来源：法制办    发布日期：2015-05-11 16:20    字体：【大 中 小】  【我要打印】  【浏览次】  【关闭窗口】

行政首长出庭应诉的现实功能与制度构造苏州大学王健法学院  章志远摘  要：检视行政首长出庭应诉制度的文本变迁和实践运作，可以发现原本处于边缘化地位的行政首长出庭应诉制度已经上升为当前行政审判的重要制度。行政首长出庭应诉制度的兴起既是人民法院努力优化行政审判外部环境和民众寻求行政争议实质性解决的结果，更与行政机关改善自身形象寻求外力合作治理的动向密不可分。行政首长出庭应诉制度的运作尚存在运动化、形式化和庸俗化的误区。我国宪法所确立的行政首长负责制是行政首长出庭应诉制度的理论基础。为了保障行政首长出庭应诉制度的有效实施，应当坚持三步走的渐进式制度运行模式并辅之相配套的裁量机制、评价机制和公开机制。关键词：行政诉讼  行政首长  出庭应诉  司法环境 在行政诉讼法颁布前夜发生的全国首例“农民告县长”案中，时任苍南县长的黄德余代表苍南县人民政府亲自出庭应诉，该案也因此获得巨大的社会轰动效应，并极大地推动了当时正在进行的行政诉讼立法进程。然而，吊诡的是，在行政诉讼法实施的过程中，行政首长不出庭应诉却成为极为普遍的现象，以至2001年11月福建省罗源县县长刘嘉水“亲自出庭”应诉一起行政诉讼案件再度成为轰动一时的新闻。近几年来，为了有效破解“民告官不见官”、“法官审案不见官”的难题，一些地方的法院通过多种途径积极争取当地党委、人大的支持和政府的理解，以单独或联合发文的形式推进行政机关负责人出庭应诉制度的建立和完善，逐渐形成了一种具有中国本土特色的优化行政审判外部环境的新模式，并被誉为“执政为民的试金石”、“法治政府建设的风向标”、“社会矛盾化解和社会管理创新的大智慧”、“政府自身建设的好抓手”。行政首长出庭应诉制度的兴起，源于人民法院在社会转型时期对行政审判走出困境的现实探索，个中孕育着一场行政诉讼观念的重大变革，理应引起行政法学界的高度关注。为此，本文将在系统梳理行政首长出庭应诉制度文本变迁及实践运作的基础上，分析行政首长出庭应诉制度风行的原因及实践误区，探讨行政首长出庭应诉制度存在的理论基础及其有效运作的保障机制，以期对规范行政首长出庭应诉制度的运作、推动一种新的开放合作型行政审判模式的形成有所助益。一、行政首长出庭应诉制度地位之变迁行政首长出庭应诉是指公民、法人或其他组织依法向人民法院提起行政诉讼，被诉行政机关的法定代表人或主持工作的负责人或分管负责人出庭应诉的一项诉讼活动。与民事诉讼双方当事人地位平等所不同的是，行政诉讼因官与民之间的纷争而引发，现实地位的悬殊使得由何人代表行政机关出庭应诉具有强烈的符号价值和象征意义。通过对行政首长出庭应诉制度文本变迁的追溯和实践运作的观察，不难发现原本处于边缘地位的行政首长出庭应诉制度已经上升为当前行政审判领域的重要制度，成为优化行政诉讼环境、促进行政与司法良性互动的新抓手。（一）法律地位之变迁当行政机关作为“被告”时应由谁去应诉，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）都没有就此作出专门规定。《行政诉讼法》仅在第29条规定：“当事人、法定代理人，可以委托1至2人代为诉讼。”如果从字面含义进行解释，该条规定可以理解成法律赋予了作为当事人一方的被告享有出庭应诉的选择权：既可以由作为行政机关法定代表人的行政首长亲自出庭应诉，也可以委托其他人员代为诉讼。当然，对于这一问题也可以结合相关法律规范的规定作出另外一种完全不同的解释。根据《解释》第97条的规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和解释本身外，可以参照民事诉讼的有关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第49条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”鉴于出庭应诉的司法技术属性，据此似乎也能够得出在行政诉讼过程中行政机关应当由其法定代表人出庭应诉的结论。《行政诉讼法》规定的疏漏在很大程度上造成了行政机关首长不亲自出庭应诉“一边倒”的恶果。为此，一些地方开始探索通过规范性文件形式要求行政首长出庭应诉。例如，陕西省合阳县人民政府和县人民法院早在1999年8月就联合下发了《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，规定“机关部门一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉”。该制度的实施已有14年历史，取得了良好的社会效果和法律效果，受到最高人民法院、陕西省委、省人大主要领导的充分肯定。2003年前后，南京下关、南通海安、苏州吴江等地党委或政府率先在江苏建立起行政机关负责人出庭应诉制度，并得到了江苏省高级人民法院的充分肯定和大力推广，一种“法院倡导、党委领导、政府主导”的制度模式逐渐生成，并成为推进行政审判司法环境良性循环“江苏模式”的重要元素。进入2004年之后，行政首长出庭应诉的地方“创举”逐渐为国务院和最高人民法院所认可。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第28条即规定：“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。”最高人民法院《关于加强和改进行政审判工作的意见》则以较大篇幅对行政首长出庭应诉进行了“一分为二”式的规定：一方面，人民法院要肯定和支持行政领导出庭应诉，因为地方政府和行政部门领导出庭是对行政审判工作的重视、支持和尊重，也是国家法治水平提升、社会文明进步的可喜现象；另一方面，人民法院对行政机关法定代表人出庭应诉又不宜提出刚性要求和作出强制性规定，但是可以向行政机关或者有关部门提出建议，做好宣传工作，推动这项工作的健康发展。国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》第22条进一步指出：“要认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉。”到了2009年，最高人民法院在《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中的措辞则发生了明显变化，提出“要通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度，为协调、和解提供有效的沟通平台。”与此相呼应的是，国务院《关于加强法治政府建设的意见》第25条明确规定：“做好行政应诉工作。完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。”通过对这些纲领性文件的解读，不难看出，最高国家行政机关和司法机关在行政首长出庭应诉问题上已经达成了共识，这一极富本土化特色的制度创新已经成为当前加快法治政府建设和优化行政审判环境的重要抓手。如果将目光再次投向地方，更能看出在中央行政机关与司法机关的“合谋”之下，一场规范行政首长出庭应诉活动的运动正在全国各地掀起。在笔者所收集到的全文公开的156个地方规范性文件中（《重庆市行政机关行政应诉办法》是目前唯一以规章形式规定行政首长出庭应诉的文本），2006年之后颁布的多达135个。这些文件大多以“行政首长出庭应诉暂行办法”为名，除了河南郑州、江西婺源等六地是由当地人大常委会发布的以外，基本上都是在法院的“助力”下由各级人民政府及其相关职能部门所发布的。这些文件的内容涵盖了行政首长出庭应诉的案件范围、出庭次数、出庭人员、出庭流程、出庭监督等诸多事项，完整地勾勒了行政首长出庭应诉制度的全貌。伴随着越来越多规范性文件的发布，行政首长出庭应诉这一原本处于边缘地位的制度一跃成为行政审判领域的新宠。（二）实际运作地位之变迁尽管目前还缺乏行政首长出庭应诉整体运行情况的详细数据，但我国局部地区的实践已经表明行政首长出庭应诉正在成为当下行政诉讼的常态。检视最高人民法院机关报——《人民法院报》最近两年的相关报道，可以看出行政首长出庭应诉的实际运作呈现以下三个方面的可喜变化：第一，行政首长出庭应诉的比例逐年上升。以江西婺源为例，2007年该县行政首长出庭应诉率仅为7.1%；2008年，该县人民法院行政诉讼受案16件，行政首长（含副职）出庭应诉和参与协调13件，出庭应诉和参与协调率已经高达81.3%；2009年，该县人民法院行政诉讼受案18件，行政首长（含副职）出庭应诉和参与协调15件；2010年行政诉讼受案22件，全部因双方和解、原告提出撤诉结案；截止2011年9月底，该院受理的16件行政诉讼案件中，就有15件案件行政首长出庭应诉，出庭应诉率已经达到93.8%。在江苏海安，从2004年起，两任县长、行政机关负责人先后206次出庭应诉。最近五年，该县行政机关负责人出庭应诉率已经达到100%，成为最高人民法院隆重宣传的行政机关负责人出庭应诉工作的“海安样本”。可以说，行政首长出庭应诉的常态化已经成为近年来我国基层行政审判实践中一道亮丽的风景线。第二，行政首长出庭应诉的心态日趋成熟。长期以来，受“官本位”思想的影响，行政机关对当被告存在严重的抵触心理。出于维护面子的考虑，行政首长往往都不愿意甚至不懈于出庭应诉。在行政首长出庭应诉文件如雨后春笋般涌现时，特别是在出庭应诉与政府依法行政业绩考核相挂钩的情况下，行政首长就不得不放下身架走上法庭。由于应诉能力等方面的复杂原因，有些行政首长在法庭上一言不发，形同摆设。随着行政首长出庭应诉规则的不断细化，特别是主审法官评议出庭应诉表现制的推行，行政首长逐渐化被动为主动，不仅“应诉”而且还“应声”。如今，行政首长出庭应诉的心态已经悄然发生了变化，在山东金乡，“当一次被告比上几次法治课都有效”逐渐成为出庭应诉的行政首长的共识。在江苏海安，行政首长出庭应诉的助推者县长单晓鸣甚至鲜明地喊出“出庭就是最重要的公务”的响亮口号。从公然抵触到被动应诉，从消极露面到积极应声，行政首长对出庭应诉的心态日趋平和、成熟。第三，行政首长出庭应诉的实效逐渐显露。行政首长出庭应诉的意义并不仅仅限于被告对法院行政审判工作的尊重和支持，更重要的还是要推动行政争议的实质性解决。特别是在当前社会矛盾集中高发时期，如果行政首长不亲自出庭应诉，人民法院就难以有效开展协调工作，官与民之间的行政争议也难以获得及时化解。尽管当前的行政诉讼在“定纷止争”方面还很不尽人意，但在一些行政首长亲自出庭应诉的案件中，我们依旧能够看到法院处理结果的公正性。例如，在山东金乡开展行政审判以来行政首长出庭应诉第一案（即“李某诉金乡县民政局婚姻行政登记案”）中，该县民政局长亲自出庭并主动承担责任，法院最终判决原告胜诉。在“吴某等40名业主诉海安县建设局违法颁发建设工程规划许可案”中，海安县法院考虑到该起纠纷的复杂性和社会影响的重大性，向被告行政首长发出出庭应诉的建议。海安县建设局局长亲自到庭应诉，在耐心听取原告意见的基础上，承诺组织整改并协调开发商与全体原告达成了补偿协议，案件经由原告当庭撤诉而获得圆满解决。行政首长的出庭应诉，不仅在形式上拉近了官与民之间的距离，而且还推动了行政争议的实质性解决，这是该项机制创新实践运作成功的最好体现。二、行政首长出庭应诉制度兴起之成因分析作为一个原本长期被边缘化的法律制度，行政首长出庭应诉为何在近年能够风行于行政审判之中呢？换言之，作为中国现阶段一种特有的法律现象，行政首长出庭应诉制度的兴起具备哪些社会条件？笔者认为，从行政诉讼法律关系各方主体的实际运作来看，行政首长出庭应诉现象的产生直接源于以下三个方面的动因。（一）人民法院优化行政审判外部环境之努力诚如学者杨伟东教授所言：“行政诉讼本质是一种国家权力结构的设计，行政诉讼的存在及其运作无时不涉及权力的配置、冲突及协调，因此谋求运作良好的行政诉讼，既必须把行政诉讼置于宏观的权力结构图景中加以考察，又必须仔细入微地观察行政诉讼具体运作中的权力关系，否则难以实现对公民权利进行救济和行政权力予以制约的目的。”无论从我国行政审判的历史发展还是现实处境上看，外部司法环境的改善与优化始终都是行政审判工作得以健康发展的必要条件。作为执行同一法律法规、追求同一法治目标的国家机关，司法与行政之间具有协调一致、取得共识的前提和基础，理应保持相互理解和良好合作。近些年来，人民法院在现行体制的夹缝之中通过坚持不懈的努力，在很大程度上优化了行政审判的外部环境，提高了行政审判的现实影响力。对于众多基层人民法院而言，被告行政机关常态性缺席法庭不仅使行政案件审理难以顺利进行，而且还极大地损害了司法机关在人民群众心目中的权威地位。为此，千方百计鼓励、支持、动员乃至敦促行政机关负责人亲自出庭应诉便成为人民法院谋划司法与行政良性互动的重要举措。早在2007年3月召开的全国第五次行政审判工作会议上，时任最高人民法院常务副院长曹建明就曾指出：“行政领导出庭应诉不仅具有积极的法治意义，而且对于增强行政机关的诉讼意识和应诉能力、提高审判质量与效率、妥善解决行政争议、提高执法水平等，都有重要的作用。对此，人民法院应当给予肯定和支持。”同样是在这次会议上，时任国务院秘书长华建敏也代表国务院表示“行政机关要以正确的态度积极支持行政审判工作”、“行政机关要以实际行动积极参加行政诉讼活动”、“行政机关要加强与人民法院的沟通互动”。这些饱含现代法治理念的深刻认识无疑是人民法院优化行政审判外部环境努力的结晶。尽管当下行政首长出庭应诉的规范性文件大多是由地方党政机关所发布的，但其背后往往都是法院“助力”的结果。例如，河南滑县法院在认真总结行政审判实践的基础上，针对行政首长出庭率低、败诉率较高的实际，于2005年7月向县政府提出《关于规范行政机关行政诉讼应诉工作的建议》。该建议立即得到了县政府的大力支持，研究出台了《贯彻执行行政首长出庭应诉制度的暂行意见》，对行政首长出庭应诉作出了具体规定。鉴于“优化司法环境”依旧是未来相当长一段时期我国行政审判事业健康发展的长效机制，因而行政首长出庭应诉制度无疑将获得更为广泛的运用。（二）民众寻求行政争议实质性解决之急需在中国这样一个有着浓厚“官本位”传统的国家，体现民与官形式平等的行政诉讼制度的建立确实具有异乎寻常的意义，无怪乎学者讴歌《行政诉讼法》的颁行是“人治时代的终结，法治时代的开始”。然而，《行政诉讼法》颁行的二十年也正值我国社会急速转型时期，经济发展和社会变革引发了社会结构的分化重组，官与民之间的纠纷日趋复杂。特别是因城市房屋拆迁、农村土地征收、国有企业改制所引发的矛盾，已经成为当下群体性事件生成的“摇篮”。这些行政纠纷如果不能获得及时、公正而有效的化解，就会滋生源源不断的群访，进而危及社会的稳定。当民众将行政争议提交法院寻求解决时，至少表明其对体制内正式权利救济方式依旧保有认同。如果行政机关的负责人不亲自出庭应诉，原告就难免对“诉权平等”、“程序公正”的诉讼理念产生怀疑，进而无法将自己的遭遇、诉求乃至怨气直接传递给行政机关负责人，甚至还会因对行政审判公正性的质疑而转而提出上诉、申诉乃至信访。统计数据显示，近些年来我国行政案件的上诉率、申诉率一直居高不下。以2010年为例，尽管相当比例的一审行政案件是以协调和解和其他方式结案的，但以判决方式结案的一审案件上诉率仍然高达78.8%；法院立案再审的数量占当年全部一审行政案件的11%，占全部二审案件的41%。这些数据反映出行政审判制度在保护行政相对人权益、促进行政争议实质性解决方面还存在明显不足。如果联系前述局部地区行政首长出庭应诉制促进行政案件有效解决的成功实践，就能看出对于原告而言，被告行政机关的负责人是否亲自出庭应诉所具有的双重价值：一是仪式层面的形式价值，行政首长亲自出庭真正体现了行政诉讼所营造的官与民之间因对峙而上演的“擂台戏”，缓解了原告心中的怨气；二是结果层面的实质价值，行政首长亲自出庭展现出行政机关放下身段寻求问题解决的诚意，揭示了“老大难、老大重视就不难”的真谛。面对行政争议大量涌现、社会和谐遭受挑战的新形势，行政审判必须直面社会生活，逐渐形成以行政争议实质性解决为导向的司法政策。就此而言，行政首长出庭应诉制度满足了民众寻求行政争议实质性解决的需要，在未来的行政审判实践中有着广阔的发展空间。（三）行政机关改善自身形象寻求外力合作治理之尝试行政首长出庭应诉制度之所以能够风行于当下中国，除了人民法院费尽心机努力优化行政审判外部环境和民众渴求行政争议实质性解决之外，最终还取决于行政机关的认同与配合。如果行政机关坚持固有的傲慢与偏见，继续对法院和原告采取置之不理的态度，那么就不可能出现行政首长纷纷出庭应诉的盛况。究竟是什么原因驱使行政机关采取合作态度对行政诉讼予以积极响应呢？笔者认为，对行政机关复杂心态的刻画同样必须立足于转型社会的时代背景。众所周知，我国是一个典型的政府主导型国家，无论是经济社会发展还是民众福祉提升，都与政府的强力推动密不可分。改革开放三十多年来，政府主导型的发展模式虽然引领了GDP的飞速增长和民众生活水平的提升，但相伴而来的收入差距增大、物价飞涨、环境恶化等问题也加剧了社会运行的风险。信访潮在二十一世纪初的爆发即是明证。执政党提出的和谐社会理念就代表着国家对社会稳定和纠纷化解的高度关切。就行政机关而言，保持经济发展和社会稳定就成为最重要的中心工作。于是，减少信访、动员体制内一切有效力量化解社会矛盾进而维护稳定就成为行政机关乃至人民法院的紧迫任务。正是从这个意义上来说，行政机关和法院之间具备了“合作”与“共谋”的牢固政治基础。处于转型时期的社会往往都具有纠纷频发、复杂性与对抗性强、传统处理规则与方式失灵等共同特点，行政机关必须寻求包括法院在内的外部力量进行合作治理。为此，面对法院在拓展司法服务功能口号下所进行的包括行政首长出庭应诉在内的一系列机制建设，行政机关大多自觉或不自觉地采取了合作态度。与此同时，随着依法行政观念的传播和民众权利意识的觉醒，行政首长是否出庭应诉已经在很大程度上成为人们评判行政机关及其负责人个人形象的重要标尺。出于各种现实利害关系考虑，越来越多的行政首长选择了亲自出庭应诉，并将庭审过程视为树立本机关乃至本人亲民形象、守法形象的绝佳契机。如此以来，行政首长出庭应诉制度自然就搭起了官民之间平等对话与理性沟通的平台，无论是对于法院通过协调促进双方和解，还是原告寻求行政纠纷的实质性解决，抑或被告改善自身形象、破解信访困局，都具有重要的推动作用。可见，在多种外力的“倒逼”之下，行政机关也不得不对行政首长出庭应诉制度采取了难能可贵的回应姿态，从而为这项改革的深入进行奠定了坚实的基础。在可以预见的相当长一段时间里，行政首长出庭应诉制度都将因行政机关的支持而得到长足的发展。三、行政首长出庭应诉制度实践之误区行政首长出庭应诉制度虽然已经推行数年之久，但目前在各地法院开展的还不平衡。江苏、浙江、上海、山东等地起步较早、力度较大，加之配套措施得力，实施效果比较明显，行政首长出庭应诉率和行政案件实质性化解率都在逐年提高。相比之下，有些地方开展的则并不积极，行政首长出庭应诉率甚低。即便是在规范性文件出台较多、行政首长出庭应诉比例较高的地区，实践中仍然存在很多误区。实证观察显示，当前行政首长出庭应诉制度尚存在运动化、形式化和庸俗化等三大误区。（一）运动化检视当下行政首长出庭应诉制度的运作，不难看出，一种“党委牵头、政府重视、法院主推”的运动化实施模式正在各地掀起。这种运动化的制度演进模式呈现出三个方面的明显特征：一是各地纷纷开足马力，不断出台有关规范行政首长出庭应诉制度的文件，希冀以此作为“强制”行政首长出庭应诉的直接法律依据；二是各地在行政首长出庭应诉率上争相攀比、互不服输，“行政首长百分之百出庭”的报道不绝于耳，且呈现愈演愈烈的趋势；三是司法机关借助舆论造势，过分渲染行政首长出庭应诉制度的作用，大有一副“首长一出庭，问题全解决”的架势。新近有关青海湟中行政首长出庭应诉率100%的报道便是典型例证。“湟中法院党组将行政首长出庭制的落实作为一项政治任务交给了院行政审判庭。该院院长刘纲多次指示一定要坚持原则，不允许敷衍了事。为了全面落实行政首长出庭制，湟中法院行政庭经反复讨论，研究确定了《办法》的运行方案。”透过这则报道，运动化的制度推进模式跃然纸上。联系到近年来全国各地相继推行的行政诉讼异地交叉管辖、行政案件协调和解、行政审判白皮书等制度创新实践，我国行政系统流行的运动式执法模式也开始蔓延到司法机关。在“化解社会矛盾、促进社会和谐”主流政治话语的影响下，极具功利色彩、一浪高于一浪的制度创新在司法系统盛行开来，行政首长出庭应诉制就是新一轮运动化创新风潮的代表。在运动化的制度推进过程中，停留于文件和数据的刷新、为完成任务而简单应付成为制度创新繁荣景象背后的最大隐忧。（二）形式化当下行政首长出庭应诉制度的运作还陷入了形式化的误区之中，这一误区集中体现在文本规定和出庭实践两个方面。就文本规定而言，在运动化的文本制定浪潮中，各地有关行政首长出庭应诉的规范性文件如雨后春笋般涌现。然而，仔细阅读这些规范文本，可以发现规则“雷同”甚至“抄袭”的现象十分突出，暴露出一种为了制定而制定的形式主义倾向。以行政首长出庭案件的类型为例，在笔者收集的156个文本中，“本年度第一件被诉行政诉讼案件”（90个）、“社会影响重大、对单位执法活动有影响的行政诉讼案件”（97个）成为两类最典型的行政机关负责人必须出庭的案件。这些规定根本无法回应“为什么年度首个被诉案件”就必须要行政首长亲自出庭的追问，也难以解释究竟何为“社会影响重大”、“对执法活动有影响”。缺乏可操作性、想当然划定出庭案件范围的做法不仅难以推进行政首长出庭应诉制度的有效实施，而且还使文件本身沦为新的摆设。就目前的出庭实践而言，尽管不乏“海安样本”中两任县长的积极出声并取得出彩的效果，但总体上行政首长出庭更具形式化色彩，甚至带有很大的作秀成分。法庭审理活动毕竟是一项技术活，出庭应诉者需要具备相应的法律知识、辩论艺术、沟通技巧乃至应变能力。对于当下某些脱离讲话稿就无法讲话的行政首长来说，出庭应诉确实是一项挑战性活动。出于面子考虑，出庭应诉的行政首长应付者居多，在法庭上倾向于少说话为佳，唯恐一语不慎导致败诉。有的行政首长仅仅宣读一下事先准备好的答辩状，有的甚至自始至终一言不发。行政首长“出庭不出声”、“出声不出彩”的种种怪象彰显了行政首长出庭应诉制度形式化的倾向，与最初的目的几乎完全背道而驰。（三）庸俗化如果说运动化、形式化还只是行政首长出庭应诉制度所呈现的表象的话，那么隐藏在制度实践背后的庸俗化倾向则更加值得警惕。目前，行政首长出庭应诉制度的庸俗化误区集中表现为三个方面的“异象”：一是庭审地点和场景布置上的异象。近年来，山东德州法院推行的行政案件“圆桌审判”模式在各地得到不断推广。此举作为“拉近官民距离、平等对话交流和协调化解矛盾”的平台，通过法庭场景布置由“法台式”向“圆桌式”的转换，增强了行政首长出庭的积极性，有效促进了官民矛盾的妥善化解。在山东五莲、海南海口等地，法院则尝试推行到被诉行政机关开庭的新做法，此举被认为是提高行政首长出庭应诉率和行政案件协调和解率的重要举措。如果说法院通过法庭内部场景布置调整营造协调和解氛围尚且能够为社会所接受的话，那么法院频繁到作为一方当事人的被诉行政机关去开庭则不免令人生疑。法庭场景的布置和审判地点的选择并非微不足道的技术问题，其背后实际上有着深刻的隐喻。为了照顾行政机关的面子而实行“庭审进机关”，在很大程度上加剧了行政相对人对司法的不信任，实属得不偿失的庸俗之举。二是审判长级别对等的异象。在中国这样一个等级森严由来已久的社会，政治生活乃至民间活动中的级别对等现象司空见惯。受此传统的影响，当行政首长亲自出庭应诉时，法院同样予以高规格对待，往往由院长或副院长（至少也是行政庭长）亲自担任审判长。这种“行政首长与审判长层级对等”的现象固然暗合了中国社会现实的政治传统，但也反映出法院在推动行政首长出庭应诉制度过程中所遭遇的尴尬与无奈。三是庭审结果上的异象。从各地的统计数据上看，凡是行政首长出庭应诉的案件大多数都是以协调和解形式结案的。即便是以判决形式结案的，原告胜诉的比例都极低。虽然不能简单地将行政诉讼预设为行政机关“有错在先”，但畸高的协调和解率和畸低的原告胜诉率之间的强烈反差还是让人不免产生疑问：行政首长出庭与否是否以法院事先承诺“确保胜诉”作为前提？这样的疑问如果不能获得合理解释，行政首长出庭应诉制度的庸俗化趋势就无法得到遏制。四、行政首长出庭应诉制度未来之走向与飞速发展的制度实践相比，我国行政法学理对行政首长出庭应诉这一极具中国本土特色的制度创新似乎并不关心。除了一些零星的论述之外，有关行政首长出庭应诉制度的理论基础及其保障机制的研究还相当匮乏。笔者认为，作为一项本土化的制度创新实践，行政首长出庭应诉制充满着实践智慧和经验理性，预示着中国本土行政审判模式的悄然转型，亟待行政法学者进行理论提炼和制度建构。就行政首长出庭应诉制度的未来走向而言，应当在法理基础的提炼、运行模式的转换及保障机制的健全等三个方面进行努力，从而使其尽早走出实践的误区。（一）行政首长出庭应诉制度的法理基础近年来的行政审判实践表明，行政首长出庭应诉制度是现行体制内摆脱行政诉讼困境的又一重要改革举措。特别是在司法政策向现实主义和经验主义转变的当下中国，这一行政审判本土化的路径有着相当广泛的社会基础。正如江必新大法官所言：“行政审判工作迈出每一步，都需要坚实的理论支撑。”就行政首长出庭应诉制度而言，实践需求和现实功效固然能够在一定程度上解释其存在的合理性，但终究不能从根本上为其发展提供坚实的理论支撑。笔者认为，我国宪法上的“行政首长负责制”是行政首长出庭应诉制度的理论基础。换句话说，行政首长出庭应诉本身就是行政首长负责制的题中应有之意。我国《宪法》第86条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第105条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”上述规定以根本大法的形式确立了作为我国基本行政领导制度的行政首长负责制。不过，有关行政首长负责制的确切内涵迄今为止依旧是一个相对边缘的宪法学话题。相比较而言，笔者倾向于这样一种见解，即“行政首长除了对个人的行为负法律责任外，还要对本行政机关的行政行为、本机关组成部分及其公务员的行政行为、所属组织的行政行为负责。”特别是在当下中国“集体负责实则无人负责”已成公权力运行痼疾的时代背景下，重申“行政首长负责制就是行政首长个人负责”具有十分特殊的现实意义。之所以将行政首长出庭应诉制的法理基础定位于行政首长负责制，直接源于如下三个方面的考量：1．行政首长是被诉行政行为的“知情者”。目前，实践中存在这样一种质疑行政首长出庭应诉必要性的认识，即认为被诉行政行为是具体行政执法人员而非行政首长作出的，行政首长因不知情而没有必要亲自出庭应诉。其实，这种认识是不准确的。在我国行政权力的现实运行中，行政机关负责人的批准乃至集体讨论在很多时候都是行政行为作出之前的内部必经程序。例如，《行政强制法》第18条第1款规定：“行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。”《行政处罚法》第38条第2款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”经由所属机关承办案件的行政执法人员的“请示汇报”或者行政机关班子成员的“集体讨论”，行政首长对作出行政行为的事实依据和法律依据完全是知情的。可见，行政首长亲自出庭应诉是行政程序先行义务的自然延伸，不仅有利于人民法院全面查清案情，而且还有利于被告借助庭审向原告进一步做好解释工作。2．行政首长是行政争议实质性解决的“决断者”。行政争议能否获得实质性解决已经成为我国当下评判行政审判工作好坏的首要标准。作为被诉行政行为的知情者和所在行政机关资源的掌控者，行政首长在行政争议能否获得实质性解决上发挥着举足轻重的作用。尤其是在被诉行政行为并非完美无缺、原告利益受到直接损害时，行政首长应诉的态度就更为重要，可以说是行政争议实质性解决的决断者。可见，行政首长亲自出庭应诉有利于促进行政争议的实质性解决。3．行政首长是行政争议源头性预防的“责任者”。“国家对稳定的高度强调以及纠纷对社会稳定的影响，决定了纠纷解决在社会生活和政治运行中的特殊意义。持续多发的社会冲突很容易使转型社会陷入无序状态、乃至引起社会危机。”正是基于对社会稳定价值的重大关切，中共中央办公厅、国务院办公厅在2006年联合下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，进而确立了“从源头上预防和减少行政争议发生”的司法理念。面对“信访潮”的涌现和“维稳”的现实压力，行政机关必须切实肩负起从源头上预防行政争议发生的重任。行政首长心平气和地走上法庭与原告论辩、与法院沟通，就能够及时掌握行政争议发生的内在机理，从而避免今后出现新的类似争议。可见，身处社会转型时期的当代中国，以发展为第一履职要务的行政首长也应当“兼理”司法，以亲自出庭应诉的方式履行预防行政争议发生的责任。（二）行政首长出庭应诉制度的运行模式由于现行行政诉讼法并没有针对行政首长出庭应诉明确作出规定，当前有关这一制度的推进模式呈现出多样化的格局。除了少数地方由人大常委会或法院单独发文推动之外，绝大多数地方都是以一级人民政府的名义发文推进的。当然，无论采取哪种推进模式，法院的助力都是不可或缺的重要因素。值得关注的是，行政首长出庭应诉制度的运行新近呈现出“法院主导”的苗头。例如，江苏省高级人民法院曾于2010年12月联合江苏省依法治省领导小组办公室、江苏省人民政府法制办公室发出《关于进一步做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知》，又于2011年5月单独发出《关于深入推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的若干意见》，对行政首长出庭应诉制度作出了更为细致的规定。笔者认为，当前地方法院和政府发文推进行政首长出庭应诉制都存在局限，前者因缺乏威信而难以实施，后者因考虑政绩而沦为作秀。结合我国行政审判领域其他制度创新的经验以及上文有关行政首长负责制的理论诠释，行政首长出庭应诉制度的运行模式今后宜采取三步走的策略：第一步，“借力”地方人大常委会出台有关行政首长出庭应诉的规范性文件。行政首长负责制的核心内涵在于行政首长向权力机关负责，因而由地方各级人大常委会出台规范性文件推进行政首长出庭应诉制更符合现行体制的要求，也体现出对行政首长负责制内涵的丰富和发展。“人大常委会出台规则、法院督促行政机关落实”的运行模式既增加了人大机关的权威，也完成了法院角色的转变，能够进一步理顺司法与行政之间的关系，在现行体制之内更好地实现二者之间的良性互动。第二步，由最高人民法院尽快出台有关行政首长出庭应诉的专项司法解释，就行政首长出庭应诉的案件类型、人员范围、出庭次数、出庭要求、法律后果等主要内容作出一揽子规定。从最高人民法院近年来力推行政首长出庭应诉的“海安样本”、“南通现象”、“江苏经验”上看，出台此项司法解释的必要性和可行性毫无障碍。同时，各地制度实践中的鲜活经验以及法治政府指标体系建设的推进，都为最高人民法院出台行政首长出庭应诉制度的司法解释提供了可能。第三步，以现行《行政诉讼法》的修改为契机，对行政首长出庭应诉作出明确规定。伴随着行政诉讼法的修改提上最高国家权力机关的议事日程，包括行政首长出庭应诉制在内的诸多本土化实践经验都需要考虑是否应当上升为国家正式的法律制度。尽管目前还存在某些质疑行政首长出庭应诉制的声音，但这一制度局部成功的实践却表明其对于唤醒行政首长依法行政意识的重要价值。鉴于行政诉讼制度的特殊性，加之中国传统文化的巨大影响，行政诉讼法的修改注定是一项长期而艰巨立法作业。不过，在“充分保障原告诉讼权利、赋予行政机关更多诉讼义务”方面，行政诉讼法学理论界与实务界已经形成初步共识。在行政诉讼法最终修改之前，最高人民法院及时出台专门司法解释已经成为行政首长出庭应诉制度最为现实的运行模式。（三）行政首长出庭应诉制度的保障机制行政首长出庭应诉是手段，最终目的还在于实现行政争议的实质性化解。为此，就必须通过一系列保障机制的建立使行政首长能够主动出庭应诉，以积极合作的姿态配合法院妥善化解行政争议。应该看到，当前有关行政首长出庭应诉制度的规范性文件已经确立了一些行之有效的机制，如将行政首长出庭率与年终考核相挂钩、行政首长在庭上必须出声等。总的来说，保障机制建立的目的就在于“倒逼”行政首长作出亲自出庭参与协调、进行答辩的选择。笔者认为，以下三项保障机制的建立尤为重要：1．法院裁量首长出庭案件机制。在行政首长出庭应诉制度的运行过程中，究竟哪些行政案件需要哪位首长出庭应诉是首先必须解决的问题。案件及首长范围的确定，固然需要规范文本作出一般性规定，但更重要的还是要发挥司法机关的裁量作用。也就是说，人民法院必须拥有“哪些案件应由行政首长出庭应诉”的裁量自由。道理很简单，法院是法律问题、诉讼问题的专家，行政相对人将行政争议诉至法院时，法院在第一时间即获得了案件严重与否、紧迫与否以及难易程度等基础性信息。当法院经过审慎裁量决定行政首长应该出庭应诉时，需要写出高水平的司法建议及时发送行政机关，真正说服行政机关自觉落实行政首长出庭应诉建议的内容。伴随着司法建议制度在行政审判领域的兴起，特别是司法建议公开机制的不断完善，行政首长出庭应诉制度的发展同样可以借力于司法建议。如果说裁量空间的享有意味着人民法院在行政首长出庭应诉制推行中掌握主导权的话，那么富有说服力的出庭建议函的撰写则是对人民法院司法能力和政治智慧的挑战。2．庭审表现主审法官评价机制。行政首长出庭之后是否出声、出声之后是否出彩不仅决定着个案庭审的实际效果，而且也直接决定着行政首长出庭应诉制度的命运。为此，必须赋予行政案件的主审法官对行政首长庭审表现的评价机制，从制度上敦促出庭应诉的行政首长认真准备、积极答辩、配合协调。唯有如此，行政首长出庭应诉制度才有可能真正促进行政争议的实质性化解。从这个意义上来说，“海安样本”中“承办法官对行政机关负责人出庭应诉百分评定”的有益经验无疑值得推广。3．出庭率与庭审表现公开机制。行政首长出庭应诉制度的良性运作除了依靠人民法院、主审法官发挥主导作用以外，还应当通过公开机制的建立寻求全社会的理解和关注。一方面，人民法院可以通过行政审判白皮书、法院工作报告等媒介向社会公布行政首长出庭应诉率，以引入舆论压力的公开排名方式促使行政首长实现从“要我出庭”到“我要出庭”的转变；另一方面，人民法院可以通过司法与行政联席会议、人大常委会专题汇报会等渠道向人大、政府机关通报所有出庭首长的庭审表现，以此作为法治政府建设的重要考核指标，促使行政首长实现从“出庭为交差”到“出庭为公务”的转变。五、结语本文的经验研究显示，行政首长是否亲自出庭应诉并非可有可无的小事。特别是在行政诉讼协调和解之风盛行、追求行政纠纷实质性解决成为法院己任的当下中国，行政首长在法庭的“出场”不仅为法院和原告给足了面子，而且也为其自身赢得了守法的口碑，从而发挥了“一石三鸟”的特殊功效。在这幅生动的画卷中，法官、首长和百姓都找到了属于自己的位置，进而也都达到了自己预设的目标。从近年来行政首长出庭应诉制度顽强的生长过程上看，法院“在行政诉讼领域所秉持的主张，贯彻的政策和行为的方式更多强调和行政机关的沟通、配合与协调，这种司法的自我限缩在一定程度上有一种自我保护的功效。”如果将行政首长出庭应诉制度放到二十一世纪头十年国家行政法治的整体进程中进行观察时，不难发现这种司法与行政之间的“互动”乃至“共谋”日益频繁。在最高人民法院近年相继出台的一系列司法文件中，“善于利用现行体制提供的各种资源”、“建立司法与行政良性互动机制”、“积极争取当地党委和政府的支持”、“建立健全民意沟通表达机制”等措辞反复出现，折射出最高人民法院在现行体制的夹缝中谋求行政审判发展空间的良苦用心。联系到最高人民法院新近对司法建议、简易程序、协调和解、诉讼类型等原本处于边缘化地位法律制度的格外关注，一种具有浓郁中国本土特色的行政审判模式正依稀形成。这种本土化的行政审判模式与《行政诉讼法》文本所宣示的“封闭对抗”已渐行渐远，“开放合作”的意蕴却日益浓厚。司法审查作为一个舶来品，在移植到中国之后的二十多年里，一直在悄然地发生变异。在可以预见的将来，行政诉讼的规范性还将式微，但其社会治理的功能也将更加突出。本文有关行政首长出庭应诉制度的考察，为中国本土化行政审判模式的生成提供了一个比较清晰的剪影。如何在普世价值与中国特色之间理解行政诉讼制度，注定是我们这个时代长期面临的课题。