摘要：近年来，人们日益增长的高质量生活需求与航空产业快速发展需求之间的矛盾逐渐凸显，用新发展理念加强航空噪声控制、促进民航高质量发展，是推进民航治理体系和治理能力现代化的重要内容。本文明确了航空噪声的定义、危害，阐述了航空噪声与民航发展之间的主要矛盾，分析了我国当前在航空噪声控制方面存在的问题，并通过总结梳理国外的控制措施，提出符合我国国情的几点建议。 

　　2020年全国民航工作会议指出，要“以绿色机场建设为保障，推动构建民航绿色发展新模式”。《中国民航高质量发展指标框架体系（试行）》将“噪声防治”确定为“绿色”特征指标的一个关键要素，用以评估机场噪声防治工作的成效。可见，随着空中交通的日益发展，航空噪声问题逐渐引起社会的关注，如何在民航高质量发展的关键时期做好航空噪声防治工作，已成为重要课题。 

　　一、我国航空噪声现状 

　　（一）航空噪声的定义 

　　航空噪声是指机场及其邻近范围内各类飞机所产生的噪声(包括起飞、降落、滑行、测试等)，在不同飞行状态下反映为不同的噪声。主要有两种噪声源: 推进系统噪声和空气动力噪声。实践中，在机场区域周边听到的噪声主要是机体噪声，即气流流过机翼而产生的噪声，属于空气动力噪声的一种。 

　　航空噪声有异于一般的环境噪声，其噪声持续状态是间断性的，噪声级别也是不断变化的，这就导致人体感知到的噪声更加明显，更易使人感到不适。其特点主要有：声压级高、低频噪声大、影响范围广，具有非稳定特征、时空间断性和累加性。 

　　（二）航空噪声的危害 

　　噪声使人焦躁、冲动，乃至丧失理性(见图1-1)。据医学专家介绍，一般来说，长时间暴露在超过50dB的噪声下，人类神经系统和听觉系统均会受到损害，造成失眠、记忆力减退，而飞机启动发动机的声音高达140dB。研究表明，在机场和铁路附近生活或工作的孕妇，她们的婴儿患智障和畸形的几率明显更高。 

　　图1-1 噪声影响效果关系图 

　　（三）我国航空噪声现状 

　　20世纪60年代前，由于航空运输刚刚起步，机场噪声很少受到关注。1959年喷气发动机飞机商业运营后，机场周边航空噪声问题开始显现。 

　　1999年，中国民用航空局机场司与中国民用航空大学联合成立了民用航空机场航空噪声影响与控制研究小组，首次在国内机场开展飞机噪声调查。2007年又开展了第二次。表2-1和表2-2分别是机场噪声影响的分类和两次普查结果比较：通过对比，我国噪声影响程度为严重、较严重、一般的三类机场所占比率均有所增加。从地域上看，受噪声影响较大的机场多数集中在华北、华东、中南区域，而东北、西北、西南区域受噪声影响相对较轻，这与我国机场分布特征有一定的吻合度。 

　　     表2-1  影响程度分类 

　　21世纪后，噪声问题日趋尖锐。2000年，北京市顺义区枯柳树、回民营、岗山三个村因受航空噪声影响较大，国家发改委投资4.97亿元安置5602名居民。2001年，杭州萧山国际机场周边住民因难忍飞机的噪声强闯停机坪，严重扰乱飞行安全，最终在杭州市委的调解下，由机场公司赔偿4000万元才得以解决。2008年，浙江宁波戴家村99名村民因航空噪声问题状告环保局，获赔120万元。2017年，广州发改委为白云机场周边受85dB以上噪声影响的居民实施搬迁安置，总项目预估105亿元。然而，待解决的案例也比比皆是，2006年，北京改变航线后，朝阳区新城小区5000余人联名抗议飞机噪声；2008年北京首都机场扩建T3航站楼后，顺义区樱花园小区居民联名反映噪声问题长达11年之久；2019年10月10日全国航路调整后，重庆江北、北京首都、北京大兴等多个机场，均有居民反映飞机夜间噪声扰民。近年来,民航局平均每年接到有关噪声的信访、投诉数量逐年递增，要求机场采取降噪措施或进行搬迁、赔付的诉求日益强烈，比如仅2019年华北地区管理局接到涉及噪声的信访事项就有29件，占全年信访总量的59%。 

　　可见，当前，人们日益增长的高质量生活需求与更加快捷方便的出行需求之间还存在矛盾，地方政府服务人民的民生需求与新建机场的经济需求之间还存在矛盾，我国航空产业减少污染的绿色需求与高速发展的效益需求之间还存在矛盾。 

　　解决这一矛盾，就应当从新发展理念出发，正视我国在航空噪声控制方面存在的问题，丰富噪声解决手段，优化控制治理方案，以实际举措推进民航高质量发展。 

　　二、当前航空噪声控制存在的问题 

　　（一）法律法规不完善 

　　当前，我国涉及航空噪声的法律法规如表2-1。 

　　表2-1 我国涉及航空噪声的法律法规汇总 

　　从上图可以看出，我国涉及航空噪声控制的法律规章比较陈旧，噪声防治法律体系还未形成，与快速发展的民用航空需求还有一定的差距。比如，《中华人民共和国航空法》于1996年颁布，虽然先后经历了5次修正，但始终未在相关章节中增设航空噪声的规定，不能有效的为下位法提供指导依据。再比如，强制性环境质量国家标准《机场周围飞机噪声环境标准》（GB9660-88）和《机场周围飞机噪声测量方法》（GB9661-88）已实施31年之久，评价指标生僻、基于噪度计算复杂、不能直接测量的问题和区域划分简单、无配套土地利用规划的问题较为突出，虽然环保部门分别于2013年、2017年对该标准公开征求过修订意见，但由于涉及面广，至今修订仍未完成。 

　　（二）主体责任不明确 

　　2018年，北京市朝阳区人民法院受理的一起案件将噪声防控的责任主体推向大众视野。原告为北京市八达岭机场居民，被告为民用航空华北地区管理局，原告要求法院责令被告履行法定职责，依法处理原告关于八达岭机场超低空飞行和噪声扰民的投诉。判决驳回原告请求（参见（2018）京0105行初628号）。虽然被告胜诉,但暴露出来的主体责任不清的问题还需立法等有关部门深思。 

　　根据《环境噪声污染防治法》第六条、第四十条和《民用机场管理条例》第六十一条、六十二条的规定，就航空噪声影响引发的相关问题，民用机场所在地方人民政府是主责部门，即无论对环境噪声污染这一违法行为的检查实施还是行政处罚、处理职权的赋予，均应由政府的环境保护部门承担。然而在实践中，由于环保部门普遍对航空噪声缺乏详细了解、欠缺测量和检测手段，在处理噪声防控方面缺乏成熟的方案和步骤，加之航空噪声问题本身涉及民航管理的诸多领域，因此地方人民政府的主体责任往往无法得到落实。 

　　对于民航管理机构而言，民用航空管理机构具有对地区内民用航空活动进行监督管理、对地区内民用机场实施行业监督管理的法定职责，因此对于居民举报、投诉涉及民用航空活动和民用机场安全的事项，也应当在法律法规范围内履行行政职责。而在具体实践中，由于民航管理部门不具备噪声检测资质、不承担机场周边噪声区域划分职责等原因，加之与地方政府没有形成畅通的联系渠道，因此很难通过一己之力有效解决航空噪声问题。且单就噪声控制的手段而言，仅民航领域又涉及到管理局、监管局、空管（分）局、机场、航空公司等多家单位，特别是空域管理还有可能牵涉到军事管理领域，因此在协调、管理方面也存在很大难度。 

　　（三）航空噪声评价不成熟 

　　目前，我国机场周边航空噪声标准划定还处于初级阶段，机场噪声度量指标测量手段还不成熟，对航空噪声的评价方法和评价量还有待于进一步完善和明确，如前所述，航空噪声评价指标生僻等问题亟待解决。 

　　（四）机场规划与城市规划脱节 

　　控制航空噪声的另一重要手段是协调好机场与城市之间的规划衔接。就一般发展规律而言，最初民用机场往往建设在远离城市的郊外区域，而随着城镇化的快速发展，居民聚集区向城市周边迅速扩张，民用机场逐渐被生活区包围，迫使航空噪声与居民生活的矛盾开始凸显。同时，机场规划通常更加关注的是机场自身的服务性、便捷性，而极易忽视机场与周边地区之间长期发展的融合度，使得机场与城市之间的规划发展存在一定脱节。 

　　在一项面向82个国内机场的调查问卷中，26%的机场在回答“当地政府在开发机场周围土地时是否征求机场意见”时，选择了“否”，有17%的机场在回答“机场近期和远期规划是否纳入当地城市总体规划”时，选择了“否”；有8.5%的机场在回答航空噪声产生原因的问题中，将“机场周边土地使用无法控制，当地政府随意开发建设”作为主要原因。 

　　三、国外航空噪声控制及措施借鉴 

　　20世纪中后叶，世界各国陆续出现航空噪声问题。针对该问题，民航发达国家通过制定法律、科学规划土地、投入研究资金等一系列措施，取得了较好的控制效果。 

　　（一）具备相对健全的法律法规 

　　20世纪中叶美国开始着手对航空噪声进行治理。1946年美国农民对航空噪声的起诉成为最早的诉讼案件。美国涉及航空噪声的法律主要有：1968年《联邦航空法》PL90-411号修正案授权FAA从航空器入手控制噪声源;1969年《国家环境政策法》明确了环境影响评估的责任主体是联邦机构;1972年《噪声控制法》授权环境保护总署在消减航空噪声方面对FAA具有建议权;1990年《机场噪声及机场容量法案》实施;2000年《航空减噪政策》实施，等等。 

　　（二）采用相对成熟的噪声评价指标 

　　日本、北美和西欧等国家设置的机场周边噪声测量指标相对细致，所形成的航空噪声影响评价体系也相对完备，并能及时将噪声评价指标、方法及程序以法律法规的形式固化下来。例如，美国航空噪声以昼夜等效声级作为评估指标，把机场周围的土地用途划分为5大类别（住宅、公共、商业、制造及生产、娱乐）及25个特定使用类别，噪声声级也进一步划分为6个级别，在实践性上有了更强的指导意义。 

　　（三）开展相对合理的机场周边土地规划 

　　日本就机场周围区域噪声的划分具体见下表。通过科学的规划土地使用类别，最大程度的减少噪声对周边区域的影响。 

　　此外，国外还采取其他措施加强噪声控制。例如，建立噪声兼容计划体系，通过经济诱导，激励各机场公司和各航空公司推行降噪措施;采用噪声影响较低的航路，优化进离场航路设计，完善机场减噪程序;建立完善的监测设备系统，定期对外公布检测结果等等。 

　　四、航空噪声控制建议 

　　ICAO将“平衡法”设为评估和降低航空噪声影响的建议，包括: 声源控制(使用较低噪声的飞机)、合理规划和管理机场周围的土地、使用飞机的降噪运行程序、限制飞机的场内运行。 

　　笔者通过调查和学习，试图将控制措施划分为4大类34小项（见表4-1）。比较而言，法律措施位于金字塔顶端，是其他措施得以实现的基础；经济措施较为灵活，可以结合实际情况加强周边发展的土地利用协调；技术措施是最根本的防治手段，但是需要我们一段时间的研究探索，不能一蹴而就。 

　　结合我国实际现状，借鉴国外优秀成果，笔者认为我国近期应着重采取以下几项措施。 

　　（一）加强立法，明确责任主体 

　　航空噪声防治涉及国家、地方人民政府及民航、空管、环保、计划、财政等多部门，仅靠一家的努力难以实现，需要各有关部门通力合作。因此目前亟需制定相关法律法规，明确噪声治理资金和实施的主责部门，实现各部门所依据的规章制度之间的有效衔接，做到相互适应、有所配套。 

　　地方政府要主动作为，出台与行政法规相配套的地方性法规，授权赋予环保部门噪声环境监察的执法权限，加强航空噪声处罚方面的立法，增设处罚条款，明确损害赔偿责任主体。主动建立与民航部门的专项沟通渠道，固化联防联动机制，确保《机场管理条例》中的责任落地。 

　　民航部门要加强立法，出台对应的规章制度，对法律进一步补充和细化，同时与地方性法规做好衔接，将优化政府补贴、增设奖励机制等具体手段制度化，明确行业内的噪声防控牵头主体，通过成立噪声防控委员会等具体措施，确保《航空法》中的责任落地。 

　　（二）科学规划机场周围土地 

　　土地规划的目的是使居民区、教学区等不相容的土地远离机场，而将工、商业等相容的土地设置在机场周边。典型方式有：综合规划、噪声分级、建筑隔声等。 

　　首先，应谨慎、合理地确定机场和跑道位置。考虑到机场的服务功能和交通功能，机场与城市之间的距离应距长期规划的城市边界区10公里，这样既满足了机场的净空要求，又能减少航空噪声影响。跑道的定位应受飞行安全和噪声影响两个因素的制约，一般来说，除起飞和降落外，不应经过居民聚集区。 

　　其次，要把噪声因素纳入场区平面规划中。通常来说，航空噪声对跑道两端2-5公里、跑道两侧500米范围内的住宅区影响较大。机场公司可在此类区域上设置物流、货运、办公、商业等场所，利用建筑物的隔音效果，降低噪声对周边其他区域的影响。 

　　最后，制定周围土地配套使用规定。建议通过航空噪声预测手段，按照噪声敏感性的不同，进一步划分用地标准，明确各自区域的土地使用类型，实现噪声分级。 

　　（三）优化环境噪声影响评价 

　　第一，加快修订环境噪声评价标准的进程。在修订过程中，应当遵循五个原则：满足居民的正常生活需求;能得以贯彻和实施；满足土地使用和规划要求;具有可比性和可测量性;体现不同噪声源的特性。鉴于评价标准应当在一定程度上能够反映噪声的特点，建议该标准考虑四个因素，即我国飞机噪声水平、中国机场的特点和受影响的人数、国内外的评价量、不同评价指标之间的联系。因此，环境噪声影响评价标准的修订可以从确定合理的机场噪声评价量、确定适宜的噪声限值水平、确定可行的机场噪声适用分区三个方面展开思路。 

　　第二，环境噪声影响评价还应结合上述不同敏感区域的土地利用类型，明确敏感建筑采取降噪措施后室内噪声应当达到的效果。目前我国并未设定相关标准，建议环保部门确定室内环境噪声标准或者按照美国LDN计量方法制定室内噪声标准数值。 

　　第三，完善环境噪声影响评价的配套设施，加强机场噪声监控，将建立航空器噪声自动连续监测系统作为机场建设的硬性指标。 

　　（四）其他辅助性措施 

　　1.开展声源控制措施 

　　提高航空器制造技术，通过逐步淘汰高噪声航空器或研发新的低噪声航空器，从声源上减低航空噪声。目前，美国等民航发达国家正在加快低噪声航空器的研发步伐，试图通过改善发动机内置和改变航空器外形来降低噪声影响。虽然降噪也是中国飞机制造的关注方面(比如我国在研制ARJ21-700时，通过对发动机与短舱进行噪声优化处理设计，以满足国际最新噪声限制标准),但通过提高制造技术实现降噪的目标仍任重道远。 

　　2.运行限制 

　　包括机型限制(限制或禁止高噪声飞机在机场起降)、跑道限制(限制或禁止使用高噪声跑道)、时间限制(例如减少跑道夜间飞行量、限制夜间航班)，以及飞行限制(例如限制每日起降航班数目)。当然，这只能作为补充措施，而不是首要手段。 

　　3.减噪运行程序 

　　消减噪声的程序一般包括: 使用优先跑道、优先航路使飞机移离易受噪声影响的地区。优化噪声影响反映强烈地区的航路走向，提升航司使用起飞进近减噪音程序的意识，加大空管部门对减噪程序实施的监管力度。 

　　4.其他经济手段措施 

　　如收缴噪声税，实施经济补偿，为周边建筑增加隔声装置等。（作者：韩璐 中国民用航空华北地区管理局） 

　　参考文献： 

　　［1］中国民用航空局. 中国民航高质量发展指标框架体系（试行）［Z］. 2019 

　　［2］标准编制组.《机场周围区域飞机噪声环境质量标准（二次征求意见稿）》编制说明［R］.中华人民共和国生态环境部网站.2017 

　　［3］周娴、周灵巧、赵天宇.对于美国航空器噪音法律规制的研究及对我国的启示.［J］.法律杂谈.2017. 

　　［4］马腾飞.机场航空噪声影响评价及计算方法研究［C］.2007. 

　　［5］田婴.民用机场航空噪声控制及其标准研究. ［C］.2005.