今年8 月底，第十二届全国人大常委会第四次会议审议并决定批准了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》（以下简称《公约》）的两件修正案 。在全国人大外事委员会为常委会准备参阅资料的过程中，笔者了解到，美国虽然早在2001 年5 月23 日就由时任总统布什签署了《公约》并已提交国会，但国会至今尚未批准，导致《公约》一直未能在美国生效。已经总统签署的《公约》为何国会迟迟不予批准？美国国会批准条约有何程序？国会批准后条约在美国国内有何种效力？通过将我国和美国批准条约的程序加以简要比较，将有助于解决这些疑问。

须经两国立法机关决定批准或加入的条约范围

在国际实践中，并非所有条约一经正式签署就对缔约国发生法律效力，一些重要的条约签署后还须履行批准等国内生效程序才能生效。所谓批准，是指缔约国的有权机关对其全权代表所签署的条约的认可并同意承受条约约束的行为。 相比批准，加入是未签署条约的国家同意接受条约约束的一种方式。哪些条约须经批准或加入一般都是各国根据各自国内法或相关实践决定的。

对于我国，根据缔约程序法第七条规定，有下列条约和重要协定须经全国人大常委会批准或加入：（一）友好合作条约、和平条约等政治性条约；（二）有关领土和划定边界的；（三）有关司法协助、引渡的；（四）同我国法律有不同规定的；（五）缔约各方议定须经批准的；（六）其他须经批准的条约、协定。

在美国，国际协议分为“条约（Treaties）”和“国际协定（Agreements）”，只有“条约”才须经参议院的批准，因此，在准备谈判缔结国际协议时，就存在选择哪一种形式的问题，也就决定了哪些需要经批准。 这一选择由谁作出呢？法律对此没有明确规定，由于行政机关在国际协议的缔结过程中居于主导地位，因此，其对选择国际协议的形式有较大发言权，但也须认真考虑国会对这一选择的看法，视情与国会协商。从美国实践来看，有几类国际协议通常以“条约”的形式缔结，主要有：政治性条约（如《联合国宪章》）、军备控制条约（如《欧洲常规武器条约》）、人权条约和引渡条约等。

中美两国行政机关的提请审议批准程序

在我国，缔约程序法第七条第三款规定：“条约和重要协定签署后，由外交部或者国务院有关部门会同外交部，报请国务院审核；由国务院提请全国人民代表大会常务委员会决定批准；中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定予以批准。”实践中，一件条约经国务院审核后形成条约议案，由国务院提请全国人大常委会审议。议案一般包括三部分内容：一是议案稿，通常包括条约的简要说明、国务院的审核意见和提请审议批准的申请；二是由该条约的主管部门比如外交部的负责人受国务院的委托在常委会全会上所作的议案说明，通常会较为详细地说明条约的基本情况、主要内容、我国批准该条约的主要理由、与我国法律是否存在冲突、条约对港澳的适用等情况；三是条约中文文本。

在美国，条约签署后由国务卿呈送总统，并附致总统的函，对条约进行概述和分析（类似于我国条约议案中的议案说明）。经总统同意后，条约以总统名义送交参议院审议，同时会附有总统致参议院的函，请求参议院就条约表示其建议和同意（类似于我国条约议案中的议案稿）。送交参议院的条约应是双边条约的正本或者是多边公约经校对无误的副本，并附条约的所有议定书、附件以及国务卿就条约致总统的函。参议院收到条约后，由全会对条约进行一读，并决定是否撤销对条约的保密禁令。

中美立法机关专门委员会对条约的审议

为了经常性、专业化地开展工作，中美两国立法机关均设有专门委员会。对于条约的审议工作，我国全国人大有外事委员会，美国国会则有参议院外交关系委员会。

在我国，全国人大常委会议事规则第十六条规定，提请批准条约和协定的议案，交外事委员会审议，也可以同时交其他有关专门委员会审议，由外事委员会向常务委员会会议提出审核结果的报告。这条规定原则性地明确了外事委员会审议条约议案的职责，并赋予了外事委员会提出审核报告的专属职责。

实践中，对于一般的条约议案（如司法协助、引渡类等条约），外事委员会进行单独审议；对于重要的国际公约（如《经济、社会及文化权利国际公约》）或某些专业性的条约（如《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》），外事委员会也可和其他专门委员会联合举行会议审议或邀请其成员列席会议。外事委员会一般会在每次全国人大常委会会议前一个月举行全体会议进行审议，审议时可邀请有关部门负责人到会就条约议案作更为详细的补充说明，回答问题，听取意见；涉及专业方面问题的，还可邀请有关方面代表和专家列席会议。审议后，外事委员会提交审议报告和全国人大常委会决定代拟稿。审议报告主要就常委会是否决定批准或加入以及延期批准有关条约议案提出意见和建议。如果外事委员会对条约内容有意见并认为会影响常委会决定批准条约，可以建议不将条约议案列入会议议程。外事委员会向常委会提交的审议报告作为常委会会议文件；有时为了便于常委会委员更好地审议，提供参考，也会向常委会提交有关参阅资料。外事委员会主任委员或副主任委员在常委会会议前还需要向全国人大常委会委员长会议汇报审议条约议案的情况，主要包括：批准、加入或者废除该条约的必要性；是否涉及我国的主权、领土和国家利益；与国内法有无冲突；谈判中遇到的障碍和解决办法，有无保留条款；对是否决定批准、加入或者废除该条约的意见。最终，委员长会议决定是否将条约议案列入常委会会议议程草案。

在美国，条约经参议院全会一读并撤销保密禁令后，即送至外交关系委员会审议。值得注意的是，此时条约及所附函件等文件在撤销保密禁令后，均由联邦政府印刷局出版供社会公众参阅。由于众议院不参与条约的批准，于1816 年成立的参议院外交关系委员会至今一直享有审议条约的专属审议管辖权。其他专门委员会有时会就与其关系特别密切的某些条约举行听证会，但他们无权就条约事项向参议院全会提出正式建议，只能将其建议送交外交关系委员会，再由外交关系委员会将其他委员会的建议附在自身的建议后一并送交全会。外交关系委员会审议条约时举行听证会，证人主要来自政府部门，如果条约比较复杂，有较大争议，也可能涉及多方面的证人，听证可能持续数天。听证会结束后，委员会就条约进行讨论，然后就向参议院全会提出的建议以及条约的《批准决议案》进行表决。值得注意的是，外交关系委员会向全会提出的建议可以附条件，即要求修改条约约文。

中美两国立法机关对条约的审议

在我国，条约议案列入全国人大常委会会议议程后，常委会全会听取条约的国务院主管部门负责人的议案说明，并进行分组审议。分组审议时，有关主管部门的相关工作人员参会，应询回答委员的问题。分组审议后，条约议案即付表决，只需经常委会全体组成人员的过半数即可通过，由常委会发布公告公布。一般来说，条约议案经常委会一审即通过，但也有经过二审，甚至三审才通过的情形，如《经济、社会及文化权利国际公约》。

在美国，参议院全会收到外交关系委员会的报告后，对条约进行“二读”。在这一阶段，参议员可以对条约约文提出修正案，即要求改变条约对美国施加的义务，但只能针对双边条约，因为多边公约已完成谈判，变更几乎不可能。修正案将列入《批准决议案》，即参议院同意批准条约的前提是其他缔约方接受美国参议院提出的修正案，如果其他缔约方不同意，将有可能导致重开谈判重新缔结条约。随后，参议院审议条约《批准决议案》。在这一阶段，参议员不得再对条约约文提出修正案，但可对《批准决议案》提出保留和理解。保留是针对多边公约提出的，即声明不受某一条款的约束；理解也是一种声明，仅是澄清条约内容而不是变更条约义务。除了可以提出保留和理解，参议员也可要求将条约退回外交关系委员会重审或者就某些事项举行更多的听证会。之后，参议院即可对《批准决议案》表决，须获出席并参加投票的参议员三分之二多数赞成方能通过。参议院也可以搁置条约不付诸表决，甚至搁置数十年，如《维也纳条约法公约》 。

比较过两国立法机关对条约的批准程序后，我们就更容易理解美国迟迟没有批准《公约》的原因。早在小布什总统的第一个任期内，他就已将《公约》提交给参议院寻求建议和同意。由于《公约》的规定与其国内的《有毒物质控制法》和《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》存在抵触，因此，美国国会需要首先修订这两部法律以便批准后执行《公约》的规定。之后，陆续有议员提出了《2010年安全化学品法案》和《2010 年有毒化学品安全法案》等法案，要求修订与《公约》相抵触的这两部法律。但至今为止，这些新的法案尚未经国会通过，并已被相关专门委员会搁置。因此，可以预见，在《公约》与现有法律相冲突的情况没有改变之前，美国国会不会批准《公约》。因为一旦批准，《公约》就成为了美国国内法，控制何种化学物以及如何控制将要听命于国际组织，而美国国会更愿意将何时以及如何通过立法来管理某种特定化学物质的权力掌握在自己手中。

（作者单位：全国人大外事委员会法案室条约处）