世界贸易在二战后迅速增长，贸易总额占全球GDP的比例持续上升，至2008年达到高峰的61%。但这个比例随后呈现下降趋势，背后的原因众多，包括人所共知的金融海啸、贸易战、新冠肺炎疫情、俄乌战争等。多年来的贸易增长，创造了庞大的经济价值，造福了数以亿计人口。贸易增长的放缓，自然影响到人类改善生活的步伐。

美国多年来一直是全球的经济霸主及贸易大国，其贸易政策对世界贸易举足轻重。与一般对美国的理解不同，美国在开国后多年均采取保护主义。美国首任财政部长亚历山大．汉弥尔顿（Alexander Hamilton）从美国利益出发，抗拒英国的自由贸易思潮，认为自由贸易只会使美国长期沦为农业生产国。他同时建议以关税保护国内新兴工业，并尽量生产和战争有关的物资，以保障国家安全。这些考量，与二战后众多的发展中国家相同，但那时美国已晋升为发达经济体，站在讨论的另一方，批评发展中国家采取保护主义政策了。

上世纪二十年代，西方各国因经济不景而采用关税及货币贬值来保护国内生产，惟同时亦因此互相掣肘，使经济每况愈下，这是经济大萧条的一个原因。1934年，时任美国总统富兰克林．罗斯福（Franklin Roosevelt）改变思维，与其他国家洽商减少贸易壁垒，以及逐步开放各自的市场。至二战结束时，自由贸易已成为发达国家的共识，而美国自然是自由贸易的主要推手。

1947年由23个国家签署的《关税及贸易总协定》（GATT），是自由贸易的平台，随后有更多国家或地区加入。GATT后来重组为今天的世界贸易组织（WTO）。在过去70多年，美国虽然有个别保护本国企业的政策，但大致上仍然按自由贸易的规范行事。不过，自2016年特朗普上任后，美国贸易政策便有大幅度的改变。

特朗普的重商主义思维，使他简单地基于美国的贸易逆差，便认为美国签署的贸易协议均不利于美国，容许外国产品夺去美国工人的工作岗位。他亦以此为竞选总统的一个政纲，争取制造业工人的支持。他上任后首天，便退出前任总统奥巴马试图让美国「重返亚洲」的《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP），并以国家安全为借口发动贸易战。贸易战主要针对中国，也有对欧洲盟友开火。此外，他亦同时多次否定WTO的高层聘用，废掉WTO仲裁贸易纠纷的功能。

特朗普的外贸政策并没有达到预期效果。对中国大量商品征收的25%关税，没有减少美国从中国的进口价值，以及对中国的贸易逆差，反而推高了美国的消费物价。美国消费者承担了大部分的关税税收，而美国的农业却因为中国的反击，需要美国政府进行补贴。

以特朗普的背景和性格，发动贸易战、退出多边协议、停摆WTO等，或许不足为奇。在他竞选连任失败后，大概很多人都期待接任的拜登会改变美国的贸易政策，回复到之前的多边主义。然而，美国政府的反自由贸易情绪，并未有因为特朗普离任而消失。拜登不单没有取缔贸易战等，还变本加厉，这与他任参议员时支持自由贸易的立场大相迳庭。他当时曾投票支持WTO的重组、赞成《北美自由贸易协议》（NAFTA），以及同意中国加入WTO之前给予中国永久的最惠国待遇等。

2016年的美国总统大选，民主党候选人希拉莉在多数人看好的情况下输给特朗普。特朗普致胜的其中一个原因，是争取到一些中西部摇摆州郡制造业工人的支持。

美国制造业工作岗位的减少，主要是技术提升取替了劳动力，特朗普却将矛头指向外贸逆差，强调要废除美国已签订的贸易协议。当时他还大力批评上述的TPP，使本来赞成TPP的希拉莉也改口转为不支持，以减少票源流失。须知TPP虽然是外贸政策，但有浓厚的地缘政治考虑。希拉莉作为奥巴马首届政府的国务卿，很可能参与了TPP的制定。

2016年总统竞选的教训，使民主党在贸易政策上要与共和党看齐。拜登上任后，开始时以不变应万变，没有和中国展开贸易战的第二阶段谈判，也没有重新加入TPP，使得现时以日本为主及改名后的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）无甚作为。然而去年8月，拜登先后推出《晶片与科学法案》（CHIPS and Science Act）和《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act），前者是要重振美国的晶片工业，后者则针对新能源特别是电动车行业，但两者主要通过财政补贴、规定从产品含有国内生产成份、打压及收买外国有关企业、对外国企业长臂管辖等，在在都与美国自二战后领导及推广的自由贸易、开放市场等概念背道而驰。

相比之下，特朗普的主要工具是关税，并单对单和另一个经济体对垒；拜登的工具则多样化，同时亦是明显的工业政策，并喜欢联群结党。这样演变下去，全球贸易体系将无复二战后数十年促进人类经济生活的面貌。

也许拜登政府知道美国的贸易政策已和GATT时代的自由贸易思维分道扬镳、渐行渐远，在众目睽睽下需要给个说法。美国国家安全顾问沙利文（Jake Sullivan）今年4月底在著名智库布鲁金斯学会（Brookings Institution）就国际经济政策发表演讲，内容集中在拜登政府为何要保护一些重要工业，以及放弃以自由贸易作为主要政策，这也许是拜登政府的一个交代。

概括而言，沙利文指出，二战后的世界经济秩序在最近数十年出现愈来愈多纰漏（”But the last few decades revealed cracks in those foundations”）【注】，包括美国工人跟不上全球经济的发展、金融危机、气候变化、新冠肺炎疫情下暴露出供应链的脆弱、俄乌战争揭示了经济间过度依赖的风险等。基于这些原因，拜登政府要发展新的工业和创新政策。沙利文认为，这个转变已经被美国国内及盟友广泛接受，并称之为「新华盛顿共识」（New Washington Consensus）。

「华盛顿共识」一词出自彼得森国际经济研究所（PIIE）经济学者约翰．威廉姆森（John Williamson）。他在八十年代末期以此形容当时对市场化、全球化、私有化、放松管制、降低政府开支等自由主义经济的接受，特别是针对拉丁美洲经济应该采取的政策而言。这些政策可以概括为两方面，一是增加市场竞争，二是减少政府在经济活动的角色。拜登政府所做的，都和这些背道而驰。不明白沙利文为何要拉上「华盛顿共识」这一词语。

此外，沙利文所说的究竟是多少人的共识，值得怀疑。单是在美国国内，共和党大概有不少议员反对拜登政府的财政开支。在首府华盛顿特区，世界银行及国际货币组织大概也有不少经济学者不认同拜登政府的工业政策和保护主义。

至于外国政府，相信认同的只是极少数。单看《通胀削减法案》中对电动车电池在美国生产的要求，已清楚看到美国的工业和贸易政策如何损人利己，即使欧洲的传统盟友亦不容易接受，其他地区的发展中国家更难有共识了。

这个「新华盛顿共识」，似乎反映出拜登政府对国际情况掌握不足，也有些过度自信，却又力不从心。美国财政部长耶伦明天访华，中美之间又会达到多少共识？

注：https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/04/27/remarks-by-national-security-advisor-jake-sullivan-on-renewing-american-economic-leadership-at-the-brookings-institution/

陆炎辉博士 港大经管学院荣誉副教授

（本文同时于二零二三年七月五日载于《信报》「龙虎山下」专栏）