黄天航    赵小渝    陈劭锋

　　[摘 要] 如何以创新发展来引领包括能源转型在内的可持续转型，是现在中国面临的迫切问题，但是现阶段中国创新发展的可持续转型面临政策机制的瓶颈。本研究使用多层次视角方法，从社会技术场景层、社会技术机制层、社会技术利基创新层三个层次分析德国鲁尔传统工业区转型案例。德国鲁尔区经历了先繁荣、后衰退、再转型的过程，从早期仅追求发展的经济效益，成功转型为兼顾社会效益的发展模式。如今的鲁尔区已实现资源型城市从依赖煤炭的能源经济体系向低碳、绿色的经济结构转型。本案例分析为探索我国如何破解可持续发展难题提供可供借鉴和推广的经验。

　　[关键词] 可持续发展;创新发展的可持续转型;多层次视角;社会-技术系统;德国鲁尔区

　　[中图分类号] D63                         [文献标识码] A

　　一、前言

　　可持续发展问题是全球关注的热点议题，“碳中和”目标的提出将可持续发展理念推到了一个新的高度，创新也需要转型才能减少环境污染并促进经济社会的健康发展。现在与能源转型相关的问题困扰地方发展，同时，现阶段中国创新发展的可持续转型面临政策机制的瓶颈。我国在2020年9月首次提出“力争在2030年前实现‘碳达峰’，2060年前实现‘碳中和’”的目标。“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。2021年4月30日下午，中央政治局就新形势下加强我国生态文明建设进行第二十九次集体学习。习近平总书记在主持学习时指出，“实现碳达峰、碳中和是我国向世界作出的庄严承诺，也是一场广泛而深刻的经济社会变革，绝不是轻轻松松就能实现的。各级党委和政府要拿出抓铁有痕、踏石留印的劲头，明确时间表、路线图、施工图，推动经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上”。这就迫切需要促进创新发展的可持续转型相关政策的发展，提出新的政策思路，以实现科技发展促进经济增长的同时实现可持续发展。

　　二、创新发展的可持续转型相关理论

　　传统的创新模式并不能实现可持续发展的目标，创新要实现可持续发展需要整个社会技术系统的转型[1][2]。Martin阐述创新应该“从提高经济生产率的创新到‘绿色创新’”，“从以经济增长为目标的创新到以可持续发展为目标的创新”[3]。Fagerberg et al认为我们现在的创新发展模式需要进行重大变革，以体现可持续发展的原则，政策的影响很关键[4]。Schot et al提出了转型理论框架[5]，这个理论框架的主要方向与社会技术系统一样提出了类似的可持续发展转型理论，认为工业社会在增加社会财富的同时恶化了社会生态问题，创新及技术创新需要转型才能实现可持续的发展[6]。为响应和实践联合国《可持续发展目标（Sustainable Development Goals）SDGs》，2016年12月，国务院印发《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》，就示范区建设作出了明确部署，其总体定位是：“以推动科技创新与社会发展深度融合为着力点，探索以科技为核心的可持续发展问题系统解决方案，为我国破解新时代社会主要矛盾、落实新时代发展任务作出示范并发挥带动作用，为全球可持续发展提供中国经验”，其中深圳作为“创新引领超大型城市可持续发展”的示范区，这是中国对如何将“创新”与“可持续发展”关联起来在政策研究和制定方面的有益探索。党的十九届五中全会强调：“深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。”我国在《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的第五十三章中指出要“积极落实2030年可持续发展议程”，国务院颁布的《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》就示范区建设作出明确部署，旨在打造一批可复制、可推广的可持续发展现实样板[7]。2018年到2019年期间，国务院陆续正式批复同意了桂林市、深圳市、太原市建设首批国家可持续发展议程创新示范区，郴州、临沧、承德为第二批示范区。各示范区发展过程中，在如何统筹经济、社会与资源环境领域的可持续发展方面面临政策机制的瓶颈问题[8][9]。

　　本研究将在阐述创新发展可持续转型的相关理论以及多层次施教方法的基础上，使用多层次视角方法,从社会技术场景层、社会技术机制层、社会技术立即创新层三个层次分析德国鲁尔传统工业区转型案例。为探索我国如何破解可持续发展难题提供可供借鉴和推广的经验。

　　三、多层级视角分析方法介绍

　　多层级视角分析方法（Multi-level perspective）是现在分析创新发展的可持续转型案例研究最主要的方法。其应用框架将创新发展的可持续转型描绘成社会—技术系统的整体转型，将这个这转型过程划分为三个层级：（1）微观层面的利基创新（niche innovation）、（2）中观层面的社会技术机制（sociotechnical regime）、（3）宏观层面的社会技术场景（sociotechnical landscape）这三个层级，这三个层级间是相互作用、协同演化的非线性进程模式[10]。（1）社会技术场景层。主要是宏观层面的包括经济、政治、文化模式、社会价值等在内的外部环境；社会技术场景的改变会产生下行压力，打破了原有社会技术机制的平衡，从而为创新的跃迁提供了“机会窗口”。比较而言，场景层结构最为稳定，变化也最为缓慢，利基创新和新机制的形成在短期内对场景层产生的影响有限，但是长期积累会对场景层产生较大影响。（2）中观层面的社会技术机制层。主要内涵包括引导多元主体参与，促进多维度社会技术布局协调发展的规则机制。其中参与主体主要包括工程师、科学家、政策制定者、使用者和特殊利益集团等。社会技术布局主要指政治、技术、科学、文化、产业、市场以及使用者偏好等维度[11]。规则机制主要包括规范、认知（生活方式和用户习惯）和规制（法律法规，以及具有法律约束力的合同）等。社会技术机制层具备锁定（lock-in）特征和路径依赖效应[12]，引导创新活动朝着既定轨迹的方向逐步提高。这是一种基于原有机制较为稳定基础上的动态平衡。小的创新调整会逐渐累积到原有稳定的基础上，随着一系列渐进式创新的出现，社会—技术方向发生改变，原有的动态稳定状态被打破，新的规则机制逐渐构成，并最终趋于稳定。社会技术机制层向上推动了社会技术场景层的发展，向下影响了利基创新层的发展方向。（3）微观层面的利基创新层。在该层大量激进式创新首次涌现，这些创新较传统原理和观念上有巨大突破和转变，构成了社会技术系统转型的微观基础。但是，新兴创新通常尚未成熟且发展方向具有不确定性，可能与既有的机制层和场景层水平并不匹配。在此背景下，利基创新层为新兴创新的产生和发展提供一个受到保护的空间，充当着“孵化器”角色。同时，也避免了支持利基创新的学习进程以及社会网络受到主流市场选择压力的影响[13]。

　　多层次视角认为社会技术系统转型并非简单的线性因果关系，而是多主体、多维度、多层次，随着时间的推移相互作用的复杂过程。其中，社会技术机制层的作用是最为重要的，因为社会—技术系统转型通常被定义为社会技术机制的根本性转变[14]。社会技术系统转型在宏观、中观、微观三个层次之间的动态交互作用包括：（1）自上而下的场景层压力促进了新机制的形成；（2）机制层的动态不稳定性给利基创新带来了机会窗口；（3）利基创新通过各个维度的学习过程以及构建的社会网络为社会技术系统转型提供了内在动力，并为机制层转型施加了自下而上的推动力。总体而言，由下到上的层级稳定性越高，转型改变所需的时间也就越多。转型就是由一个稳定期到另一个稳定期的变化。

　　四、德国鲁尔区的转型案例分析

　　鲁尔区是德国传统的重工业区。自19世纪德国工业革命以来，鲁尔地区形成了以钢铁煤复合型产品为主要增长极的产业结构[15]；此外，便利的水陆交通，广阔的市场，加速了鲁尔地区工业的繁荣。但鲁尔地区的发展并非一帆风顺，自20世纪50年代煤炭危机以来，鲁尔区传统产业逐渐衰落，并遭遇了一系列发展危机。然而，鲁尔区政府结合自身发展实况，积极寻找转型出路，对地区发展模式进行了自上而下的结构性改革[16]。在不断地整治和更新过程中，鲁尔区逐渐寻找到了一条资源型城市高质量发展路径。在此背景下，如上图所示，利用多层级视角方法对德国鲁尔地区的可持续转型过程进行分析。

图 1 多层级视角下的鲁尔区可持续转型

　　（一）社会技术场景层分析

　　20世纪70年代之后，鲁尔工业区传统的发展模式在经济、政策、文化、生态层面暴露出大量弊端、问题，产业发展开始出现衰退迹象。发展困境包括：经济方面，传统煤炭能源地位下降，替代产业尚未形成；政治方面，政府利益和煤铁行业存在紧密的内部联系；文化方面，没有高等技术院校或大学，技术要求不高；生态环境污染严重。

　　具体而言，在宏观经济层面，20世纪50年代，鲁尔地区遭遇煤炭和钢铁危机，以煤钢为核心的单一的产业结构弊端逐渐显现，造成大量劳动力失业，经济发展模式转型迫在眉睫。在政治层面，早期政府应对能源危机的举措仍倾向于加大力度扶持以采矿为主的传统产业，然效果不佳，亟需制定宏观战略进行更彻底的产业变革。此外，体制陈旧，不同利益主体间矛盾日益激化。在社会文化层面，由于传统煤—铁工业对员工技术水平要求不高，鲁尔区智力资源短缺，并没有高等技术院校或大学。在生态环境层面，经济发展和资源环境之间的矛盾突出[17]，群众逐渐意识到环境改善的重要性，更侧重追求发展的社会属性，对可持续转型的需求愈发强烈。

　　在此背景下，自20世纪60年代起，鲁尔地区政府通过较温和的宏观引导，逐步实施了一系列相互关联的战略和政策。在国家层面，德国政府一直将可持续发展战略放在国家发展的重要地位。2015年，德国联邦政府签署了《2030年可持续发展议程》，其中制定了17项可持续发展目标，为德国政府的可持续发展宏观政策的制定提供了参考基础。历经50年的探索，鲁尔地区大致经历了再工业化、新型工业化，区域经济一体化到集群化与网络化改革四个阶段[18]，逐渐完成了产业结构由煤—铁单一化的到多元化，由传统资源型产业向服务业、由低水平工业向高新技术产业的转型升级。综上，从场景层水平来看，鲁尔地区将转型视作一个长期过程，构设了一个具体、可落地、可持续的引领长期发展的愿景和价值导向。

　　（二）社会技术机制层分析

　　场景层的变化给机制层带来了自上而下的压力，鲁尔区为响应场景层的压力，在机制层进行了一系列创新举措以期促进可持续转型。因为鲁尔区社会—技术机制层在早期转型过程中存在着路径依赖和锁定效应，因此最初这些阻碍因素也制约了新机制的形成，具体表现如下：（1）鲁尔工业区对资源型企业深度依赖。长期以来，鲁尔区以煤炭和钢铁为基础的经济发展惯性以及高度发达和专业化的煤—铁工业基础设施，使得当地的经营和管理模式难以改变，进行任何“根本性”改革的阻力都十分巨大。（2）煤铁复合型企业垄断市场，中小企业难以存活。鲁尔工业区的市场被当地煤铁复合体大型企业垄断，中小型企业、供应商由于较低的交易成本与较小的利润空间，能够轻易的被大型企业整合。这不仅侵蚀了中小企业自主创新活力，更挤占了新兴高科技产业的发展空间。（3）早期政策倾向于扶持传统行业。一方面，为维护传统利益联盟的利益，鲁尔区转型早期仍对传统产业给予强大的政治支持，进而导致区域内的生产要素的配置向煤铁产业倾斜；另一方面，传统产业多为劳动密集型产业，对于技术需求不高，知识结构难以改变，新技术创新和研发活动难以发展。

　　表 1 机制层部分创新举措

　　类型

　　具体举措

　　重点计划

　　产业规划计划，如鲁尔区发展计划（EPR）

　　气候保护计划，如气候保护计划（CPP）、能源与气候综合计划（IEKP）

　　项目和战略

　　文化多样性发展项目，如公共剧院的联合项目

　　教育科学发展项目，如双重职业网络项目（Dual Career Network Ruhr）

　　绿色基础设施战略，如工业遗址路径项目（Industrial Heritage Trail）、IBA Emscher 公园区域复兴计划

　　政策和法案

　　联邦政府政策，如行业补贴、整合和关停措施，财政税收政策，人力资本与技术进步政策，人员安置和就业政策，促进基础设施、教育和研究以及地区休闲投资政策

　　区域政策，如产业结构调整政策、产业组织政策、促进就业的政策、逐步退煤和气候保护法

　　资料来源：Ruhr Regional Association,www.rvr.ruhr;《可持续经济结构转型和城市能源转型》[19].

　　为破解原有机制发展难题，形成有利于可持续发展的新规范，德国联邦政府通过制定一系列有利于可持续发展和能源转型的政策与发展计划对鲁尔地区社会技术体制进行了一系列的转型升级，引入了许多治理和制度创新[20]。结合表1所列示的体制层的部分创新举措，对鲁尔区体制层主要创新特点总结如下：（1）鲁尔区逐渐意识到产业结构转型与科技创新息息相关。在可持续转型的过程中，一方面，注重教育发展和创新人才的培育。在此背景下，鲁尔区将教育、科学、商业和社会相关人士聚集在一起，重视社会—高等大学和研究机构的建设以及人才培育和知识的更新，例如：鲁尔区先后建立了波鸿大学、多特蒙德大学、杜伊斯堡大学、埃森大学、哈根函授大学等，其中，杜伊斯堡—埃森大学、波鸿大学和多特蒙德大学在2007年3月合并为“鲁尔大学联盟”。另一方面，鲁尔区创新了科技创新的资金投入的多元化渠道，既有联邦政府、州政府和市政府的专项资金，也有国际组织如欧盟的资金，此外，还鼓励私人进行投资。（2）支持产业绿色创新，大力发展创新文化产业。主要包括支持传统产业的绿色转型[21]，主要是钢铁和采矿业的旧址已成为新公司、文化活动和休闲体验的场所，如自1997年以来，Emscher Landscape Park合作项目一直在为休闲和娱乐开放废弃土场和公园；埃森的Zeche Zollverein工矿遗迹产业园在2001年被联合国教科文组织宣布列为世界文化遗产。同时，积极发展新型绿色产业，例如：1992年，北威州的环保产业生产的商品和服务价值约为100亿欧元[22]；到2020年，约有4.73亿欧元投资用于低碳转型[23]；此外，预计到2027年，鲁尔区将举办IGA鲁尔大都会（Ruhr Metropolis）2027国际园艺展；由此可知生态环境的保护和修复也创造了新的就业机会和市场需求。（3）以立法形式为体制改革保驾护航。一方面，设置鲁尔地区协会（RUHR REGIONAL ASSOCIATION，RVR）和鲁尔议会，即协会全体会议，使得鲁尔大都市成为一个统一的政治实体，议员在专业委员会和协会大会上做出决定，以决定该地区的广泛项目。另一方面，通过了一系列强制性法案。例如：2013年，北威州州议会（Landtag）通过了《气候保护法（the Climate Protection Act, CPA）》，是德国历史上第一次从法律约束角度对减排目标进行了规定。

　　（三）社会技术利基创新层分析

　　自上而下的转型压力，为利基创新提供了新的“机会窗口”。（1）利基市场产生了大量新型技术创新，大力支持新的前瞻性技术和创新活动，主要聚焦在可再生能源技术和替代能源技术领域。例如：北威州能源署的研究网络包含的技术有设计太阳能光伏、发电厂工程、燃料电池和氢气、生物质、未来燃料和发动机、节能和太阳能建筑、地热能和风能网络等；[23]以工业废热、垃圾焚烧厂的热量以及通过热电联产厂输入的生物质和沼气的替代能源技术兴起[24]。（2）构建了有利于利基创新的社会网络。具体而言，可再生能源产业的集群网络使得创新资源集聚，促进了鲁尔区可再生能源技术的发展。例如：北威州政府建立了“北威州能源署（Energy Region, NRW）”、“北威州能源研究中心（Energy Research, NRW）”和“北威州环境技术中心（Environmental Technologies.NRW）”等集群网络，以助于启动能源技术方面的新项目并将其推向市场；矿业供应商Teramex公司已从生产采煤钻机转向地热能源设备[25]；西门子公司原来是鲁尔区传统燃煤电厂的生产商，现在生产生物质发电机。

　　五、鲁尔地区转型的借鉴和启示

　　德国鲁尔区经历了先繁荣、后衰退、再转型的过程，从早期仅追求发展的经济效益，成功转型为兼顾社会效益的发展模式。如今的鲁尔区已实现资源型城市从依赖煤炭的能源经济体系向低碳、绿色的经济结构转型[26]。基于多层次视角，（1）在原有发展模式下，场景层产生了一系列的宏观问题，产生了自上而下的场景层压力；在压力向下转移的过程中，机制层早期阶段由于存在路径依赖和锁定效应，无法应对自上而下的场景层压力，进而加剧了鲁尔区的衰退。（2）20世纪60年代开始，通过鲁尔地区政府较温和的引导，以及实施了一系列涉及能源、社会、环境和城市规划相互关联的战略政策，对原有社会—技术机制进行调整，进而打破了原有机制平衡；机制层调整的过程为利基层的创新提供了新的机会窗口，大量新兴创新涌现，在这个过程中利基创新也构成了可持续转型的微观基础。（3）这些措施及产生的变化为鲁尔区的转型提供了自上而下的动力，进而促进机制层建立起新的平衡，并对场景层产生反馈影响。总而言之，社会—技术系统的转型涉及多元主体（政府、社会公众、市场）在不同层级的利益博弈，社会—技术系统转型过程并不是简单的线性因果传递。其中，宏观层面指明了社会—技术系统的发展方向，中观层面设计了全方位促进转型的措施与机制，微观层则考虑了转型举措具体落地效果，并从技术创新层面对中观层面、宏观层面产生反馈影响。

　　为推进可持续发展进程，我国设立了桂林市、深圳市、太原市、郴州市、临沧市、承德市这六个国家可持续发展议程创新示范区。基于对鲁尔区转型案例，以及对这六个示范区的分析，我国要实现创新发展的可持续转型，有一些经验模式值得借鉴：

　　（1）从场景层来看，需要建立新的强调经济属性与社会属性并重的创新理念和创新政策体系。其一，宏观政策需要保持持续的支持力度。在国家推行创新驱动发展战略背景下，我们要对创新发展的多元价值属性进行深入理解和精准解读，高度重视转型带来的社会效益。合理设计可持续转型的战略发展目标，从创新发展“社会属性”的角度对传统经济增长优先导向的发展模式进行纠偏，向兼顾经济、社会双重效益的高质量、可持续的发展模式进行转型。可以通过政府导向、市场激励的方式，通过实施一系列战略规划刺激传统社会—技术机制的发展并直接改变原有机制，同时结合市场机制促进技术利基创新。其二，统筹多元发展目标，形成社会统一价值观。可持续转型是各层次相互影响复杂的系统性工程，也是一个持续调整完善的发展历程。因此需要统筹好长期目标与发展时序的关系，结合我国转型不同发展节点的需求对发展进行相应调整。其三，建立有效的评估远景创新效果的机制，形成完善的反馈和监督机制，并在战略规划中配套长期治理措施。由于我国部分示范区尚未形成完善的反馈和监督路径，宏观压力对中观体制的设计以及微观层面的执行效果的影响无法合理评估，宏观水平创新的有效性有待商榷，需完善监督评估流程，引导公众积极参与，更好体现社会集体意识。

　　（2）对场景层自上而下的压力会做出一系列反应，通过不断地进行渐进式创新，对社会—技术机制进行调整，逐渐打破原有机制平衡。其一，要构建绿色低碳技术创新体系和治理机制。各示范区在发展过程中面临着不同类型的生态环境与资源利用问题，机制层在调整的过程中（比如综合运用法律法规、财政补贴、税收优惠等一系列政策工具）[27]，可为利基层的创新提供发展机会，促进大量新兴技术创新涌现。其二，转型过程需要考虑路径依赖与锁定（Lock-in）效应。治理应多关注创新发展的可持续转型的中微观变化，治理重心需下移，应从以政府为中心的治理体系过渡到多元多层级协同治理模式。一方面，明晰各方主体权责边界，分级治理。我国以政府为主导的治理体系，政府、社会与市场之间治理范围界限模糊，政府宏观调控作用有限。为避免出现职责错位、权利对冲的现象，需要厘清不同层次各治理主体的权益与行为边界，明确责任分工。另一方面，统筹多元参与主体利益关系，协同治理。新体制的产生会破坏原有体制的得失平衡，如何在政府引导的基础上，发挥市场和社会机制的作用，平衡政府、市场与社会之间的关系，构建相互合作又相互约束的社会治理体系，对可持续转型而言至关重要。其三，针对不同地区机制层设计水平，政府应该在创新发展的可持续转型过程中促使机制层尽快建立起新的平衡机制，重视对场景层产生的反馈影响。对各示范区进行分析，深圳制度设计较为完善，太原等示范区基础制度供给不足，缺乏良性循环发展的内生机制。在此基础上，我国可持续发展过程需要构建政府、市场、社会多元参与，又有机协同的多层次社会治理体系，形成政府引导、市场配置资源、多元参与的合作互惠机制，引导全社会资源投向可持续发展领域，从而实现规制与自由相结合、集权与分权相平衡的治理目标。

　　（3）利基层的创新构成了可持续转型的微观基础，影响了机制层的一个或多个创新维度。各示范区在不同程度上面临着创新能力不足的问题，支撑可持续发展的创新资源积累（科研机构、高科技人才、基础创新、核心技术等）相对薄弱，难以有效满足国际科技产业创新中心建设需要，且存在一系列产业转型难题。结合我国各示范区发展目标，首先，要改善技术创新相关要素的供给状况，扩大在高校建设、人才培养、资金支持、基础设施、教育培训等方面资源的供给，使得创新资源能够有效且合理的配置。其次，要促进激进式技术创新产生，加快绿色低碳前沿技术研究，激励利基创新数量的增加和关键技术的突破。其三，促进利基市场发展。一方面，要为利基创新形成稳定、明确、连续的发展环境，为激进式创新在转型初期提供了保护空间；另一方面，激发创新主体的信心，促进技术的更新迭代。此外，要积极开拓国际化市场，加强全球化合作，从全球范围内寻找优质创新资源。具体措施比如：建立并完善绿色低碳技术评估、交易体系和科技创新服务平台，建立绿色金融机制等等。（感谢中国科学院科技战略咨询研究院王毅研究员、中国科学院大学公共政策与管理学院范嘉芸同学对本文作出的贡献！）

　　[  参  考  文  献  ]

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　　[基金项目]国家社会科学基金项目“基于城市管理视角的社会管理（治理）创新研究”（13CGL103）；国家社会科学基金重大项目“创新引领发展的机制与对策研究”（18ZDA101）；中央高校基本科研业务费专项资金“城市社会治理现代化视角下智慧社区治理模式研究”。

　　[作者简介]         黄天航，中国科学院大学公共政策与管理学院副教授，硕士生导师；赵小渝，中国科学院大学公共政策与管理学院硕士研究生；陈劭锋，中国科学院科技战略咨询研究院、中国科学院大学公共政策与管理学院研究员、教授，博士生导师。