原标题：【专家观点】以强带弱 构建七大国家级战略性城市群

新华财经北京8月16日电  题：以强带弱  构建七大国家级战略性城市群

作者：申万宏源研究  杨成长、龚芳

城市群是城镇化发展的高级空间形态和地域单元，是区域经济综合发展的高阶模式。在全球化背景下，社会要素加速向城市群聚集，呈现出头部化、集群化、创新场域化的特征。城市群作为更大、更具有竞争力的经济单元，正在取代城市成为全球经济增长的引擎，未来国家间竞争主体和新型城镇化的主体形态就是城市群。

“十三五”时期，我国已形成“19+2”的城市群布局，集聚效应明显，但也存在城市群内部协调难、产业协作不理想等问题。从全球城市群发展经验看，城市发展与所在城市群的发展相辅相成，城市发展需深度融入所在城市群，利用自身优势找准定位，最大程度激发城市潜力，推动区域经济高质量发展。

一、我国城市群集聚效应明显，城市发展要融入城市群

2012年我国开展新型城镇化以来，城市群加速聚集，发展迅速，取得了长足进展。“十三五”期间基本形成了“两横三纵”的城镇化战略格局和“19+2”的城市群总体布局，城市群集聚了全国九成以上GDP、八成以上人口。“十四五”规划明确提出，以促进城市群发展为抓手，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局，建立健全城市群一体化协调发展机制。当前我们可以从三个维度来认识我国城市群的空间布局特征。

1.国土空间开发维度：“两横三纵”的城市化战略格局

2013年中央城镇化工作会议明确了“两横三纵”的城市化战略格局，“十四五”规划进一步提出全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。经过多年发展，我国城市群按照“点－轴－面”的空间结构模式，已经形成以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海 、京哈京广、包昆通道为三条纵轴的国土空间开发战略格局，基本覆盖了全国的城市群。除了京哈线上的哈长、京津冀外，“三纵”的城市群分布与国家四大板块格局（西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先）基本相似。

从纵轴分布看，一是右纵轴为东部沿海经济带，由长三角、珠三角、山东半岛、海峡两岸、北部湾城市群组成，对应区域板块上的东部地区，依托沿海丰富的海洋资源和港口优势，经济总量始终遥遥领先，产业结构持续优化，创新动能不断积聚，企业效益日益改善。二是中纵轴为京哈京广线交通要道，由哈长、辽中南、京津冀、中原、长江中游城市群组成，位于交通要道，基础设施便利，高新技术产业培育成效显现，对经济增长贡献继续提升，发展潜力巨大。值得注意的是，京津冀虽然位于中纵轴，但在区域板块上属于东部地区。三是左纵轴为成渝、关中平原、呼包鄂榆、滇中、黔中、宁夏沿黄城市群组成，对应区域板块上的西部地区，经济实力相对薄弱，但依托“一带一路”经贸合作战略，对全国进出口的贡献及在全球产业链中的地位不断提升。东北部地区由辽中南、哈长城市群组成，在陆路位于中纵轴，海路位于东纵轴。作为老工业基地发展相对滞后，但近年来东北持续推进现代化大农业建设，农业综合机械化率、科技贡献率全国领先，高标准农田面积和绿色、有机食品认证面积持续扩大，农业发展基础进一步夯实。其国家粮食安全“压舱石”地位和产业安全主体功能地位持续巩固，工业基础相对雄厚，传统产业向新动能产业转型的趋势有待进一步增强。

从横轴来看，沿长横轴是沿长江经济带，由成渝、长江中游、长三角城市群组成，依托长江水运便利，经济联系最为紧密。沿黄横轴是陆桥通道，横跨东西，是中国最长的高速铁路，由天山北坡、兰西、关中、中原城市群组成，在“一带一路”战略下将为新亚欧大陆桥经济走廊发展提供有力支撑。

2.经济和人口集聚维度：形成四个发展梯队

根据城市群发育程度、经济总量、人口规模等指标，“19+2”城市群初步形成了四个梯队的雁式矩阵。

一是成熟期城市群，包括长三角、京津冀、珠三角，特点是分布在东部沿海，集聚优势明显，作为国家高质量发展核心引擎，分别承担全国经贸中心、金融中心、教育中心、科创中心等功能，参与世界级城市群竞争。从经济生产总量看，2015年-2019年第一梯队经济生产总值从29.2万亿元上升至40.9万亿元，增长幅度为40.1%，2019年占全国GDP的比重为41.2%，有效带动全国经济发展。从人均GDP来看，2019年长三角、珠三角的人均GDP均突破10万元，京津冀为7.5万元。在市场主体上，第一梯队城市群内大企业集聚，2020年世界500强中大陆地区共有117家企业入选，其中北上深三地占据了2/3的入选企业。

二是快速发展期城市群，包括成渝、长江中游、中原、海峡西岸、山东半岛、辽中南、关中平原、哈长、北部湾、山西中部城市群，特点是基础设施便捷，资源相对集聚。从经济生产总量看，2015年-2019年第二梯队城市群经济生产总值从33.4万亿元提高到44.1万亿元，增长幅度为31.9%，2019年占全国GDP的比重为44.5%。与此同时，单个城市群建设发展也逐步进入正轨，其中长江中游城市群的经济生产总值已经超越珠三角以及京津冀城市群，中原、海峡西岸以及成渝城市群的经济生产总量均超过6.5万亿元。中原以及长江中游城市群的累计增幅突破40%，关中平原城市群的累计增幅也达到35.5%，发展势头高涨。

三是成长期城市群，包括呼包鄂榆、滇中、黔中、兰西、天山北坡、宁夏沿黄城市群，特点是多位于西部地区，行政区域面积相对较大，经济密度相对较低。在功能定位上，发展经济同时兼顾维护粮食、生态、边疆安全的功能。从总量看，2019年第三梯队城市群整体经济生产总值仅占全国GDP的5.5%，比重较低。

四是培育期城市，包括拉萨、喀什2个城市。两个城市圈的经济生产总值、经济密度都处于增长的趋势，其中拉萨城市圈的发展趋势较好，2015年-2019年间经济生产总值及经济密度的增幅均超过60%，同时具有保障边疆安全、维护民族团结功能。

3.经济辐射带动能力角度：“弓箭型格局”

长三角、珠三角、京津冀以及成渝四大城市群，恰好呈现出“弓箭型格局”。“箭头”是长三角城市群，“弓”的左右两端分别是京津冀和珠三角，而“箭尾”正蓄势待发的是成渝城市群。围绕“弓箭型格局”的辐射带动作用，我国已经形成“3圈2带+东南沿海链+边疆地区”城市群格局。

“3圈2带”指长三角、珠三角、京津冀三大城市群和沿长、沿黄两大经济带。“十四五”规划提出六大国家战略——京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化、长江经济带、黄河流域生态保护与高质量发展、海南全面深化改革开放，可见“3圈2带”作为国家战略最重要的布局均被囊括其中。

东南沿海链除了包括长三角、珠三角外，还囊括了海峡西岸、辽中南、山东半岛、北部湾等城市群，改革开放以来一直是中国经济最发达、最前沿区域所在。其中，长三角是一带一路与长江经济带的重要交汇处，是中国参与国际竞争的重要平台、社会经济发展的重要引擎，也是中国城镇化基础最好的地区。海峡西岸城市群与台湾海峡隔岸相望，是开展对台合作和促进祖国统一的基地。珠三角是亚太地区最具活力和最发达的经济区之一，正在打造可与纽约大湾区和东京大湾区竞争的世界级粤港澳大湾区。

边疆地区可分为西南、西北、东北三个区域，“十四五”规划明确将成渝城市群打造为世界级城市群，推进西部经济一体化并打造西部大开发“升级版”；明确将关中平原城市群打造成西北地区的区域经济增长极，引领西北地区的经济发展；以哈长城市群和辽中南城市群推进东北地区发展。

二、国际城市群发展经验对我国的三点启示

美国东北部城市群、日本太平洋城市群和韩国首尔都市圈都是世界著名城市群，在历史上都曾面临过与当前我国城市群相似的问题，且应对举措和发展轨迹高度相似，通过政府采取多种手段引导核心城市带动形成城市空间网络，形成优势互补的合理梯度分工体系，对我国城市群的发展具有十分重要的借鉴意义。

1.“单中心”无限扩大导致规模不经济，“点-轴-面”的城市群空间结构是经济循环的必然规律

美国东北部城市群、日本太平洋城市群和韩国首尔都市圈三个城市群与我国长三角、京津冀、珠三角的基础条件较为相似，都是沿海区位较好、人口和产业高度集聚、代表了国内最高发展水平。因工业化、城镇化相对较早，美国在100多年前、日韩在60多年前，就因集聚效应导致城市不断扩大，但集聚超过一定程度后，大城市过于迅速膨胀，面临过“单中心”模式下的一系列问题，包括城市“摊大饼”无序蔓延、重工业集中导致环境污染严重、人口过度集聚拥挤等导致规模不经济。问题积累到一定程度后，政府都是通过成立规划委员会、编制大区域规划、引导城市沿轴线放射性发展等方式，引导构建空间网络结构的城市群。总体上看，三个城市群都是按照“孤立分散发展——单中心——多中心”模式不断演进。

以美国东北部城市群为例，在1870年以前纽约孤城发展，周边城市也彼此独立运行，产业结构松散。随着交通建成与工业聚集，城市不断膨胀，出现建设无序、过度郊区化现象。1870年美国政府开始推进城市“再中心化”，将其发展为“单中心”城市体系，随着产业结构的变化以及交通的发展，逐步形成以纽约和华盛顿为核心的发展轴线。1921年纽约颁布第一部区域规划，提出加强CBD建设，推进城市“再中心化”，着力解决城市无序发展问题。1920年-1950年间，城市群呈现出多中心雏形，在此期间美国进入了工业化后期，中心城市规模继续扩大，城市发展向郊区扩展，由最开始的以纽约、费城为核心的斑点分布逐步形成了轴线辐射结构，城市群内部联系逐步增强。1950年后大都市圈发展趋向成熟，都市圈空间范围扩大。1968年纽约制定了第二部区域规划，提出抑制城市蔓延、中心再聚集、区域可持续发展的发展目标，规划建设多中心城市。1996年纽约制定了第三部区域规划，主要目标转向重新强化纽约的中心地位，推动区域可持续发展，提高纽约集中全球资本的能力。2002年“纽约市战略规划”明确，加强纽约与其他世界级区域之间的联系，将纽约建设成为一个充满机遇的世界城市和可持续发展的城市。2007年“纽约市城市总体规划”提出，致力于改善交通拥堵，提高空气质量和节能减排，建设一个更绿色、更繁荣的纽约。这些规划的制定和实施，对于推进城市群一体化指明了发展方向，有效发挥了积极的引领和调控作用。

日本太平洋城市群经历了由“一极集中”结构向“多中心多核”结构的转变，并在这个转变的过程中采取城市职能分工、产业转型、人口疏散等一系列举措，解决了核心城市单独发展面临的各种问题，使城市群内部有机结合，协同发展。在城市化建设初期，人口和资本向核心城市聚集，城市规模膨胀，“大城市病”日渐突出。1958年日本出台的第一次首都圈建设规划中提出希望构建一个一极集中式首都圈，但是实施中发现核心城市呈现内部空心化的现象，城市经济衰退。于是，日本政府致力于将核心城市发展成为一个管理枢纽，对经济活动实行统一集中的组织管理，促进了城市群中心城区的大规模改造，带动了都市圈内部边缘区域的开发建设。1976年日本政府出台进一步规划方案，提出建立多中心城市的构想，分散核心城市管理枢纽的功能。1986年日本政府进一步调整都市圈内的发展布局和周边城市的功能地位，建设“多中心多核”区域结构及自立都市圈，引导城市群内中心城区的管理枢纽职能向更高层次的方向发展，将中心区域细分，通过对细分区域进行投资和管理，形成了科学的职能分工和产业布局。1998年日本政府进一步提出扩大核心城市范围和首都迁移功能的构想。东京都市圈在开始实施“多核分散”的发展构想之后，努力将东京部分城市功能分散出去，逐步形成了“主中心区域——次中心区域——郊区区域——较边远的县镇区域”等多核多中心的空间发展模式。

韩国首尔都市圈经历了从“单核”向“多核”、从“集中发展”向“均衡发展”的转变。转变过程中，都市圈主要疏散了核心城市首尔过于集中的人口，同时培育出相对于首尔的增长极，带动都市圈内部协同发展。二战之后，韩国将城市经济发展重心放在了首都首尔，使首都圈集中了全国半数的人口和七成的经济力量，人口过度集中、能源紧张、环境污染、交通堵塞等问题带来的城市运行效率下降和竞争能力弱化使得首尔经济发展受阻，同时也制约了周边地区的发展。20世纪70年代，为防止首都人口过度集中,实现经济社会均衡发展，韩国政府提出了“建设卫星城市、积极分散人口”的方针，并将国土划分为工业转移促进区、工业限制整备区和引进产业区三类地区，对不同地区实施分类策略，这一举措既分散了核心城市的环境、资源压力，也培育了中小城市工业发展。20世纪80年代，韩国进一步把首都圈地区划分为转移促进区、限制装备区、开发保留区和自然保护区等五大类，根据不同地区的要求实施不同程度的限制与分散政策。此外，为促进首尔周边地区的均衡发展，在地方积极开发产业园区，给予一系列的优惠政策，吸纳了中心城市溢散出的人口和经济活动。20世纪90年代，韩国将原有的五类区域归并为拥塞抑制区、成长管理区和自然保护区三大类，致力于产业园区的开发，提升产业竞争力。2003年以来，韩国开始明确提出把以首尔为中心的“单核”空间构造成“多核连接型”的空间结构，缓解首尔过度集中政治、经济、文化等多重职能带来的压力，增强了圈域内的中心城市据点，从而提高首都圈的整体竞争力。

2.产业梯度分布是提升城市群综合竞争力的有效模式

经过政府规划引导、市场规律自发调节以及长期磨合演变，北美、日本、韩国三个城市群都从孤城各自发展逐渐形成了各具特色、优势互补的梯度产业分布，中心城市、次中心城市以及其他周边城市承担着不同的职能分工，形成了产业集群的空间组织形式。

如北美城市群中纽约处于产业层级结构的顶层，专攻高级生产服务业，波士顿、费城、华盛顿、巴尔的摩这四座中心城市处于产业层级结构中间层位置，具有承上启下的作用，其它城市位于产业结构底层，承担半成品加工、初级服务业等产业活动。各城市各司其职，形成了分工明确的产业圈层和完备的产业链，共同推进区域经济繁荣发展，并奠定了北美东北部城市群在世界上的地位。

类似地，东京作为核心城市发挥着中枢作用，发展金融等高层次枢纽行业；神奈川工业发达，是城市群重工业和物流产业的聚集地；千叶县发挥着国际空港、海港、商务、国际交流和工业聚集等职能；埼玉县交通网密集，承接着政府部分职能的转移。虽然东京都市圈内各区域功能单一，但是这些区域汇集在以东京为核心的大都市圈内，分工协作、紧密联系、产业互补性强，整体功能远远大于单个城市功能的叠加，呈现出“1+1>2”集聚优势。并且借助东京的资本优势，都市圈内的每一核心城市都形成了各自的产业亮点，并在不断探索更高层级的产业结构道路，提高整个都市圈在国际上的竞争力。 

韩国政府也采取一系列举措，多次进行综合规划，推动首尔都市圈建设，重点将首都圈内的城市功能进行分流，并制定相关法规，引导部分首尔城市职能外移。将位于首尔市附近的京畿道地区和仁川市划分为成长管理圈，作为缓冲区来缓解首尔市人口过密发展对该域的影响，借助首尔转移出的人口和部分产业，并进行适当的产业开发和城市开发，周边地区经济因此得到了发展。在城市功能进行分流的过程中，政府对从首都迁移出去的企业实行一定的税收减免政策，用税收政策刺激工业布局的调整。工业外迁以后，首尔城市定位于集中发展更为专业化、创新性的金融、艺术、文化、科研等高端服务业。此外，韩国把行政部门迁移到世宗市，这一举措可将集中在首都地区的人口和城市功能分散出去，同时把世宗市发展成为在教育、文化、交通、福利等领域的领先城市，有力带动了落后地区的发展。

3.建设发达的交通网络，促进城市在城市群内联通发展

从北美、日本、韩国三个城市群发展历程看，基础设施的建设和完善是城市群发展的基础，城市群空间网络的发展与交通基础设施的完善是同步的。1870年后正是伴随着铁路系统的发展，北美东北部城市群逐渐由“点状”分布逐步形成以纽约和华盛顿为核心的发展轴线。1950年后随着科学技术的发展，带动了交通以及通讯技术的革命，加速了城市群内产业结构的优化、城市郊区化的出现、次中心区域的形成，沿海交通主干线将各个城市连接起来，逐步形成以纽约为核心的都市圈，整个城市群都建立起了具有密切联系的功能性网络。同样，日本和韩国城市群的发展也都离不开高速公路、区域铁路系统以及公共交通等基础设施的推动。

三、以强带弱，构建七大国家级战略性城市群

近年来我国城市群发展在取得一系列重大成绩的同时也面临城市群发展不均衡等问题，2020年东、中、西部对经济增长贡献率分别为59.2%、11.4%、27.2%，东部贡献全国半数以上的经济总量，是中西部地区的1.5倍。南北城市群发展差异也逐步扩大，2019年南方城市群GDP总量为57万亿元，北方城市群为33.5万亿元，相对比值为1.7倍，较2015年1.39倍的比值进一步扩大。为更好地推进区域协调发展，实现以强带弱，建议以京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群为基础，推进城市群分类分级，构建横跨东中西部“3+2+2”的七大国家级战略城市群。

前面的“3”是指将现有东部沿海城市群整合为3个大的战略城市群，形成我国沿海城市群带，构成高质量发展的核心推动力、参与全球化竞争的主力军。即以京津冀为中心，联合辽中南、山东半岛城市群构成的环渤海湾城市群；以上海为核心的长三角城市群；以粤港澳大湾区为核心，联合珠三角、北部湾及粤闽沿海城市构成的东南沿海城市群。

中间的“2”是指依托中部连贯东西的区位优势和“一江一河”战略布局形成的两大中部城市群。充分发挥中部人口密集、腹地广阔、潜力巨大的优势，加快培育长江中游城市群和中原城市群，做大做强先进制造业。长江中游城市群以武汉为核心城市，以长沙、南昌等为重要节点，与长三角横向一体，与珠三角连通，以京广、京九两大通道与中原地区互联，可以强化城市群内部的产业上下游关系。中原城市群坐拥“米”字型综合交通网络，可加快郑州物流枢纽建设，增强沿线城市辐射带动能力。

后面的“2”是依托西部大开发和“一带一路”战略形成的沿西北轴和西南轴两大城市群发展带。西南轴发展带以成渝作为核心城市，成渝城市群处于沿长江通道横轴、包昆通道纵轴的交汇地带，可依托成都、重庆高教资源优势以及双城经济圈雄厚的电子信息、装备制造和金融等产业实力，延伸产业链条，带动黔中、滇中城市群发展，形成西南地区经济增长主要动力源。关中平原城市群地处中国内陆中心，贯通西部地区的南北通道和新亚欧大陆桥在此交汇，以西安为核心带动兰州-西宁、宁夏沿黄、呼包鄂、山西中部以及喀什地区形成的西北城市群。

构建七大战略性城市群能够更好的服务国家战略，优化我国城市群的总体空间构架。七大战略性城市群与京津冀、长三角、粤港澳、长江经济带和黄河生态保护带五大国家重点区域战略总体布局高度契合；有利于进一步引领人口和现代要素向中部和西部城市群集中，推动我国城市群和城镇化的均衡发展；也与境外大型城市群从“单中心——多中心”以及“点—轴—面”的空间发展路径和经验相一致，进而形成以强带弱、以群带圈的区域协调发展新格局。