2014 年12 月28 日，十二届全国人大常委会第十二次会议经表决通过了航道法。该法明确禁止非法采砂行为并规定相应法律责任，指出违法采砂可扣押或没收非法采砂船舶，并最高处罚款30 万元人民币。摄影/ 杜洋

    “实践中，我国航道保护和利用面临着航道规划科学化水平不足，航道建设等级和网络化程度较低，以及建设拦、跨、临航道建筑和进行非法采砂取土等活动造成碍航、断航等突出问题。”交通运输部部长杨传堂说。

    为解决航运发展面临的这些问题，我国2014 年制定并通过了航道法。

    航道法草案审议阶段，2014 年12 月9 日，全国人大常委会法制工作委员会召开会议，就草案的可行性、实施后的社会效果及实施中可能出现的问题进行了论证评估。总的评价是：草案着力解决目前航道发展面临的主要问题和突出矛盾，从法律层面为促进航运发展提供了重要的支撑保障。草案规定具体、明确，符合实际，具有较强的针对性和可操作性，是一部比较成熟的法律案。

    力避“九龙治水”管治模式弊病

    非法采砂是制定航道法不得不直面的问题。

    “现在采挖砂的现象非常严重，有些地方已经酿成了一些很大的事故，在一些江河，滥采滥挖河砂成风，并且形成了一些‘砂霸’，和地方上的黑恶势力勾结，变成了一股势力。经常会出现一些案件，地方政府也下决心在管，但是有时候也确实是力不从心。” 全国人大常委会委员黄小晶在审议航道法草案时说。

    非法采砂反映出许多问题，其中就包括我们常见的“九龙治水”管理模式的弊病。

    黄小晶委员说：“像草案第四十三条两款的规定，太简单、原则了一些，比如说像河道，河道采挖砂，又影响了航道，航道的处理和河道当中关于水法规定的处理，这两者之间，两个部门还要进行相互协商。我总是感觉是不太好操作，写上了也觉得重视了，但是具体层面如何操作？法律条文中应该更加明确地规定，分清楚，并且有一个很清楚的执行主体。”

    全国人大常委会委员李世明也说：“航道管理涉及的部门较多，有交通运输主管部门、海事部门、渔业行政主管部门、水行政管理部门等等，管理层级多、跨行政区域多，有国务院交通管理部门，又有地方政府交通管理部门。各级、各类部门在航道管理中存在着多头管理，职责区分不清，甚至还有交叉。”他建议，进一步明确行业监管部门与地方交通运输主管部门在航道管理中的职责关系。

    因此，通过后的航道法第四十三条规定：“违反本法规定，在航道和航道保护范围内采砂，损害航道通航条件的，由负责航道管理的部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以扣押或者没收非法采砂船舶，并处五万元以上三十万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。”它明确了在航道和航道保护范围内采砂、损害航道通航条件的行为由一个部门实施处罚。

    其实，航道法不仅在治理非法采砂问题上明确了执法管理主体资格，它力避“九龙治水”管治模式弊病的努力还体现在航道规划、建设、养护、保护等各个方面的具体制度设计中。如，第二十五条规定：闸坝建设期间难以维持航道原有通航能力的，建设单位应当采取修建临时航道、安排翻坝转运等补救措施，所需费用由建设单位承担。在不通航河流上建设闸坝后可以通航的，闸坝建设单位应当同步建设通航建筑物或者预留通航建筑物位置，通航建筑物建设费用除国家另有规定外，由交通运输主管部门承担。它明确了建设出资的主体，这在以前也是一个容易扯皮的问题。

    航道通航条件影响评价制度

    在审议航道法草案时，全国人大常委会多位委员谈到了南京长江大桥对现在通航条件的影响。

    其中，李连宁委员说：“自1957 年修武汉长江大桥以后，长江上已经有70多座桥了，虽然是‘一桥跨南北，天堑变通途’，但实际上埋下了后患。特别是1968 年建南京长江大桥时，我听说当时争论得很厉害，据说当时周总理都犹豫，最后好像就算了，因为当时的经济条件和技术条件解决不了，阻断了万吨轮船的运航。确实十分可惜。我们到过伦敦，都知道他们的伦敦桥，都是可以开合的，在公元1100 多年时建那个桥就考虑到它的运输，现在还可以运行万吨轮，我们现在到了21 世纪，还不如1000 多年前的英国人，尤其是长江这样的黄金水道，很多‘老航运’扼腕痛惜，这样一条黄金水道被一座一座桥全部支离、割断，无法通大船，非常可惜。”

    其实，不仅南京长江大桥给通航留下了后患。据交通运输部统计，建国初期我国内河航道通航总里程约为17 万公里，由于一些拦截航道的工程没有相应建设过船设施，造成目前航道中断4 万余公里。同时，有关普查数据显示，全国航道上的拦河建筑物共4186 座，其中建有过船设施的仅有908 座，能正常使用过船设施的仅621 座；桥梁共40972 座，其中不满足通航标准的占70%。

    针对实践中拦、跨、临航道工程造成碍航、断航问题较为突出的现实，许多专家和有关人士纷纷呼吁建立航道通航条件影响评价制度。

    李连宁委员说：“在建桥的时候，要考虑到航道的需要，甚至包括水生动物保护的需要等等，我建议在法中再加重立项的评估的分量，确实要给后人造福，而不是留下后患。”

    全国人大代表张铁民说：“所有涉及通航河流在河道上的建设，应该都要进行通航条件论证，这是必须的，就像通过环评一样。历史上通航的河流，在河流上架的桥梁，搞其他建设的过程中，必须要进行通航条件的论证，保证通航条件不受破坏，这也非常重要。以往在这方面也搞，但是没有提到法条上进行论证，往往在实际过程中被忽视，或者被其他的利益所忽视。”

    全国人大常委会委员马馼称航道通航条件影响评价制度是“航道法非常重要的一个亮点。”事实上，建立这项制度也是国际经验的总结。据悉，美国、俄罗斯、德国等航运发达国家都设定了独立的通航条件论证、审查制度，有效促进和保障了水资源综合利用和航道的发展。

    因此，航道法第二十八条规定：建设与航道有关的工程，建设单位应当在工程可行性研究阶段就建设项目对航道通航条件的影响作出评价，并送有审核权的交通运输主管部门审核。未进行航道通航条件影响评价或者审核认为建设项目不符合本法规定的，负责项目审批或者核准的部门不予批准、核准，建设单位不得建设。同时，根据政府职能转变要求和行政审批制度改革的精神，航道法最大限度缩小了需要进行航道影响评价的建设项目的范围。

    生态环境保护原则入法

    “虽然内河航运具有占地少、成本低、运能大等特点，但航道建设中的航道整治和航电枢纽工程对整条河流的形态、水文情势和自然连通性等将会产生重大影响，进而对水生物生境以及河流生态系统功能产生长期、累积和不可逆的影响，在一定程度上与水电梯级建设造成的生态环境影响相当，甚至更大，必须予以高度重视。”环境保护部环境工程评估中心主任李海生说。

    航运发展与生态环境保护事实上时常存在着矛盾。

    在审议航道法草案时，全国人大常委会委员丛斌也说：“现在我们老百姓关心的是水体的生态安全问题。你再怎么规划、再怎么设计，在水体上搞运输，多数的动力源还是化石能源，避免不了要排污。另外，水路运输搞得风风火火，垃圾的问题、水生物物种的平衡问题等等都会受到巨大影响。”

    因此，如何处理航运发展与生态环境保护之间的关系成了社会关注航道法制定的一个焦点。

    “航道法草案二审稿增加了很多关于环境保护的相关理念，这是完全必要的。”全国人大常委会委员王毅说。

    王毅委员所说的“相关理念”在通过后的航道法中主要体现在四个方面：一是规定规划、建设、养护、保护航道，应当遵循保护环境的原则；二是在航道发展规划技术等级评定因素中增加“环境保护”内容；三是增加规定，编制航道规划应当依法进行环境影响评价；四是增加规定相应法律责任。

    比如，航道法第三条规定：规划、建设、养护、保护航道，应当根据经济社会发展和国防建设的需要，遵循综合利用和保护水资源、保护生态环境的原则，服从综合交通运输体系建设和防洪总体安排，统筹兼顾供水、灌溉、发电、渔业等需求，发挥水资源的综合效益。生态环境保护作为总的原则入了法。

    第八条规定： 编制航道规划应当征求有关部门和有关军事机关的意见，并依法进行环境影响评价。涉及海域、重要渔业水域的，应当有同级海洋主管部门、渔业行政主管部门参加。编制全国航道规划和流域航道规划、区域航道规划应当征求相关省、自治区、直辖市人民政府的意见。环境评价等这些具体制度的设计让生态环境保护原则落地生根有了坚实的机制保障。

　　(文／本刊记者 刘文学)