股票发行审核制度，是指相关监管部门对公司首次股票发行的资格和内容进行审核，确认其股票的发行是否遵循有关规定，决定企业是否能发行证券的法律制度。新中国成立以来的股票市场历史并不久，最初甚至没有专门的证券监管机构，股票的发行完全由有关部门审批，基本以中国人民银行各地分行为主要审批机关或后期确认机关。

1990年底，随着“两所一网”（上交所、深交所、全国证券交易自动报价系统）的建立，新中国证券市场正式诞生。1992年10月，中国证监会设立。1993年，国务院颁发《股票发行与交易管理暂行条例》，这意味着全国统一的股票发行审核制度正式建立，从此开启了行政主导的审批制。

1、审批制（1990-2001年）

审批制是上市公司股票申请上市须经过审批的证券发行管理制度。是完全计划发行的模式，实行“额度控制”。拟发行公司在申请公开发行股票时，要经过地方政府或中央企业主管部门，向所属证券管理部门提出发行股票申请，经证券管理部门受理，审核同意转报证券监管机构核准发行额度后，可提出上市申请，经审核、复审，由证监会出具批准发行的有关文件，方可发行。虽然有资料显示我国从1990年就开始了审批制，但那时新股发行和上市的审批权归属于不同的政府部门，直到1993年4月22日国务院颁发《股票发行与交易管理暂行条例》，才确定由1992年成立的证监会统一审批股票的发行。审批制包含了两个阶段。

（1）额度管理阶段（1990-1995年）

1993年4月25日，国务院颁布了《股票发行与交易管理暂行条例》，标志着审批制的正式确立。在审批制下，股票发行由国务院证券监督管理机构根据经济发展和市场供求的具体情况，在宏观上制定一个当年股票发行总规模（额度或指标），经国务院批准后，下达给计委，计委再根据各个省级行政区域和行业在国民经济发展中的地位和需要进一步将总额度分配到各省、自治区、直辖市、计划单列市和国家有关部委。省级政府和国家有关部委在各自的发行规模内推荐预选企业，证券监管机构对符合条件的预选企业的申报材料进行审批。企业需要经历两级行政审批，首先向其所在地政府或主管中央部委提交额度申请，经批准后报送证监会复审。证监会将对企业的质量、前景进行实质审查，并对发行股票的规模、价格、发行方式、时间等作出安排。

（2）指标管理阶段（1996-2000年）

1996年，国务院证券委员会公布了《关于1996年全国证券期货工作安排意见》，推行“总量控制、限报家数”的指标管理办法。股票发行总规模由国家计委、证券委共同制定，证监会在确定的规模内，根据市场情况向各省级政府和行业管理部门下达股票发行家数指标，省级政府或行业管理部门再根据指标来推荐预选企业，证券监管部门则会同意符合条件的预选企业上报申报材料并进行资料的审核。

1997年，证监会下发了《关于做好1997年股票发行工作的通知》，同时增加了拟发行股票公司预选材料审核的程序，地方政府或中央企业主管部门推荐的企业将由证监会进行预选，这也改变了原本在两级行政审批下单纯由地方推荐企业的做法，开始由证监会对企业进行事前审核。

2、核准制（2001年至今）

1999年7月1日，我国正式开始实施《中华人民共和国证券法》，其中第十一条规定“公开发行股票，必须依照《公司法》规定的条件，报经国务院证券监督管理机构核准”。1999年9月16日，中国证监会发布《中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会条例》，正式设立股票发行审核委员会，即发审委。

2000年3月16日，中国证监会发布《股票发行核准程序》，这标志着我国股票发行体制开始从审批制转变为核准制。2001年3月17日，股票发行核准制正式启动，相对于审批制，核准制的下行政审批权力弱化，发行过程的透明程度也大幅提高。

（1）通道制（2001-2004年）

1999年7月1日正式实施的《中华人民共和国证券法》明确确立了核准制的法律地位。1999年9月16日，证监会推出了股票发行核准制实施细则。随后，证监会又陆续制定了一系列与《证券法》相配套的法律法规和部门规章（如《中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会条例》《中国证监会股票发行核准程序》《股票发行上市辅导工作暂行办法》等），这些法规和规章共同构建了股票发行核准制的基本框架。

新的核准程序包括：第一，省级人民政府和主管部委批准改制设立股份有限公司；第二，拟发行公司与有资格的证券公司签订辅导（保荐）协议，报当地证管办备案，签订协议后，每两个月上报一次辅导材料，辅导时间为期一年；第三，辅导期满，拟发行公司提出发行申请，证券公司依法予以推荐（保荐）；第四，证监会进行合规性初审后，提交发行审核委员会审核，由发审委专家投票表决，最终由证监会进行核准后，决定其是否具有发行资格。核准制的重心在于强制性信息披露，旨在强化中介机构的责任，减少行政干预。

核准制的第一个阶段是“通道制”。2001年3月17日，证监会宣布取消股票发行审批制，正式实施股票发行核准制下的“通道制”。2001年3月29日，中国证券业协会对“通道制”做出了具体解释：每家证券公司一次只能推荐一定数量的企业申请发行股票，由证券公司将拟推荐企业逐一排队，按序推荐。所推荐企业每核准一家才能再报送一家，即“过会一家，递增一家”（2001年6月24日又调整为“每公开发行一家才能再报一家”，即“发行一家，递增一家”），具有主承销资格的证券公司拥有的通道数量最多8条，最少2条。到2005年1月1日“通道制”被废除时，全国83家证券公司一共拥有318条通道。

“通道制”改变了由行政机制遴选和推荐发行人的做法，使主承销商在一定程度上承担起股票发行的风险，同时也获得了遴选和推荐股票发行人的权利。

（2）保荐制（2004年至今）

“保荐制”起源于英国，全称是保荐代表人制度，西方证券市场主要使用于创业板，我国在当时将其引入并同时实行于主板和创业板市场也是一种全新的挑战。中国的保荐制度是指有资格的保荐人推荐符合条件的公司公开发行证券和上市，并对所推荐的发行人的信息披露质量和所做承诺提供持续训示、督促、辅导、指导和信用担保的制度。2003年12月，证监会制定了《证券发行上市保荐制度暂行办法》等法规，这是适应市场需求和深化股票发行制度改革的重大举措。其主要内容包括：建立保荐机构和保荐代表人的注册登记管理制度；明确规定保荐期限；明确划分保荐责任；引进持续信用监管和“冷淡对待”的监管措施等四个方面。

保荐制度的重点是明确保荐机构和保荐代表人的责任并建立责任追究机制。与“通道制”相比，保荐制度增加了由保荐机构和保荐人承担发行上市过程中连带责任的要求。保荐人的保荐责任期包括发行上市全过程，以及上市后的一段时期（比如两个会计年度）。2004年5月10日，首批共有67家证券公司、609人被分别注册登记为保荐机构和保荐代表人。

3、注册制（2019年至今）

证券发行注册制是指证券发行申请人依法将与证券发行有关的一切信息和资料全部公开，制成法律文件，送交主管机构审查，而主管机构只负责审查发行申请人提供的信息和资料是否履行了信息披露义务的一种制度。注册制最重要的特征在于：在注册制下的证券发行审核机构只对注册文件进行形式审查，不进行实质判断，投资者依据披露信息自行做出投资决策。美国和日本等比较发达的国家是注册制的代表。

2015年12月9日的国务院常务会议通过提请全国人大常委会授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用《中华人民共和国证券法》有关规定的决定草案。草案明确说明，在决定施行之日起两年内，授权对拟在上海证券交易所、深圳证券交易所上市交易的股票公开发行实行注册制度；27日，国务院实施股票发行注册制改革的举措获得全国人大常委会2年授权，2016年3月起施行。2018年11月5日，习近平主席在上海举行的首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，将在上海证券交易所设立科创板并试点注册制；2019年6月13日，科创板正式开板。

2019年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国证券法》，将于2020年3月1日起施行，本次证券法修订最引人注目的一点是全面推行证券发行注册制度。

来源：大象IPO

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