截至当地时间2022年6月7日，英国仍有两百多万名长期新冠肺炎患者，但英国国民保健制度(NHS)能为病人提供的服务严重不足。（视觉中国/图）

“你认为20世纪最影响英国人的一项公共政策是什么？”在英国《泰晤士报》的一项问卷调查中，超过46%的英国人回答是“英国国民保健制度（NHS）”。

作为一项由政府税收支付的全民免费医疗体系，英国国民保健制度一度是英国的“国家名片”，它承担着该国近九成的医疗服务。

然而，“免费医疗”越来越滑向“劣质的泥潭”，超长就医等待、服务质量不佳以及“夺命医院”丑闻，越来越让英国国民保健制度陷入信任危机。

2022年4月，英国独立医疗调查机构纳菲尔德基金会（Nuffield Trust）发布民调报告显示，超过41%的受访者对国民保健制度不满，降至1997年金融危机以来的最低水平。

640万人排队就医，3万多人手术排期超过一年

马克·库克（Mark Coker）2022年52岁。他对南方周末记者说，他越来越难以在英国的公立医院看病了。

不久前，马克因身体不适打算拍一张X光片。但连续一个月，他每天都给附近的公立医院打电话预约，电话始终没能打通。

无奈的马克只好亲自前往医院，迎接他的放射科护士则轻飘飘地说了一句，“抱歉，我们不能现场预约，你只能等电话（接通）……”

新冠肺炎疫情进入第三年，英国普通门诊的候诊时间被越拖越长。据英国国民保健制度统计，截至2022年4月初，超过640万人正在公立医院排队等待治疗，几乎占英国总人口的九分之一。其中，还有3万多名病患的手术排期超过一年。

英国实施严格的分级诊疗制度，第一级是固定的社区全科医生（GP），负责发烧、感冒等小病；第二级是公立机构的专科医生，患者需经过全科医生转诊，才能去公立医院看病。

几个月前，马克重度腹泻，经社区全科医生转诊到了伦敦郊区的一所公立医院。那一天，马克在消化科候诊室里足足等了6个小时。

“医生只花了几分钟询问我的病情，还给我开错了药。”马克很无奈地告诉南方周末记者，回家后，他痛得晕倒在地。

新冠肺炎疫情也加剧了医疗资源的挤兑。2022年2月，英国政府宣布“与新冠病毒共存”计划，解除所有疫情防控带来的限制政策。

突然的松绑，又让英国医疗系统承受着更大的冲击：住院人数激增、医护人员短缺，急诊科的响应速度也出现严重的延迟。

英国皇家急诊医学院一项统计显示，每周，该国有八成的急诊科门口都有救护车滞留排队，一半以上的急诊病人等待了24小时。

“急诊病人的生命正处于危机之中。”英国皇家急诊医学院院长凯瑟琳·亨德森（Katherine Henderson）博士说，“如果一名摔倒的老人在拨打英国急诊电话时，无法得到及时救治，我们将感到非常羞愧。”

英国人引以为傲的急诊中心慢了下来。早在2021年10月，一份官方数据就显示，英国救护车的平均反应时间为54分钟。两年前，这一数字为24分钟。

按照英国国民保健制度的承诺，中风和胸痛患者应该在18分钟内得到治疗，而中风和胸痛是心脏病发作的典型症状之一。据英国知名医学杂志《柳叶刀》统计，英国心脏病发病率已超过任何一个欧盟国家。

“夺命医院”

“夺命医院”丑闻更是让英国国民保健制度备受批评。2022年5月23日，英国伯明翰儿童医院承认，一名护士涉嫌向重症监护室的一名患儿投毒，导致后者死亡。

“英国国民保健制度‘习惯性掩盖’医疗事故。”时任英国卫生大臣杰里米·亨特在新著中直言。

“护士投毒”或许只是“夺命医院”丑闻的冰山一角。2017年，时任英国卫生大臣杰里米·亨特（Jeremy Hurt）委托高级助产士唐娜·奥肯登（Donna Ockenden）调查英格兰西部两家医院的1600起医疗事故。

受调查的两家医院隶属于什鲁斯伯里和特尔福德医院国民保健制度信托基金会（SaTH）。2022年3月，奥肯登公布了最新的调查结果：过去的20年间，上述两家医院的医疗事故至少造成295名婴儿夭折或脑损伤、9名产妇死亡。

奥肯登的调查报告揭开了“英国医疗史上最大的产科丑闻”。

为了提高医院的自然分娩率、达到护理考核指标，上述两家医院拒绝为产妇进行剖腹产手术，从而导致“许多婴儿在分娩过程中死亡或出生不久后夭折”，还有一些婴儿在出生后出现头骨骨裂、骨折、脑瘫等情况。

在英国医疗保健监管机构“护理质量评估委员会”评级中，英格兰地区国民保健署下属193家医院产科中有80家被认定为“无法胜任”或“需要改进”，即没有达到基本的安全标准。

为了达到绩效考核标准、获得上级机构的财政拨款，一些频频出现医疗事故的公立医院还尽力掩盖丑闻。2022年5月，英国审计公司AuditOne对东北救护车服务（NEAS）的30个急救案例进行调查发现，后者涉嫌篡改多份死者生前的急救报告，还试图干扰法医对患者死因的判断。

17岁英国女孩奎因之死备受关注。2018年12月，奎因·比德尔（Quinn Beadle）在英国达勒姆郡家中自杀。当东北救护车服务的急救人员抵达现场时，她的心电图还未成为一条横线，但急救人员并没有采取清理呼吸道等任何急救措施。

为了掩盖急救不力的真相，东北救护车服务的工作人员篡改了死亡报告，甚至还做出了“任何抢救措施都无法产生积极效果”的判断。

英国《泰晤士报》援引一名举报人的话说，过去三年，（急救机构所属的）信托基金会还一度向该举报人提供了超过4万英镑的“保密协议”（non-disclosure agreements），类似情况可能高达90个案例。

“你无法相信，一个本应该照顾公民的公立机构会对你撒谎。（负责医院服务的）信托基金会也只是掩盖了它。”奎因的母亲特蕾西·比德尔（Tracey Beadle）看到调查结果后哭着说。

免费医疗沦为“财政包袱”？

新冠疫情并不是导致英国国民保健制度效率低下的根本原因。在新冠疫情暴发前夕，英国等待就医的人数就超过400万人。

迅速加剧的英国人口老龄化增加了对慢病治疗的需求。在2019年英国人口普查中，65岁以上的英国人口数达到1230万，占英国总人口的19%。

老龄化加剧了英国国民保健制度的“财政缺口”。据英国广播公司（BBC）报道，2019年英国医疗保健支出超过1560亿英镑，该项支出是70年前的12倍。受新冠疫情的持续影响，英国政府在2020/2021财年的医疗保健开销更多，高达1920亿英镑。

新冠肺炎疫情暴发之初，英国首相鲍里斯·约翰逊一度满怀信心地鼓励民众，“为我们的NHS鼓掌”。但是，他却回避了一个事实：近十年来，卡梅伦、特蕾莎·梅领导的保守党政府极力控制财政赤字，削减了超过1000亿英镑的政府开支。

英国国民保健制度的财政补贴也随之大幅下滑。独立智库国王基金(the King’s Fund)公布的数据显示，2009年以来，英国政府对国民保健制度的投入资金增速仅为1.3%，远低于此前3.7%的年增长率。

英国国民保健制度一步步地走进“公地悲剧”。按照美国经济学家加勒特·哈丁（Garrit Hadin）的经典描述：一群牧民在公共草地放牧，如果每个牧民只想多养羊，增加个人收入，最后草地只能变成荒原。

英国国民保健制度就如同一块“肥美的草场”，它可以减轻公众的医疗负担，但也会让后者养成“有事没事看医生”的习惯，导致医疗资源被滥用和挤兑。

英国民众滥用医疗资源的情况并不少见。据英国广播公司（BBC）报道，体检报告常对糖尿病、高血压、心脑血管疾病做过多风险标记，导致体检者收到报告总会匆匆用药或是就医“治疗”。

一些外国游客和长居者在英国就医，也被指责每年要耗费三百万英镑的财政支出。2013年，卡梅伦政府实施“移民健康附加费”政策，要求长居者缴纳大约200英镑额外的就医费用。但是，这相较于外国游客的短期医疗支出仍是杯水车薪。

如今，受英国脱欧和新冠疫情等不利因素冲击，英国国民保健制度还严重缺乏专业医疗人员。据英国《每日邮报》统计，自2017年以来，该国国民保健制度中的全科医生总数减少了1343人，每名全科医生平均要承担2200名社区居民的就医，相比五年前，这一数字增长了10%。

仅2020年，英国公立医院医生和护士的缺口分别高达1.6万与10万个左右。为了填补医护人员空缺，2022年4月，英国苏格兰地区的多家医院已经开始“进口”医护人员，相继从印度、菲律宾等国招聘了近200名海外护士。

英国医疗机构的承载能力也出现不足。在2019年英国议会选举期间，英国工党指责保守党政府削减了公立医院病床数量。

英国广播公司（BBC）事实核查部门也证实，从2010年到2019年期间，仅英格兰国民保健制度下属公立医院就减少了1.7万张病床，其中，一半以上是综合性医院的病床。

英国的医疗承载能力已低于其他发达国家。按照世界经合组织（OECD）2020年的统计，英国每千人中仅有2.6个床位，法国人拥有6.1个，德国人则拥有8.1个。

踏上备受非议的市场化改革之路

一项稍早前的民调显示，60%的英国人认为英国国民保健制度亟需改革。

从1942年《贝弗里奇报告》出炉以来，历届英国政府尤其是工党政府都努力将“福利国家”的理念应用在公共医疗领域。

作为英国的两大传统政党，工党与保守党对于医疗改革的政策路径却大相径庭。前者主张“福利社会”，强调全民免费医疗的公平性，反对私有化和无序市场竞争；后者尊崇新自由主义经济，主张通过增加市场竞争提高医疗效率。

20世纪70年代，经济滞胀、劳资纠纷频发的“英国病”蔓延，英国的福利国家主张消退，新自由主义思潮一度占据上风。尤其撒切尔夫人领导的保守党执政后，为了提高公立医院的就诊效率，英国政府引入“内部市场”竞争机制。

1989年英国政府机构改革后，公立医疗机构逐渐成为独立法人，开始分担政府职能；1991年，英国又在初级卫生服务层面建立“全科医生基金持有者”，开始模拟市场机制，鼓励医生之间形成竞争。

此后多届英国政府陆续推进国民保健制度的市场化之路。2012年6月，卡梅伦政府推出一项颇受争议的公立医疗改革，这项改革的关键是成立211个有自主运营权的“全科医生公会”，以此取代初级卫生保健信托，为当地居民采购医疗服务，增加市场化竞争。

“国民保健制度的管理成本将因此降低45%。”这项改革的主要设计者、时任英国卫生大臣安德鲁·兰斯利声称。他当时还乐观地预计，未来四年可为国民保健制度省出200亿英镑的医疗开支。

当时，英国议会还通过了《医疗与社会保健法案》。该法案规定，任何达到价格要求的医疗服务提供商都可以参与NHS竞争，允许私营医疗机构参与医疗服务市场竞争。

在当年的那场英国下议院的医疗改革辩论中，反对派极力阻挠“私营机构参与竞争”。一些英国媒体也将卡梅伦和兰斯利比作《星球大战》中的两大反派人物。

英国工党议员批评称，“引入私营团体会打破60年来的社会公正”。英国医学会、皇家护理学院等多个医疗界工会则担忧“市场化竞争会牺牲医疗水准”。

“让全科医生组成的工会掌握大额医疗拨款不够稳妥。”英国财政部官员则担忧市场化的医疗改革加剧医疗腐败。英国政府随后的调查统计也证实了这种担忧：七成以上的全科医生公会成员是其他私营医疗机构的创始人或股东。

身兼“球员”“裁判员”，由他们负责每年至少800亿英镑的政府医疗经费，很容易滋生“灰色利益地带”。

“纳税人的钱正在从财政部流失，迫切需要投资的国民保健制度却被忽视了。”英国医学协会副主席大卫·瑞格利 (David Wrigley)说。

更糟糕的是大范围裁撤重组机构，浪费了每年50亿英镑的财政支出。

英国《卫报》的评论认为，2012年兰斯利推动的医改是“失败的”。大约18个月后，安德鲁·兰斯利也在那一轮医疗改革的不满声中卸任了。

对于多数普通的英国民众来说，既然无法承担高额的私立诊疗费用，只能更依赖公立医疗。据南方周末记者了解，在英国公立医院里，一名母亲从怀孕到孩子2岁前，都可以享受免费的照料。私人诊所的服务就要贵很多，后者仅一次自然分娩就要收取5000英镑。

马克的哥哥保罗·库克（Paul Coker）患有糖尿病，并接受了长达45年的免费医疗。保罗告诉南方周末记者，“我享受了这个公立医疗系统的所有优待，无法不喜欢它。”

“尽管超过84%的英国人依旧希望国民保健制度掌握在公众手中，但从2012年《医疗与社会保健法案》之后，私有化加速了。”非营利组织We Own It创始人凯特·霍布斯（Cat Hobbs）一直反对医疗私有化。

当前，许多国民保健制度的服务已经外包给私营机构。2013年至2018年间，英国私营医疗机构维珍集团（Virgin Group）已经签署了20亿英镑的国民保健制度服务合同，至少400份合同涉及监狱医疗、校园免疫计划、痴呆症治疗等多个领域。

新冠疫情加剧了英国医疗系统的负担，医疗丑闻导致民怨沸腾，新一轮的医疗改革也再一次被鲍里斯·约翰逊的保守党政府提上日程。

2022年4月，英格兰地区开始试点征收卫生和社会保健税。英国政府称，该税种将作为国民保险的一个独立征收项目，未来3年将有望为一线医疗服务筹集360亿英镑的资金。

英国财政大臣苏纳克还乐观地预测，卫生和社会保健税可为英格兰地区增加1700万次诊疗，并扩建针对癌症等相关的手术室和诊断中心。

进入4月末，为了解决新冠下的“医疗积压”，英国政府又颁布了《卫生和保健法》，并被保守党政府称赞为“10年来最具影响力的卫生立法”。

但英国工党并不买账。英国财政研究所的测算也显示，加税计划将会让英国的税收负担升至国内生产总值（GDP）的35%，打破和平时期的征税纪录。

“加税计划只会打击低收入者、年轻人和企业。”英国工党党魁凯尔·斯塔莫（Keir Starmer）说。

南方周末记者 顾月冰 南方周末实习生 金明瑄 何宇晴