（四）日本：严格执行“通学区制度”，推进平等教育

日本自1968年实行“通学区制度”，该项政策规定：学生在通学区域内的公立中小学必须就近入学，以实际居住的地段划归学校，公立学校一般不需要考试。“通学区制度”政策的严格执行，杜绝了某些家长通过“关系、门路”，“越区”上学的情况。“通学区制度”的贯彻推进了教育的公平和平等。同时，日本政府财政提供了足额的教育经费，保证了不同发展需求的学区和学校都能得到教育实践所需的资金支持；全国范围内实行的中小学教师轮岗制度，在客观上避免和减少了教育资源配置不均衡的情况，使得地区、城乡之间义务教育资源配置几乎没有显著的差别。

二、国外义务教育学区制政策分析

基于对美法加日等国义务教育学区制的政策执行情况的分析，发达国家在通过义务教育学区制度促进教育均衡发展的进程中，表现出以下几个方面的特征。

（一）基于国家的行政体制和教育权利的学区管理体制改革分配方式

发达国家义务教育学区制改革经历了较长时期的演变历程。美法加日等国家早期的学区逐步演变成为一种教育管理制度，学区在这一演变过程中也被赋予了相应的权利和职责。有研究者认为，“学区”在不同的制度组织或政治经济结构中或有不同，而“国家的政治形态和经济形态样式决定着教育领域的结构、布局及其他种种关系”。如美国的学区管理体制是基于国家教育行政体制而形成的“联邦、州、学区”的三级分权管理体制和分配方案，“自下而上”的教育治理体制始终是美国学区制的特色；法国的大学区制则是介于中央与省级教育管理部门之间的组织层级,通过实行中央集权与地方分权相结合、以中央集权为主体的管理体制，保障法国国民教育行政权威和中央集权管理。

（二）学区被赋予明确的教育职权，政府教育管理向多主体放权

发达国家的学区在管理体制改革进程中，被赋予相对独立的财政权、人事权和课程权等明确的教育职权，政府教育管理向多主体放权。如加拿大教育管理体制旨在构建“小政府、大社会”的制度形态，改变政府过“宽”的管理职责。政府通过逐步向学区、学校和家长等多元化的教育管理主体放权，赋予学区根据区域内的情况作出一定决策的实际权力，并将教育管理多主体权利的制约模式的架构作为重点。

（三）学区管理注重社会力量参与并强调专业性

发达国家的政府教育管理明显地趋向社会组织转移，以发挥社会组织的民主监督与专业优势，合理构建政府、市场与社会对教育管理中的权利制约关系，有效解决政府管理职能的越位与缺位问题。如日本政府监管补习机构就是借助于行业性组织——社团法人全国学习塾协会（负责包括制定行业准入基准与认证、评审学习塾的经验活动、学习塾的师资培训及能力认证等管理，是受经济产业省委托的法人组织），为行业内部的规范和自律提供组织保障。全国学习塾协会每两年对学习塾进行一次认证，协会的性质既是认证机关也是审查机关。审查过程采用档案资料与实地审查两种形式，对不达标者亮黄牌并敦促其自行整改。

（四）教师资源的合理配置和教师流动的有效开展

美法加日等发达国家在学区制改革的过程中，不约而同地通过合理的教师流动方案来减小义务教育发展的差距。如日本教师全国范围的定期流动制度，明确的范围、合情理的对象和科学的实施程序，均衡了学区内教师资源，提高了教师工作的积极性，增强了学区内学校的活力。法国政府则通过国家公务员编制管理，对教师的岗位分配进行统一管理，其完善的教师分配机制包括学区间的师资分配和学区内的校际师资分配，有力推进区域间教师资源的有序流动，保证各地区师资水平的基本均衡。法国中小学教师的计划流动已经形成系统的成熟机制，也建立了比较科学的评价标准和流动协调机制，表现在对于教师流动意愿的关注越来越高。

（五）学区制推动学校多样化办学，以满足不同学生个性化需求

为使优质教育资源为更多学生提供优质多元的教育服务，美国、加拿大等国家积极推行学校办学改革，践行多样化办学发展路径，在满足学生和家长不断发展的多样化教育诉求的同时，也改变着政府作为唯一教育资源提供者的单一主体的现状，提高教育资源的有效配置。如美国为给每个家庭提供更多的优质教育选择机会，在学区投资组合管理改革中，面向全社会公开征集多种办学方案及其管理团队，吸引学区以外的办学主体参与办学，衍生出特许学校、契约学校、磁石学校等多种办学形式，形成了多样化的学区学校发展范式；加拿大则是通过教育管理体制的市场化改革，改变政府对公立学校举办与管理的垄断，引入市场和社会的办学力量参与办学，解决政府“看得见的手”在配置公共教育资源方面的不足，为学区内公民提供更加丰富、多元的优质教育资源。

三、对我国义务教育学区制改革的启示

（一）合理确定学区规模和层级，理顺权责运作方式

目前，我国各省市已有的学区规模基本属于“自上而下”设计规划下的划片学区，即以“就近入学”为主要政策范畴的划片学区管理结构。这种学区管理结构在实际的运行过程中，普遍存在着学区与政府、学区间管理权限不明确、权责关系不匹配等问题，难以推进实质性的校际合作与优质资源共享。笔者认为，确定学区规模和层级的实质，不是简单从地理位置或者行政基础上建立的地区，而是以保障学校参与学区制管理、共享学区资源中的政府与学区权利边界的界定，以保证学区在管理事物中必要的责权和执行力。明确的管理目的、明晰的责权范畴、适度的学区规模是义务教育阶段有效推进学区制管理改革的基础条件，这些基础条件的营造需要从以下方面着力：首先，政府层面的资源和政策保障，是合理确定学区规模和层级的基础；其次，构建合理的学区制管理结构，设计规划学区层级和规模；第三，学区管理机制的有效性，体现在学区之间的资源均衡配置，以及学区与学校之间的运行管理方式上。

（二）教育资源配置应高度均衡，让学区享有教育自主权

由于长期处于条块分割式的管理体制模式，我国基础教育层级之间存在多头管理、权责不清、相互隔膜等问题。学区制管理改革需要依托学区足够的人事权、财政权和课程权，来赋予学区内的教育责权。在政府的教育管理体制上，需要适度下放教育管理权力，保持学区能够集中独立行使教育权，避免权利的细碎切割导致的教师行政事务中相互掣肘。笔者认为，深入推进学区制改革，要实现办学硬件和经费投入的高标准均衡。近年来，我国学区制探索和建设实践证明，学区制度改革需要吸收多元主体参与，甚至需要与其他教育管理改革配套实施，来增强教育与社会的交流互动。义务教育学区制的实行能在一定程度上遏制日趋严重的“择校热”及相关问题，从政府推进基础教育改革的层面降低社会选择成本，使教育改革的价值真正指向人民群众对教育公平的迫切诉求，在学区教育资源的配置上实现高度均衡。

（三）统筹学区硬件设施，实现学校多元特色发展

在实际的制度推进中，薄弱学校文化受到严重侵蚀，处于主导地位的优质学校自觉或不自觉地造成学校同质化、模式化的发展状态，甚至简单追求学校间资源配置的绝对平等，无法满足日益多样的学生个性化发展需求。实际上，学区制在保障教育质量基本均衡的基础上，要充分注重不同学校办学理念、文化传统、发展需求等方面的差异。首先，政府和教育行政部门要避免通过优质校强行托管、弱校简单撤并等方式进行学区组建。政策制定和执行层面要给予学校自主办学权，明晰政府、学区与学校的权利边界，体现简政放权的同时，保障学区内每一个办学实体的独立价值。再者，学区通过对学校个性发展空间的挖掘，对优质校、薄弱校实行分类管理，构建起多元化的学校评价标准。此外，在不同类别的学校资源双向流动的过程中，学校要坚持和发展自身办学特色和校园文化，在校际间的结构资源辐射影响过程中，合理借鉴经验与挖掘自身优势相结合，充分整合校内各项资源进行特色构建。

（四）建立师资均衡的共享机制，推进教师双向流动

现阶段我国部分地区的中小学教师对参与流动的积极性不高，实际参与流动教师比例较低，教师流动政策不完善且政策延续性难以保障，学区内教师校际流动仍以单向流动为主等问题较为突出。流动教师流入新学校后的归属感不强，甚至有教师因教师流动的人事关系和编制调整的相对滞后，引起职称晋级等专业发展受阻。笔者认为，师资均衡作为学区制改革中的重要条件，是缩小甚至消除校际间教育质量差异的关键基础。目前，我国各地义务教育学区制改革举措中，多以优质师资的流动共享作为政策要素，学区在推进校际资源均衡配置方面要以师资均衡为核心和着力点。政策实施层面上需要从以下方面着手：首先，以学区内师资的流动建制作为保障。建立学区内教师“选聘—培训—考核—职评”一体化的管理制度，构建“学区人”的职业概念，从而提高教师对学区组织的归属感；开展学区范围的师资结构调研，制定切实可行的区域内师资定期流动制度；设立教师参与校际流动的良性诱因，合理制定流动教师在工资福利、职称晋级、提拔任用等方面激励政策。第二，以多种形式推进优秀师资的校际共享，提高学区整体师资的资源整合效益。如通过多层面的专业共同体、名师工作坊等，通过课堂观摩、教学研讨等多样化的方式，发挥优质师资在学区内的辐射引领作用；采用学区内、校际间的“师徒制”“教师结对子”，实现不同专业发展阶段教师间的专业互动和交流，以及教学经验和师资的双向流动等。

（作者：王澍，江苏省徐州市教育教学研究室教研员；倪娟， 江苏省教科院基础教育研究所所长，江苏省政府督学。）

版权声明

文章来源于《基础教育课程》杂志2019年第12期（上），转载需注明出处

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