（三）解决税收征管效率不高问题

伴随大湾区经济一体化程度的加深，纳税人不可避免地将面临涉税争议问题。目前，粤港澳三地有各自的税收争端解决机制，涉税争议解决渠道及诉讼程序各不相同，不利于税收争议的解决。内地和港澳地区运用相互协商程序（MAP）解决税收争议的法律依据主要是《国家税务总局关于发布〈税收协定相互协商程序实施办法〉的公告》（国家税务总局公告2013年第56号）、《内地和香港税收安排》第二十三条“协商程序”以及《内地和澳门税收安排》第二十五条“相互协商程序”，上述公告或安排对申请启动MAP的适用主体、情形、申请时限以及税务机关如何受理申请和反馈结果等问题进行了规定，但未包含仲裁条款。相比于MAP，仲裁机制更加高效迅捷、执行性强，能有效提高税收确定性。因此，亟须创新征管协调和合作方式，以适应新时代下多变的经济环境，减轻大湾区内纳税人的税务风险，降低交易成本，为跨境投资营造良好环境。

二、基础税制层面：大湾区所得税税收管辖权协调与合作的利益共享机制

（一）协调税收管辖权

确定国际税收规则的基本任务，就是解决来源国与居民国之间的竞合关系，以避免二者在充分行使税收权力的同时产生双重征税。内地与港澳地区两个税收安排的签署，规定了各自行使税收管辖权的范围和条件。因此，除特殊情况外，内地和港澳地区之间一般不会发生因地域管辖权冲突而引起的双重征税，有效地减少了双重征税问题的发生。

避免双重征税安排主要涉及的是对一些基本纳税条件原则性的判断，还需要通过税收协调与合作，进一步界定各自的税收管辖权。比如，在个人所得税方面，内地对工资薪金所得的累进税率介于3%～45%之间，香港地区为2%～17%，澳门地区为12%。按规定，香港/澳门地区居民在内地工作或停留连续或累计超过183天，须向内地申报缴纳个人所得税。由于内地个人所得税税率高于港澳地区，尽管可以抵免，但额外的税务成本使纳税人选择尽量避免长时间跨境流动。高税负成为港澳地区高端人才到内地工作和生活的一大障碍。为支持大湾区建设，吸引境外（含港澳台地区）高端人才和紧缺人才来大湾区工作，按照党中央、国务院的统一部署，财政部、国家税务总局出台了《关于大湾区个人所得税优惠政策的通知》（财税〔2019〕31号），对在大湾区工作的境外（含港澳台地区）高端人才和紧缺人才，按内地与香港个人所得税税负差额给予补贴，并对补贴免征个人所得税。该税收优惠政策的出台有效突破了“税”的障碍，促进大湾区内人才自由流动，引才聚才效应大幅显现。

大湾区个人所得税优惠政策拉平了税收差异，减轻了赴内地工作的港澳高端人才和紧缺人才的税收负担，是一项有利于大湾区人才自由流动的税收政策，需要基层税务机关加强税收优惠政策的落地执行。2019年6月22日，广东省财政厅、国家税务总局广东省税务局联合印发《关于贯彻落实粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》（粤财税〔2019〕2号），在财税〔2019〕31号文的基础上，进一步细化明确了差额补贴的标准和范围、人才认定的框架范围和原则意见等细则，并充分考虑珠三角九市的实际需要，提出由各市根据当地实际情况制定高端人才和紧缺人才的具体认定标准和操作办法，赋予各市充分的自主权。当前，除了人才的流动，资本以及货物的自由流动对于大湾区经济协调发展具有重要意义。因此，粤港澳三地间应进一步协调税收管辖权，促进生产要素跨区域自由流动。

（二）及时更新避免双重征税安排

随着税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划的推进，国际税收规则进入重塑阶段，国际税收协调和合作也有了新的变化。中国内地与香港地区已成为《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移的多边公约》首批签署方，并于2019年将BEPS项目成果纳入《内地和香港税收安排》第五议定书中。同时，为减轻内地与澳门地区有关惠民合作项目的税收负担，进一步促进内地与澳门地区间资本流动，2019年11月《内地和澳门税收安排》第四议定书正式签署，新增的“政府投资”条款规定，一方政府从其出资参与双方合作设立在另一方主要用于民生项目的基金取得的所得，在另一方享受免税待遇，从而有效减少了澳门特别行政区政府在内地投资的税务成本，对大湾区建设具有积极作用。

在推动大湾区征管协调与合作的过程中，需要考虑二十国集团（G20）国际税改带来的国际税收规则变化，以BEPS行动计划的落地与实践为契机，在BEPS多边公约框架下推进税收协调与合作。与时俱进，根据形势发展及时更新内地与港澳地区的避免双重征税安排，完善合作协议内容，保障三地的税收利益共享。

三、征管合作层面：大湾区所得税征管协调与合作的税收协同治理

税收征管合作机制的建设目的在于促进大湾区的经济繁荣，助力大湾区经济一体化发展，而大湾区的经济繁荣又取决于企业的发展状况。因此，建立税收征管合作机制应以纳税人诉求为重心，基于完善的法律体系，与大湾区的一体化发展需要相匹配，为纳税人提供纳税便利，使更多企业发展壮大。

（一）优化纳税服务水平

高效便捷的税收服务是促进营商环境优化和三地深化合作的重点工作之一。为全方位提升纳税服务质量，广东省税务局在创新征管服务手段、优化税收营商环境方面出台了一系列政策和举措，为提高纳税人满意度提供了制度保障。但大湾区三地之间的纳税服务水平存在差异，在纳税服务一体化发展上需进一步统一服务标准。

以纳税服务承诺制度为例，港澳地区的纳税服务承诺制度作为基础性制度，充分体现了“以纳税人为中心”的理念，为纳税人提供了公平、高效和有用的服务，在提高纳税人满意度和促进纳税遵从度方面起到了很大的作用。在大湾区经济高质量发展的背景下，要减少纳税服务协同制度障碍，内地税务机关有必要借鉴港澳地区经验，优化纳税服务承诺制度，推进纳税服务执行标准规范统一，为向大湾区纳税人提供“一体化”的纳税服务打下坚实的基础。

大湾区纳税服务合作机制的建设可以借鉴欧盟的做法，建立独立的协调机构，对大湾区内的涉税事项制定纳税服务合作协议。在合作协议内容的制定上，要充分考虑粤港澳三地税收制度的差异，对协议的可行性有清晰的认识，制定粤港澳三地统一适用的纳税服务执行标准，积极打造“服务共同体”。

（二）加强反避税工作

在BEPS行动计划下，参与方通过税收信息自动交换机制，参与改善全球税收征管方式的协同性行动。虽然在内地与港澳地区签署的税收安排中有涉及信息交换的条款，但在我国的《税收征收管理法》及实施细则中还缺乏专门条款，内地与港澳地区间的信息共享仍落后于实际税收业务的需要。同时，传统国际税收征管合作难以对数字经济、无形资产、价值链管理等领域的跨境逃避税起到行之有效的遏制作用。因此，在国际税改的大背景下，迫切需要推进大湾区税收数据共享共用，加强税收信息交换，增加税收透明度，打造“税收信息共同体”，提升大湾区税收大数据服务能力。

《规划纲要》强调，要优化提升信息基础设施，构建新一代信息基础设施，建成智慧城市群，提升网络安全保障水平。在税收信息交换方面，可以通过进一步提高税收征管系统的信息化水平，争取实现税收全过程覆盖。在此基础上打破信息孤岛，实现信息系统互联互通，同步处理税务信息数据，通过实时数据交换，无缝对接，解决跨区域逃避税问题。

通过建立大湾区税务信息交换系统，可以保证粤港澳三地的信息共享，提高税务稽查、反避税行动的精准度。互助机制的建设可以参考金融账户涉税信息自动交换标准（CRS）的相关经验，由粤港澳三地联合制定税务信息交换细则。互助机制应包括制度基础与执行部门两部分：制度基础由中央构建，粤港澳三地根据自身的实际需求协商确定信息共享内容及标准，完善相关配套制度；执行部门为粤港澳三地的税务机关，可以设立三地畅通的沟通渠道，加强税务机关之间的交流合作，提高工作效率与工作质量，有效遏制逃避税现象，保障税收利益共享。

（三）建立迅捷有效的争端解决机制

建议在大湾区领导小组的牵头下，组建三地的税务争端解决机构，赋予其对跨境涉税争议事项的决定权，保障其权力的行使。大湾区税收争议解决机制的建立可以借鉴欧盟的《仲裁公约》，以仲裁机制为核心，在避免双重征税安排中引入仲裁条款。在争端解决机构负责人的任命上，应注重权责一致的理念，形成在权力分配、管理体制及运营架构方面相对制衡的运作模式。对于跨境税收争议事项，由争端解决机构负责在粤港澳三地的税务系统、司法系统、律师事务所、税务师事务所等中介机构中选取人员组成顾问委员会，对涉税争议作出专业裁决，公正、有效地解决跨境所得税争议，保障跨境所得的税收利益共享。

END

作者单位：广东财经大学财政税务学院

（本文刊载于《国际税收》2020年第12期）返回搜狐，查看更多