2011年东日本大地震之后，以应对自然灾害为名引入“紧急事态条款”的修宪讨论愈演愈烈。自2012年日本自民党在公布的《日本国宪法改正草案》中引入“紧急事态条款”之后，2015年5月7日，日本众议院宪法审查会就修改宪法进行讨论时，自民党、公明党、维新党等一致提到“紧急事态条款”入宪的必要性和重要性。2015年11月安倍晋三首相以应对灾害为由在国会上明确表示要在宪法中设立“紧急事态条款”,即“国家紧急权”。另外，在2016年11月17日及同月24日的众议院宪法审查会上，也有众多修宪派议员将“紧急事态条款”作为改宪项目之一提出。

　　 “紧急事态条款”再次被推向修宪的契机是新冠疫情的感染扩散，民众将疫情防控诉诸“紧急事态条款”,这就为日本修宪势力提供了一个将“紧急事态”入宪的绝佳机会。日本共同社“关于宪法的舆论调查”结果显示，57%的受访者认为“为了应对新冠病毒等传染病、大规模灾害，有必要对现行宪法进行修改，增设‘紧急事态条款’”。从新冠疫情暴发的2020年1月末开始，执政的自民党就提出“有必要进行修宪讨论”,“疫情是修宪的一个大实验台”等论调。同年的宪法纪念日，安倍晋三首相还以视频方式参加了“日本会议”为主体的修宪集会。他在视频中表示：“在经历了像这次这样前所未有的危机的现在，为了在紧急事态中保护国民的生命和安全，在紧急事态中国家和国民应该发挥什么样的作用去克服困难。如何在宪法中规定这一问题是非常重要的课题。”

　　 安倍的继任者菅义伟首相在2021年宪法纪念日的修宪集会上表示：“由于新冠疫情事件的发生，人们对紧急事态的应对更加关心。”自民党政权动辄把应对新冠疫情对策和民众防疫的意愿作为“紧急事态条款”入宪的借口。然而，自民党借助舆论推动“紧急事态条款”入宪的效果很明显。

　　 “紧急事态条款”认可国家机关(特别是首相)在战争、内乱、大规模自然灾害等紧急事态发生时采取平时不允许采取的紧急措施，拥有不比平时的重大权力，而可能违背现行宪法的和平主义法理原则。同时，从法律意义上讲，若“紧急事态条款”入宪，则意味着在紧急事态发生时，可以解除“立宪主义”权力分立的制约，产生“滥用”的危险。近期日本修订的“安保三文件”决定，日本将发展可对敌方导弹基地发起直接攻击的“反击能力”,并将大幅提升防卫预算，采取多项新举措强化防卫力量。对此，2022年12月26日，核爆受害者在日本广岛市内举行了抗议行动，抨击内阁会议敲定写明拥有“反击能力”(对敌基地攻击能力)的三份安保相关文件是违反宪法的暴行。抗议者们高呼“不准增加军费”及“反对大增军备和大增税”等。广岛县核爆受害者团体协议会理事长佐久间邦彦强调：“军费增至国内生产总值(GDP)的2%是极其异常的增额。”“广岛全体行动”联合代表、律师石口俊一也发表演讲称：“岸田政府绕开了国会，而在内阁会议上擅自决定。不禁让人联想到战前日本走向侵略的历史。”此外，有日本媒体指出，这违背了二战后日本基于“和平宪法”的“专守防卫”政策，成为日本安保政策的一大转折点。这表明，日本正在加快突破“和平宪法”,从“守”向“攻”转变。总之，种种事实表明，应对自然灾害和新冠疫情只是日本修宪势力力图以“紧急事态条款”入宪为突破口谋求更大政治权限的借口，其真实意图或是为海外动武或发动战争创造法理依据。

　　 三、日本“紧急事态条款”入宪的实质

　　 日本修宪势力谋求“紧急事态条款”入宪已进入快车道。安倍晋三、菅义伟和岸田文雄三任首相都将该议题提上日程。未来日本将加速推动“紧急事态条款”入宪，剔除日本现行宪法的和平主义精神。在此，有必要深入分析日本“紧急事态条款”入宪背后的逻辑和实质。

　　 第一，自然灾害、新冠疫情等是日本自民党主张“紧急事态条款”入宪的借口，其实质是为了修改“和平宪法”。对于自民党执着于“紧急事态条款”入宪，有日本学者对此质疑：“如果不引入具有危险性的‘紧急事态条款’,就不能应对自然灾害吗?”“首相完全可以根据《灾害对策基本法》等，设立紧急灾害对策本部，采取及时的措施。”例如，阪神淡路大地震时，由于消防团的努力，淡路岛伤亡情况较轻，事实证明立即采取应对措施的地区受灾较少，这在当时也得到了社会的认可。该事例表明，即使没有“紧急事态条款”入宪而行使“国家紧急权”,也可以通过消防和警察等部门的防灾减灾活动来应对自然灾害。该日本学者还提出，“紧急事态条款”入宪并不是应对自然灾害的必要条件，否则有可能发生日本战前实施“紧急事态条款”所引发的国家权力的扩大和滥用。典型的事例有，在1923年发生关东大地震时，日本曾基于当时《明治宪法》中的“紧急事态条款”,根据紧急敕令(《明治宪法》第八条)实施了在战时和事变等情况下将权限集中于军队的戒严令，当时戒严令适用范围被肆意扩大，发生了许多中国人和朝鲜人被屠杀的事件。显然，当时日本政府对“紧急事态条款”的滥用扩大了事态，引发了国际争端。

　　 事实上，为了应对自然灾害危机，日本以现行宪法和内阁法等为基础，出台了50余部配套的法律、法规和大量政令与应急计划，具备相当完善的危机管理机制及相关法律法规。如，日本1961年出台的《灾害对策基本法》规定各级政府、有关政府部门和公共机构必须每年对其防灾计划进行研究，及时加以修改完善。日本首相根据《灾害对策基本法》《地震防灾对策特别措施法》的有关规定，有权决定并宣布全国或者部分地区进入紧急事态。从日本较为完善的危机管理机制和法律体制来看，现有的相关法律能够有效应对各种自然灾害等危机。

　　 而且，日本政府设立的“东京电力福岛核电站事故调查验证委员会”在其最终报告中分析事故原因及对策时，并没有写明抗灾需要修改宪法，或引入“紧急事态条款”的内容。作为灾害对策，其中提到，平时应该制定防灾计划和实施防灾训练，县和相关市町村应该联合构建具有时效性的避难计划及训练等。另外，日本国会设立的“东京电力福岛核电站事故调查委员会”在报告书中分析事故原因时，也并未写明完善防灾对策需要修改宪法加入“紧急事态条款”的建议。对此，日本学者饭岛滋明在《紧急事态条款的是与非》一文中明确指出，“紧急事态条款”与其说是应对自然灾害，不如说是构筑战争执行体制、“建设能打仗的国家”的一环。为了修改宪法第九条，将国民更容易接受的“紧急事态条款”作为“试探性修宪”的前奏，具有强化掌权者的地位、侵犯人权、赋予掌权者发动战争的手段等危险性。

　　 除了地震等大规模自然灾害外，新冠疫情也成了日本自民党推动“紧急事态条款”入宪的由头。随着新冠病毒的扩散，日本政府于2020年1月7日正式决定发布紧急事态宣言。依照《新型流感等对策特别措施法》发布的紧急事态宣言，该法案并不具有禁止人们外出的强制力。因此，在“新冠疫情对策”的掩护下，日本修宪势力希望通过修改宪法获得法律依据后，对疫情防控这样的紧急事态采取强制措施。但是，很显然借疫情为由设置的“紧急事态条款”也有极大可能用于应对所谓的地区冲突，为海外动武和发动战争创造条件。也就是说，该条款所带来的权力滥用很可能会对地区和平稳定带来巨大危险。正如日本学者所言，如果“紧急事态条款”入宪的话，政府是否会滥用“紧急事态条款”而再次引发“国家失控”的可能。44通过以上分析，我们看出了自民党以自然灾害和新冠疫情为借口推动“紧急事态条款”入宪的背后逻辑。可见，应对自然灾害和新冠疫情危机已然成为修宪势力引入“紧急事态条款”的借口。

　　 第二，自民党《日本国宪法修改草案》中关于“紧急事态条款”的规定，无不体现其扩大权力的意愿。2012年4月27日，日本自民党通过了《日本国宪法修改草案》(以下简称“草案”),在该草案中写入了“紧急事态条款”,其中各条规定均透露着以“国家紧急权”介入地区冲突乃至海外动武的意涵。

　　 (1)草案第98条第1项规定：“当外部对我国发动武力攻击、发生内乱等引发社会秩序混乱时，或发生地震等大规模自然灾害以及其他法律认定的紧急事态时，当认为特别有必要时，根据法律规定，内阁总理大臣可以在内阁会议上发表紧急事态宣言。”第2项规定：“紧急事态宣言，依照法律规定，事前或事后必须得到国会的承认。”该条款明确表明了“紧急事态条款”入宪的本质所在，即首相可以在发生内乱、自然灾害或是受到所谓的武力攻击时发表紧急事态宣言，启动“国家紧急权”。尽管有国会事先或事后确认的限制，但扩大了首相权力的事实毋庸置疑。

　　 (2)草案第99条第1项规定：“发布紧急事态宣言时，根据法律规定，内阁可以制定与法律具有相同效力的政令；内阁总理大臣可以在财政上做出必要的支出及其他决定；可以对地方自治体负责人做出必要的指示。”很显然，以上规定都是为了扩大首相权力。具体来说，行政权可以行使立法权，很可能带来权力分立被搁置的危险，内阁总理大臣财政权力的扩大也存在潜在危险性。对此，日本学者指出，在现行日本宪法中，“国会财政中心主义”(宪法第83条)、“租税法律主义”(第84条)等规定对自卫队的行动和装备起到制约作用。但是，自民党在《日本国宪法改正草案》中提出搁置“财政国会中心主义”,这为进行战争编制战时预算提供可能。将“租税法律主义”束之高阁，可以在没有国会干预的情况下向市民征收战争所需的税金和物资。特别是草案中关于“可以对地方自治体负责人做出必要的指示”的规定，有悖于现行日本宪法中为了“实现和平主义”而“保障地方自治”(宪法第八章)的精神。现行日本宪法强化地方政府的权力，可以阻止中央政府发动独断专行的战争。而在自民党的草案中，以“紧急事态条款”为依据，可以剥夺地方自治体的权限，由国家采取实施战争的措施，这是将中央强加于地方，扩大中央政府权力的做法。

　　 (3)草案第99条第3项规定：“发出紧急事态宣言时，依照法律规定，在该宣言所涉及的事态中，任何人都必须遵守国家和其他公共机关为保护国民的生命、身体和财产而采取的措施的指示。在这种情况下，第14条(法律面前人人平等)、第18条(免于奴役和苦役的自由)、第19条(思想和良心的自由)、第21条(表达的自由)以及其他有关基本人权的规定要得到最大限度的尊重。”上述内容尽管从表面上看是要尊重和保护人的生命、身体和财产，但其实质是要求任何人都必须遵守国家和其他公共机关的权力意志。因此有可能由此确立“紧急事态”时的“国家总动员体制”。

第三，执政的自民党力求通过“紧急事态条款”入宪，以更大的权力扩大“防卫力量”,乃至为海外动武做准备。日本学者对于自民党“紧急事态条款”入宪的目的做了如下概括：为了发动和投入战争，确立使自治体和国民合作的“国家总动员体制”;实现战时预算和课税；对反政府行为进行镇压等。事实上，安倍在就任日本首相期间确实在有条不紊地推进“建立能够在海外发动战争的国家”。2013年12月，安倍政府制定了《特定秘密保护法》,出台了《国家安全保障战略》、新《防卫计划大纲》《中期防卫力整备计划》的“防卫政策三文件”;2014年4月修改《武器出口三原则》;2015年1月出台新版《宇宙基本计划》,2月修改《ODA大纲》,4月出台新版《日美防卫合作指针》,9月通过了被指为“战争法案”的系列安保法案等。上述法律条款的确立与实施逐步剔除了现行日本宪法中的和平主义精神，使日本具备了海外动武的法理依据。特别是2015年9月19日，安倍政府通过了一系列《和平安全法制整备法案》,在《武力攻击事态法修正案》中新增了“存立危机事态”概念，这是允许行使集体自卫权的，并允许政府根据对相关事态的判断，向其他利益相关的国家军队提供资源。显然，这与日本现行宪法的和平主义原理相抵触。(点击此处阅读下一页)