罗斯福“新政”与美国社会保障制度

徐维民

[内容摘要]为了应对1929—1933年的美国经济大危机，罗斯福适时推行“新政”。1935年，颁布《社会保障法》来应对经济大危机带来的动荡局面。罗斯福“新政”的社会保障措施，为美国社会保障制度奠定了基础，使美国形成了具有自己特色的社会保障制度，罗斯福政府开创了国家干预经济、社会生活的新模式。罗斯福政府对社会财富进行了二次分配，采用“抑富济贫”的手段使国民收入得到了更为合理的分配，对于维护社会稳定和促进社会的发展具有重大影响。同时也有助于提高美国的劳动力质量，美国社会保障的许多项目不仅使劳动者获得补偿，还使生产力得到了提高，可以说达到了优劣互补双赢，为美国社会经济的恢复和发展起了重要作用。

[关键词] 罗斯福“新政”；美国；社会保障制度。

20世纪20年代，美国出现了空前的经济繁荣，但这种繁荣是建立在社会分配不均的基础之上，社会矛盾日益突出；胡佛政府的自由放任主义政策已使美国资本主义的基本矛盾发展到了极端。在这种状况下，罗斯福出任美国总统，他适时地针对大危机推行“新政”。为缓和社会矛盾，促进资本主义经济、社会的发展。罗斯福政府颁布《社会保障法》，开始了美国由政府主导的社会保障制度，使美国“弱势群体”的生存和发展得到了基本保障。罗斯福“新政”的社会保障措施，为美国社会保障制度奠定了基础，使美国形成了具有自己特色的社会保障制度，罗斯福政府开创了国家干预经济、社会生活的新模式。罗斯福政府对社会财富进行了二次分配，采用“抑富济贫”的手段使国民收入得到了更为合理的分配，对于维护社会稳定和促进社会的发展具有重大影响。同时也有助于提高美国的劳动力质量，美国社会保障的许多项目不仅使劳动者获得补偿，还使生产力得到了提高，可以说达到了优劣互补双赢，为美国恢复在经济大危机损伤和促进美国经济、社会的发展起了重要作用。

一

罗斯福“新政”的社会保障措施，为美国社会保障制度奠定了基础，使美国形成了具有自己特色的社会保障制度，罗斯福政府开创了国家干预经济、社会生活的新模式。

上个世纪的20年代，美国经济迎来了一个短暂而繁荣的时代。在1929年，美国国民生产总值第一次突破了一千亿大关，工业总产值在1920—1929年大约增长了53%①。人们把积蓄投资于美国企业的普通股票而期望成为企业巨头，渴望成为金融资本首脑。但这种繁荣是建立在社会分派不均的基础之上的。1929年美国最上层的10%的家庭占有全国输入的30%，而最下层的10%的家庭仅占有全国收入的2%②。这表明在经济增长的同时，贫富问题日益突现出来了，使资本主义的基本矛盾进一步激化。而胡佛政府坚持自由放任主义的政策。对社会、经济的发展采取不干预态度。与此同时，美国是一个资本主义市场化国家，“社会达尔文主义”在当时颇为流行，认为个人在社会中的处境完全看个人能力，有能力者拥有社会财富和社会地位是理所当然的事，既所谓的适者生存、劣者淘汰原则，政府没有能力干预，并且没有权利去干涉。

然而在1929—1933年发生了席卷全美国的经济大危机改变了美国人的观念。1929年10月24日被人们称为“黑色星期四”，在这一天中史无前例的有1300万股票易手，股价狂跌。紧接着便是银行的倒闭和企业的破产，同时有1700万人失业和3400万人没有任何收入，人们的生活陷入贫困无助的境地，等待着救济；但当时的救济组织主要是地方慈善机构，它的能力在庞大的等待社会救助面前只不过是杯水车薪；美国人开始认识到贫穷不只是个人的事，更主要是社会原因造成的，联邦政府应负担起保障人们基本生活的责任。但胡佛政府坚持不干预的政策，面对大萧条，他认为这只不过是经济周期中的一个暂时现象，就像1907年恐慌和1921年至1922年萧条一样③。人们的不满情绪日益高涨，并发生了如1932年7月26日建筑工地骚动等一系列骚动事件。美国民众要求通过选举把政府交给一位新总统，1932年罗斯福以“新政”为口号赢得了大选，美国从此便进入了罗斯福时代。

罗斯福政府颁布《社会保障法》作为美国第一个全国性的由联邦政府承担义务的社会保障立法，成功的为美国社会保障制度的发展和完善奠定了基础，使美国福利在远远落后与一些西欧发达国家的情况下形成了具有自己特色的保障制度。1935年4月18日颁布的《社会保障法》在以后逐步得到完善和发展，保障种类不断增多，给付标准不断提高，保障要求不断提高。70多年以来，罗斯福“新政”的许多内容已经过时了，但社会保障的举措被得以保留，并得到了较大的完善和发展。《社会保障法》可以说是新政社会保障政策中最具有深远影响和奠基作用，它于1935年8月14日出台，为美国的社会保障政策提供了法律依据，其内容主要以失业保险、养老保险和社会救济为主。《社会保障法》的开头就写到“为建立联邦老年待遇，授权各州就老年、盲人、依靠他人生活者和残疾儿童、母亲和儿童福利、公共健康、失业补偿作出充分的法律保证，以及提供总的福利；建立全国社会保障委员会；提高专项税收，以及其他目的，特制订本法” ④。

美国《社会保障法》具体分为十章，它涉及的内容可以说基本上概括了社会保障的各个方面，第一章和第二章是针对老年人的“各州老年援助计划拨付款项”和“邦老年福利”，第三章是针对失业者的“失业补偿制度”，第四章和第五章是针对妇幼的“儿童补助计划拨款”和“妇女和儿童福利”，第六章规定了“就业方面的税收”，第七章决定成立社会保障委员会，第八章和第九章分别规定了“就业方面的税收”和“对雇主的税收”。第十章是对盲人的补助计划。该法为美国社会保障制度确立了基本框架，从此以后，美国社会保障制度的发展都是在这个大框架下进行的，其他举措都是对这个框架的完善，下面就其主要内容进行简介。

1、养老保险。在养老保险方面，《社会保障法》设立了老年保险制度。该法案规定，除政府雇员、农场工人、临时工、商船海员、教育、宗教与慈善机关雇员外，其他收入在6000美元以下的所有雇员都必须参加养老保险制度，凡在就业后缴纳社会保险税，并且规定年满65岁的公民，都能够领取救济金。该税收的来源由雇员和雇主共同承担。如果个人缴纳的保险数目越多，投保时间越长，则退休金越高；雇员对雇主的贡献越大，雇主为雇员所承担的保险费用也就越高，说明权利和义务是对等的。另外，《社会保障法》还规定了老年援助项目。，由联邦政府共同出资承担那些不能参加老年保险制度或那些虽然参加社会保险但仍须帮助的人。2、失业保险。在失业保险方面，《社会保障法》首次以联邦法律的形式确定下来。作为美国社会保障体系的重要组成部分，失业保险制度的根本特征就是联邦政府与州政府共同发挥政府管理和服务的职能，共同行驶行政管理权，共同分担保险责任。该法规定，失业保险由联邦和州政府合办，资金主要来源于向雇主强制征收的失业保险税，但是按州方案缴纳的保险税可以抵消税款。次外，《社会保障法》还规定了失业保险的行政拨款、联邦监督、管理的职责和权限；并明确失业保险的财政来源、覆盖范围、失业补偿金领受者的权利和义务。在社会保险法通过的两年时间内，美国各州都建立了失业保险制度。 3、社会救助方面，社会救助主要包括失业救济和医疗补助。《社会保障法》规定，联邦政府将依据匹配原则向各州提供资助，用来帮助没有独立收入的母亲和部分残疾人抚养他们的子女。对那些难以维持个人生活，同时没有领取社会保险津贴的贫困人口，有联邦政府出资，协助各州为这部分人提供公共援助的医疗补助。

二

罗斯福政府对社会财富进行了二次分配，采用“抑富济贫”的手段使国民收入得到了更为合理的分配，对于维护社会稳定和促进社会的发展具有重大影响。

纵观各国发展历史，“贫富差距”的不断拉大。使穷人容易产生仇富心理，这势必会影响到社会安定，美国《社会保障法》旨在“增进社会福利，建立一个联邦的老年救济金制度，是一些州得以为老年人、盲人、受抚养人和残疾儿童提供更为可靠的生活保障，为妇幼保健、公共卫生和失业补助法的实施做出妥善的安排” ⑤。这些社会救济措施都在一定程度上缓和了社会矛盾，稳定了人心。罗斯福把救济贫困和抑制富人充分结合起来，颁布了一系列法律便是充分说明，如《全国产业复兴法》、《农业经济调整法》等，这些法令直接救济了穷人，同时在某种程度上抑制了富人。罗斯福政府对富人征收重税，提高了遗产税，征收赠予税，对数额巨大的个人净收入征收累进税。同时加大了农民、工人、知识分子在政府部门中的比例，这些举措在缩小“贫富差距”，维护社会稳定方面起了重要作用。税收杠杆为基础的、强有力的收入平衡手段，核心是要提高所得税的门槛、加大累进税的税率，政府必须明白财政收入的绝大部分并不取决于它向多少人征税，而是来自于向什么人征收多高的税；同时必须明白，经济激励越向上便会越弱，税收是平衡激励的重要手段。同时，政府应加大力度遗产税的征收力度。

罗斯福“新政”是一项极为庞大和复杂的工程，直间或间接的关系到社会经济生活的方方面面。社会保障就是“新政”的一个主要内容。因为社会保障维系到社会稳定和经济安全，“弱势群体”面对生存的考验，急需政府进行强有力的社会保障。另一方面，社会保障制度的建立也与罗斯福的个人因素有着密切的关系，当罗斯福正直壮年时得了骨髓炎，再加上医疗不当导致他腰部以下的瘫痪，以至于他后半生的行走中一直需要人的扶持，两腿还得装上笨重的钢撑架。由于他是一个身体残疾的人，因此罗斯福对“弱势群体”有着强烈的个人情感，对“弱势群体”也比较关注，在经济大危机中，他采取“抑富济贫”的方式，使得穷人的生存环境得到改善。他认为联邦政府应该承担起保障人们生活的责任，罗斯福的主张为《社会保障法》的制订提供了理论依据。1934年6月，罗斯福任命了一个经济保障委员会用来研究经济和社会保障问题，并且为研究成果制订了立法纲领。这个委员会于1935年1月向国会提交了一个关于社会保障的法案，这个法案经过激烈的争论于1935年14日由罗斯福总统签署生效，这便是著名的《社会保障法》。《社会保障法》的出台为老年、儿童、妇女、失业人员等“弱势群体”的保障救济提供了法律依据。

美国1950年让所得税或遗产税达到了一个相当高的高度，同时巨幅提高累进税。利用庞大的国有财富和强大的财政力量构建全面的社会保障体系。政府必须深刻明白，当前消费力偏弱的根本原因:一在于收入分配的不平等，二在于消费者未来的不确定性预期。社会保障体系可能是进行二次分配最强有力的措施、同时也是塑造消费型社会的最关键的手段。在这一问题上，政府必须有战略眼光，思维必须清晰，态度必须坚决，措施也必须强而有力，税收政策与社保政策是内在匹配的。

三

罗斯福“新政”的社会保障制度有助于提高美国的劳动力质量。美国社会保障的许多项目不仅使劳动者获得补偿，还使生产力得到了提高，可以说达到了优劣互补双赢。

“新政”社会保障制度中包括了教育、住宅和医疗保险事业，这些措施为人力资源的培养提供了条件，为美国生产力的发展起了积极影响。在美国联邦预算中把社会保障开支称人力资源的开发，新政通过的两个教育法案，不但使30万黑人学会了读书写字，还向军人提供了在退役后继续接受教育或技术培训，这些举措同时大大促进了美国教育事业的发展。美国的社会保障不同于西方国家，就美国和瑞典比较，美国是自保公助型模式，美国强调优先的价值取向；而瑞典则建成了福利国家，瑞典政府始终把公平作为社会保障制度的出发点，乃止整个社会的最终目标，并通过高额的税收支持强大的社会保障支出，实现了收入分派的相对均等化。罗斯福对社会保障的立法原则是，由政府和个人共同承担支出费用，建立一种“受益同时也是纳税人”的征税制。在享有权利的同时也承担义务。罗斯福认为纯粹的救济金是一种摧毁人精神的东西，以最低的工资代替救济金尊重了救济者的尊严和自尊心，罗斯福说:“我们不仅要使失业者的肉体免受饥寒，而且要维护他们的自尊心和自力更生的意志，他们的勇气与决心” ⑥。罗斯福开创的以工代赈成为美国就业保障的一种重要手段，新政建设民用管理局，雇佣大量失业者从事桥梁、公路等一列的公用设施建设，承担建设住宅，控制洪水、搞公共卫生和清除贫民窟等工作。“以工代赈”作为扩大就业，推动地区经济发展的重要手段，并且在新政后得到了完善。

“新政”初期罗斯福政府的社会保障政策主要侧重于社会经济，主要内容有:1、建立民间护林保土队，安排失业者到国有森林里去工作，从事重新造林、控制洪水与土壤保持等工作；国会于1933年通过了针对十八岁到二十五之间青年人的《民间护林保土植树造林法》，并成立了民间护林保土队，建立了新政时的第一个救济机构，因为这部分青年人通常缺乏技术和经验，失业率特别高，把这部分人用于资源保护和植树造林等工作，不但使他们得到妥善安置，并且他们的薪饷每月扣除一部分汇到他们家，这样也就扩大了救济面和相应的购买力。2、实施联邦紧急救济措施。1933年5月通过了联邦紧急救济法，成立联邦紧急救济署，拨款5亿美元，用于千百万依赖州市养活的人的某种紧急救济，雇佣失业工人搞公共工程建设。在1935年又颁布了《紧急救济拨款法》实施以工代赈，提供50亿美元的失业救济，成立工程振兴局，组织失业者进行公路、堤坝、桥梁、公共建筑等公用事业的建设。建立全国青年管理署，在其成立七年内，为60万大学生和150万中学生找到了半工半读的工作。3、实行抵押救济。抵押救济是用来帮助中产阶级房产主的⑦。颁布《住房再贷款法》、《国有住宅法》，并于1934年6月设立了联邦住宅署，该署是一种联邦抵押保险体制，该署在确保中产阶级住宅安全的同时也促进了房屋建筑业的发展。

罗斯福新政社会保障制度的权利和义务相对等、采用多元筹资方式、保障范围上涉及面较窄三个原则充分体现了美国社会保障制度不仅促进了社会生产力的提高，并且使劳动者获得补偿。

第一，权利和义务相对等的原则。这一原则成为美国社会保障制度的核心理念。1935年《社会保障法》的出台虽然在一定程度上加强了国家对公民的保障责任，但仍然强调公民的福利主要通过自己承担。由此也看出美国社会保障体现了美国的价值观，“社会达尔文主义”的影响仍然是深远的，就如中国的封建迷信思想一样，在大萧条中美国人的“社会达尔闻主义”虽然得到了一定的冲击，但仍然是人们社会思想中的重要一部分，这也使得《社会保障法》的制订也遵循这一原则，在加强政府进行社会保障的同时，尽可能的不干预市场力量的发挥作用，对财富再分配的规模做出了限制。如在失业救济的“以工代赈”，失业人员通过自己的劳动获得报酬，不仅使国家公共基础设施得到了建设，而且挽回了失业者的自尊心，调动了失业者的劳动积极心。美国人认为，自力更生是公民的美德，社会保障制度的建立也应充分体现美国人的价值观和美国的国情，尽可能的不去破坏市场，遵循市场的价值规律为了不违背社会保障自我维持和发展原则，《社会保障法》的立法者表达了一种强烈的愿望，那就是限制人们对财富再分配的渴望，反对每月支付给老年工人固定给付金，力求被保险人的权利和义务相对等的原则。政府鼓励劳动者通过自己的不断努力来取得更好的社会地位。

第二，在筹资方式上，采用多元筹资方式，并且强调个人和企业责任。美国社会保障资金主要来源于社会保障税，政府主要通过征收社会保障税，筹集其85%的资金。谁来承担社会保障税:总共所要承担的税收费用为个人收入的15.3%，其中雇主承担7.65%，个人承担另外7.65%。雇主承担的部分可享受税收优惠政策即联邦税方面的减税。如果是自由职业者，则自行承担15.3%的全部社会保障税的缴纳，但其中7.65%的社会保障税可以享受政府的税收优惠。社会保障税的上报，如果你是受雇于他人，则在你向你的雇主填写了表格之后，上报社会保障税的责任就全在你的雇主身上，你自己不需要再理会它了。以前是每一个季度上报一次，现在是每年上报一次。如果你是自由职业者，则需要在每年填报联邦税收表格的时候，应同时补填一张的表格以上报你头一年的社会保障税，由于报税规则繁多且非常复杂，最安全的方法当然是让你的私人会计为你上报社保税。第三，在保障范围上，涉及面较窄，对权利享有者有严格的限制，在《社会保障法》中规定了保障对象、给予标准给予方式做了明确规定，并对弄虚作假者采取监禁和罚款的严厉惩处方式。如儿童补助中规定了补助对象在16周岁以下，被父母遗弃或其抚养者死亡，无人对其进行抚养；或父母身体有残疾或精神方面的残疾，其目前同父亲、母亲、祖父、祖母、兄弟、姐妹等亲属的一位或几位一起居住。并规定对须补助的儿童进行现金支付

综述，罗斯福“新政”的社会保障措施，为美国社会保障制度奠定了基础，使美国形成了具有自己特色的社会保障制度，罗斯福政府开创了国家干预经济、社会生活的新模式。罗斯福政府对社会财富进行了二次分配，采用“抑富济贫”的手段使国民收入得到了更为合理的分配，对于维护社会稳定和促进社会的发展具有重大影响。有助于提高美国的劳动力质量。美国社会保障的许多项目不仅使劳动者获得补偿，还使生产力得到了提高，可以说达到了优劣互补双赢。“新政”社会保障制度中的成功经验值得我们去学习和借鉴，对促进国家经济和社会的发展有积极意义。

注释:

① H·N·沙伊贝:《近百年来美国经济史》，中国社会科学出版社，1983年版，第318页。

②菲特·里斯:《美国经济史》，辽宁人民出版社，1981年版，第669页。

③阿瑟·克林等著 刘绪贻译:《1900年以来的美国史》，中国社会科学出版社，1983年版第20页。

④⑤【美】《社会保障法》

⑥⑦ L·D·贝茨:《美国史》上册，人民出版社，1984年版，第113页，第91页。

参考文献:

1. 阿瑟·克林等著 刘绪贻译:《1900年以来的美国史》，中国社会科学出版社，1983年。2.L·D·贝茨:《美国史》上册，人民出版社，1984年版。

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