法，故原告从选举产生之日起具备原告的诉讼主体资格。

第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，其中第（六）项规定：申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。

《中华人民共和国物权法》第七十五条规定：业主可以设立业主大会，选举业主委员会。地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。

《物业管理条例》第十条、第十六条第一款规定：同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。根据前述规定，被告敦化坊街办对金林佳园成立业主大会和选举业主委员会具有指导、协助和监督并予以备案的法定职责。原告诉被告敦化坊街办不履行法定职责的行为属于行政案件的受案范围。

第三，业主委员会是居民的自治组织，成立业主委员会的主要目的是为了更好的行使业主的管理权和监督权，同时也能更好地维护业主的利益。成立业主大会、选举业主委员会在太原市尚属新生事物，被告敦化坊街办本应积极支持小区居民依法成立业主大会和选举业主委员会，履行指导、协助和监督并及时予以备案的法定职责。

本案中，被告敦化坊街办根据业主代表的申请组织成立了首次业主大会会议筹备组，对筹备组组成人员名单进行了公告、对召开业主大会会议讨论事项进行了公告、对业主委员会候选人产生办法进行了公告、对业主委员会委员候选人名单进行了公示，已经依法履行了部分指导和协助的职责；但之后被告敦化坊街办仅以“广大业主对候选人赵雁明存在异议”为由，在没有业主提出书面异议、也没有决定采纳异议的情况下， 即对首次业主大会是否依照法定程序选举产生业主委员会委员的过程不参与、不监督；其后，又以选举业主委员会的过程不合法为由，对原告提出的备案申请既不盖章也不书面答复，构成行政不作为。被告敦化坊街办理应对业主委员会的选举过程进一步核实后，对原告提出的备案申请给予书面答复。

第四，被告杏花岭区政府在被告敦化坊街办未提交任何证据的情况下，即认为原告未按法定程序成立，不具有合法的主体资格，决定驳回原告的行政复议申请，亦不符合法律规定，本院依法予以撤销。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十九条的规定，判决如下：

一、被告太原市杏花岭区敦化坊街道办事处自本判决生效之日起三十日内对原告是否符合业主委员会的备案条件进行审核，并作出书面答复；

二、撤销被告太原市杏花岭区人民政府于2018年12月4日作出的《行政复议决定书》；

三、驳回原告太原市金林佳园业主委员会的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由被告被告太原市杏花岭区敦化坊街道办事处和被告太原市杏花岭区人民政府共同负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于太原市中级人民法院。

审　判　长　　张治魂

人民陪审员　　郭丽芳

人民陪审员　　王　瑞

二〇一九年五月二十九日

书　记　员　　崔新媛

（备注，该行政判决被选为2019年山西法院行政审判十大典型案例）

来源：物权法学应用研究中心 业务会观察

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