第三，沉重的住房补贴负担，促使政府重新思考房地产行业在国民经济中的作用。由于长期实行低租金，导致企业没有能力对现有住房进行修缮和维护，更无法为新建住房提供资金，政府和企业在住房上的补贴负担越来越重。现实情况促使改革者对住房的性质进行重新思考。1980年，邓小平同志指出：“从多数资本主义国家看，建筑业是国民经济的三大支柱之一。过去只把它看成是消费领域的问题，应该看到，建筑业是可以赚钱的，是可以为国家增加收入、增加积累的一个重要的产业部门。建筑业发展起来，可以解决大量人口的就业问题，可以多盖房，更好地满足城乡人民的需要。随着建筑业的发展，也就带动了建材工业的发展。在长期规划中必须把这个问题放在重要地位。此外，要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售之后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们感到买房合算。不同地区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴”。至此，房地产行业的属性得到重新讨论，其不再只是消耗资源的消费部门，而是拉动经济增长的重要支柱。

第四，学术界对住房商品化的讨论，为改革提供了理论基础。住房商品化改革在上世纪80年代曾经经历了激烈的争论。有的研究依据马克思主义理论指出，让工人赎买出租住宅是荒谬而反动的，恢复个人对住宅的所有权是后退。也有研究提出，马克思对个人房屋所有权的论述有特定的历史背景。马克思和恩格斯没有限制未来社会主义把国家建造的住宅出售给工人。社会主义国家，工人的地位已经发生变化，历史任务也不再是砸烂旧世界，而是建设新生活，拥有住宅是生活条件改善的重要表现；住房制度改革的关键是避免“左”的指导思想干扰，改善经营管理、提高效率，真正按照商品经济的规律运行。

基于上述的因素，80年代初开始了以“公房出售”为主要内容的住房制度改革。其目的是以售房代替租房，给企业甩包袱。1980年6月，中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，这是中国住宅商品化改革的开始。通过在部分城市搞试点的方式，由企业、个人和政府各承担房价的1/3（即“三三制”），鼓励职工自主购房。

但是，由于没有同步提高租金，职工工资收入较少，居民没有购房的意愿。此外，部分地方政府财政负担较重，经常将自己需要承担的购房款转嫁给企业，导致企业支出压力加重，“三三制”改革并不顺利。为尽快收回资金，很多地区出现贱卖公房的现象。1986年3月，原城乡建设环境保护部出台《关于城镇公房补贴出售试点问题的通知》，规定城镇公房原则上要全价出售，禁止贱价销售。

“三三制”改革的失败，让政府相关部门重新思考住房商品化改革的方式，并从国家战略的层面出台相关规定和文件。1986年1月，成立国务院住房制度改革领导小组。1988年3月，国务院住房制度改革领导小组发布《关于全国城镇分期分批进行住房制度改革的实施方案》，其改革的思路是通过提高房租、增加工资的方式，鼓励职工自主买房。但是，1988-1989年，由于价格闯关的影响，爆发了严重的通货膨胀，国家被迫银根紧缩，很多住房建设项目停工，住房制度改革没有取得预想的成功。

上世纪90年代，住房制度改革再次提上日程。1991年6月，国务院发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》。同年10月，国务院转批国务院住房制度改革领导小组起草的《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》。《通知》和《意见》提出：一是要有计划有步骤地提高公房租金；二是推行国家、集体、个人三方面共同投资体制；三是对于按照市场价格购买的公房，购房者拥有全部产权。同时，文件指出，实施旧房旧办法、新房新办法，对新竣工的公有住房实行新房新租、先卖后租等办法。这体现中国住房体制改革的渐进特点。

但是，在具体的执行过程中，由于居民购房意愿并不强烈，各地方政府和企业过度重视优惠售房，租金没有明显提高，低价贱价出售公房的现象依然严重。特别是，1992年又爆发严重的通货膨胀，导致住房改革被迫中止。1993年12月31日，国务院办公厅紧急通知，要求各地停止低价售房并冻结一切售房款。

这个阶段住房制度改革的主要特点是以中央政府为主导的自上而下改革，目的是缓解政府和企业住房投资的压力，属于住房市场化改革的探索阶段，尚未形成市场化的投资、建设和购买主体。

（二）1994-2000年：以权力下放为特征的住房商品化全面推进阶段

经历初步探索之后，住房制度改革的市场化特征显现，逐渐形成以权力下放、培育市场主体为特征的改革。1994年，国务院发布《院关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出按照国家、企业和个人合理负担的原则进行住房体制改革，将公房实物分配改为货币工资分配，建立面对中低收入的保障性住房和面对高收入家庭的商品房，建立住房公积金制度。至此，开始全面市场化的改革。

首先，房地产建设的收益下放至企业和地方政府。1996年8月国务院办公厅转发了住房制度改革领导小组《关于加强国有住房出售收入管理的意见》，同意售房收入全部留归售房单位用于住房建设和住房改革。早在80年代末，就有研究开始探索建立政府建设用地的有偿使用原则，明确提出政府对土地的基础设施投资，是产生社会效益和经济效益的。其经济效益就是土地的级差收益，既然土地的级差收益是基础设施投资的效益，那么这部分收益应当由投资者——政府收回，再用于市政基础设施建设。当然，这部分收益主要是归地方政府所有，这必然会影响中央财政收入，需要通过协商找到解决的办法。

其次，运用市场机制，鼓励居民购房。上世纪90年代之后，住房制度改革的重点是通过增加工资，将住房补贴“明补”到工资中。加之公房租金不断提高，以及推行和完善住房公积金制度，政府开始运用市场机制鼓励居民购买自住住房。1996年8月，国务院办公厅转发了国务院房改领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》，推动和完善住房公积金的管理体制。同时，开始探索将住房建设投资规划从中央指令性计划中分离出来，确立地方政府为主体的指导性计划管理体制。

第三，探索金融对住房改革的支持作用。有研究指出，无论是实施市场机制的资本主义国家，还是实行有计划管理的社会主义国家，金融在其房地产和建筑业中都起到重要作用。这个作用主要表现在积累储蓄、为房地产投资提供资金；发放贷款，帮助居民筹措资金。即运用金融杠杆，起到投资和中介的作用，实现住房建设的良性循环。实践中，中国人民银行批准烟台、蚌埠两市进行住房金融制度改革试点，吸收个人住房储蓄与提供长期低息贷款，向房地产开发企业提供必要的流动资金；同时，在全国范围内发展住房合作社。

最后，提出成立专业的房地产企业，减轻普通企业的建房负担。研究指出，要进一步切断居民与工作单位在住房上的依赖，成立社会化经营的住房公司，这是培育新体制生长点和住房商品化的起步。同企业的其他福利保障制度一样，现行的住房制度极大地限制劳动力的流动性，也阻碍劳动力的流动和劳动力市场的形成，这是企业制度改革的难点所在，所以住房制度改革是企业改革的重要内容，是企业成为自主商品生产经营者的前提条件之一。

到90年代末，政府文件和各项法规已经明确要停止福利性实物分房制度。如1998年7月3日，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，明确指出从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。1999年8月国家建设部发布《关于进一步推进现有公有住房改革的通知》，明确各辖区内可出售公有住房和不宜出售公有住房的范围并向社会公布，城镇成套现有住房除按规定不宜出售的以外，均应向符合条件、有购房意愿的现住户出售。

值得注意的是，这个阶段住房市场化改革是将住房投资、建设和销售的职能从政府和企业中逐步剥离，理顺政府、专业房地产企业、金融机构和个人的关系，实现住房商品化、分配货币化。但是，国家住房市场的发展目标是建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。

（三）2000年——2015年：以价格调控为主要内容的住房市场建设阶段

与低价出售公房形成鲜明对比，2000年之后房地产市场价格明显上涨。究其原因，大致可以概括为三个方面：一是对房地产行业在国民经济发展中作用的认识发生变化。2003年8月，国务院下发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，明确房地产行业是国民经济的支柱产业，并提出商品房取代经济适用房成为建设的主体。二是城镇化进程的推进，导致城市人口数量快速上涨，客观上形成了对房地产市场的高需求。三是分税制改革以及遭遇1998年亚洲金融危机之后，地方政府财政收入的压力加大，使得土地财政成为地方经济增长的重要支柱。

进入2000年之后，价格调控成为房地产市场建设的重要内容。2005年3月，国务院办公厅下发了《关于切实稳定住房价格的通知》（老“国八条”），首次提出对房价过快上涨的地区实行行政问责，将稳定房价上升至政治高度。2006年5月，国务院办公厅转发建设部等九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（“国六条”）。此后，相关部门不断出台各类价格调控政策，主要调控方式可以概括为需求控制与加快保障性房建设。

（四）2016年至今：回归住房的基本功能的房地产市场规范发展阶段

2016年中央经济工作会议明确提出，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止大起大落等。十九大报告提出，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。新的调控政策的指向，是回归住房的基本功能，建设有序发展的住房市场。

二、中国住房制度改革的反思

与商品市场化改革的思路一样，中国住房市场化改革依然是遵循渐进改革、增量改革、逐步并轨的思路。但是，住房与普通商品存在较大差异，这就导致在房地产市场供求调控中，政府、企业和个人之间的关系更加复杂，改革难度更大。

从商品属性看。与普通消费品不同，商品化的住房除满足居民基本生活保障以外，还具有财富效应和社会福利效应，也是国家经济增长的源泉和地方政府收入的重要来源。过度的商品化和市场化必然导致供求双方只关注价格和收益，忽视市场的健康持续发展。

从供给层面看。普通商品市场化改革的目标就是增加供给。例如价格双轨制改革的目标就是通过市场定价鼓励多生产，逐步实现供求平衡。但是，受土地供给限制，房地产供给不可能无限的增加。在政府垄断土地供给和对土地财政高度依赖的条件下，控制供给、提高价格成为必然的趋势。

从需求层面看。受城镇化进程的影响，不同区域、不同城市以及同一城市不同区域之间，其居住环境和公共服务水平差异巨大，这也导致不同城市、不同区域住房需求存在非常明显的差别，这就使得政府“一刀切”的调控政策无法实现价格调控目标，调控政策收效甚微。

除了价格调控和供求调控失效以外，以鼓励市场发展为目的的住房金融化发展也成为经济安全隐患。当前，房地产市场融资中银行资金比重过高，房地产属性日趋金融化，不仅是对实体经济的挤出，也是国家金融系统风险的重要来源。

此外，从住房市场化改革开始，历次出台法规性文件都提到，要提高工资水平以保障住房支出，要建设和完善住房公积金制度，要大力发展以经济适用房和廉租房为代表的保障住房体系。但是，到目前为止，这些问题依然没有得到较好的解决。住房支出在工资中所在比重依然较低，不同性质单位的住房公积金提取标准差异较大，住房公积金依然是单位福利的表现。经济适用房和廉租房的融资、建设和上市交易制度依然不完善。

三、简述未来住房制度改革的政策建议

综上所述，我们提出，住房制度改革必须上升至国家战略层面，保持调控制度的一致性。树立市场供给与政府保障相结合的管理思路。明确各类住房（商品房、经济适用房、廉租房、自住房，单位配售住房、农村宅基地和建设用地）的产权性质。完善租售并举制度。运用更加灵活、区别化的调控手段。

针对当前改革提出的居住用地供给多元化和单位自主建房的政策，要吸取历史经验和教训，避免政策制定和执行过程中的不公平。同时，要重视住房制度改革的时机选择，避免经济增长或者物价水平剧烈波动时期。完整的住房保障体系需要财政、金融、产业和社会保障各类制度改革，形成配套改革措施。返回搜狐，查看更多