·我国民生发展正处于从民生保障向民生改善的过渡期，依然面临“低福利、低消费”的困局。  

    ·民生不等于福利，盲目追求超前福利，则会“欲速则不达”。

    ·消解民生隐忧，开拓民生发展新路，应遵循“政府主导，多元制衡”的行动框架。

    日前，北京师范大学民生发展报告课题组撰写的《2013中国民生发展报告》正式发布，报告对新城市化过程中的民生隐忧进行了新的总结。

    面对现实，我国的民生发展依然面临“低福利、低消费”的困局，而提高福利水平，中国是否要走西欧“从摇篮到坟墓”的大政府、高福利模式？在消解民生隐忧，开拓民生发展新路的过程中，应构建怎样的民生行动框架，成为众说纷纭的焦点。

    欧债危机：“高福利”之下的民生困境

    一个时期以来，发酵于希腊的欧洲主权债务危机出现了持续恶化的倾向。今年5月以来，这场“债务风暴”因法国大选、希腊大选和西班牙银行业危机再次蔓延。

    不难看出，欧债危机是一系列长期性、制度性缺陷以及外界客观冲击等因素综合作用的结果，这些因素包括全球性金融危机冲击，欧盟国家财政政策和货币政策不统一，救助措施不及时、不到位等。

    “然而，透过民生视角研究发现，欧洲国家普遍推行的高福利分配模式和高标准社会保障体系，造成长期国家财政赤字负有不可推卸的责任。换句话说，希腊等国之所以会由于财政负担过重而深陷债务危机，根本原因在于过高的福利政策和老龄化问题。”《2013中国民生发展报告》主编、北京师范大学政府管理研究院院长唐任伍说。

    欧债危机的蔓延又加剧了民生困境。“这是因为，社会福利保障具有刚性特征，上调容易下调难，一旦在经济增长减缓或产业结构调整时遇到财政支出水平上升的压力，极易引发局部甚至全社会动荡。”唐任伍说。

    唐任伍分析，在欧洲，各国社会福利保障支出占GDP的比重约为30%，有的国家，社会福利保障支出占GDP的比重将近50%。在经济快速增长时期，这种“从摇篮到坟墓”的保障体系能够提高居民生活品质。一旦经济增速放缓，财政不堪重负，当政府为了维持高福利而不断举债时，这种高福利模式就可能酿成主权债务危机。

    解决民生问题是世界各国施政的核心，它事关民心向背、国家稳定、社会发展。但是，保障和改善民生，一定要根据国家经济发展水平和国情实际，循序渐进。

    从理论层面来看，民生发展可以分为三个阶段，即民生保障阶段、民生改善阶段和民生发展阶段。每一个阶段对应人的不同需求：民生保障阶段对应马斯洛需求中的第一和第二层次，也就是解决生理和安全需求；民生改善阶段，主要解决马斯洛需求中的第三、第四层次，即情感与归属需求、尊重需求；民生发展阶段，主要解决马斯洛需求中的最高层次，即人的自我实现需求。“目前，我国民生发展处于从民生保障向民生改善过渡的时期。”唐任伍认为。

    专家指出，目前，我国还是个发展中国家，从总体上来看，福利水平较低，谈不上“高福利”，但前车之鉴不可掉以轻心。

    “福利赶超”：再分配目标不能与增长脱节

    今年年初，国家统计局公布，2012年我国基尼系数为0.474，远高于联合国规定的0.4的警戒线。国家统计局局长马建堂指出，我国加快收入分配改革、缩小收入差距具有紧迫性（见上表）。

    目前，我国正处于经济增长转型的关键时期。缩小贫富差距，保障和改善民生，是否要发展福利主义，追求超前福利？从历史视角来看，拉美发展过程中“福利赶超”模式带来的教训可以给我们更多的启示。

    二战后，拉美国家经历了一段经济高速增长期，此后却陷入了低工资、低产业构成和高外贸依存度的“两低一高”发展困境。突出表现为经济增长放缓，收入差距增大，社会矛盾尖锐。为摆脱困境，拉美国家选择了“福利赶超政策”，最终使得拉美落入了“增长陷阱”，“拉美化”一度成为概括这一地区贫富悬殊、失业率居高不下、社会矛盾难以缓解等种种发展困境的代名词。

    以巴西为例，数据显示，1970－1994年，巴西每年GDP的40.21%用于政府支出，其中三分之一用于社会保障及其他福利支出。而与这么高的社会支出相对应的，是这个时期财政赤字水平达到GDP的8.08%，超过拉美平均赤字水平的3倍。

    国民经济研究所所长樊纲指出，在拉美各国，福利政策中一个核心的内容，就是试图通过政府主导的收入再分配和超出财政承受能力的补贴政策，学习发达国家的福利制度和就业保障制度。正是这种“福利赶超”，导致了财政赤字、债务危机、金融危机、增长停滞等一系列的不良后果，使经济掉入“陷阱”。

    樊纲分析说，“福利赶超”的核心是再分配。但当再分配目标与增长脱节，特别是发展战略、宏观政策以及市场机制因再分配目标而发生扭曲，从而不利于就业创造和初次分配的时候，再分配目标不但难以实现，反而更加恶化了。

    “生活富裕、社会平等、少有教育、老有所养，所有这些应该说都是好的东西。”樊纲指出，“但是人们往往会忘记，这些是发展的目标与结果。”在一个社会还没有发展起来的时候，人们的基本物质生活水平还很低，过早地照搬发达国家已经实现的东西，反倒可能使发展的进程陷于停滞，最终反而实现不了这些目标，或者推迟实现这些目标。中国过去平均主义、计划经济的实践证明了这一点，拉美国家的“停滞”的十年也证明了这一点。

    “民生不等于福利，”唐任伍也表示，“盲目追求超前福利，则会‘欲速则不达’。”

    多元制衡：走渐进式改善民生之路

    “忽视发展阶段的经济赶超、忽视财政限制的福利赶超、忽视市场机制的政府主导是我们应当从拉美民生发展中汲取的教训。”樊纲指出，拉美“福利赶超”模式给我们一个最大的启示，那就是提高社会保障水平应与发展阶段相适应。

    社会保障水平为何要与经济发展水平适应？中国社会科学院经济研究所研究员张晓晶分析说，首先，快速提高社会保障水平会增加劳动成本。而劳动成本的上升，一方面不利于农村劳动力的转移，另一方面也会削弱国际竞争力、影响产业的梯度转移，二者都不利于中国的长期增长。其次，过快提高社会保障水平会增加财政负担。作为发展中国家，中国仍然面临财力的限制，不能与发达国家比高福利。

    “事实上，考虑到中国大量的综合负债以及未来老龄化问题，财政方面是有隐忧的。因此，要调动国家-市场-社会三方的共同力量，形成个人、政府以及非政府组织等第三部门共同负担社会性支出的格局。”张晓晶说。

    由于经济增长与社会发展的失衡，当前，社会上出现了要求政府承担更多责任的呼声，即政府应该调整支出结构，增加教育、医疗、社会保障等社会性支出，在提供公共产品与服务方面发挥基础性作用，使低收入人群也能获得均等化的服务。这种呼声在当前阶段有其必要性和合理性。目前，我国教育、医疗、住房等民生问题依然比较突出，民生发展水平很低，弥补历史欠账迫在眉睫。但专家提醒，强调政府责任的同时也要重视政府责任的限度及“政府失灵”问题。

    未来，我国民生发展应该遵循怎样的模式？湖北省政策研究室主任赵凌云认为，要构建政府主导、国民共建共享的民生社会模式。《2013中国民生发展报告》也指出，未来消解民生隐忧，开拓民生发展新路，应当遵循“政府主导，多元制衡”的行动框架。

    “所谓多元制衡就是除了政府主导外，还应发挥市场和社会的自主调节作用，在制约政府权力的同时紧密合作，形成政府、社会、市场、个人等多元参与的民生发展格局。”唐任伍说。

    唐任伍认为，政府要通过政策鼓励或资金扶持等方式，激发社会和市场活力，促成他们与政府广泛制衡和合作，共同应对民生发展中的问题。

    “打造民生工程既是社会政策，但也应尊重市场机制。要防止因过度保障而带来负面激励和道德风险问题，部分高福利国家经济活力不足、经济增长迟缓就是前车之鉴。实际上，寻求福利增进与经济增长之间的平衡实际上也是在寻求政府与市场之间的一种平衡。”樊纲说。（本报记者 李 慧）

    我说几句

社会福利发展要“量入为出”

    复旦大学客座教授周鸿军：过多依靠国家福利，并不利于培养拼搏精神，而中国眼下最需要这种精神。社会福利的发展是逐步完善的，应与工业化、城镇化、信息化的步伐协调一致，并且有一定的滞后性。欧美发达国家的前车之鉴值得关注。这些国家在人均收入达到5万美元左右时，进入“高福利陷阱”。这些国家的共同之处是违背了最简单的法则：量入为出。因各类免费福利大餐太多、太高，压垮了财政，入不敷出，寅吃卯粮。面对这些教训，我们需要根据中国国情做清醒的分析，在我们还没有落入陷阱前，应该提前考虑如何跨越陷阱。

提高福利不能简单学欧洲

    中欧国际工商学院教授丁远：中国的福利过低，应该提高福利。但是提高福利的手段不能简单向欧洲学习，应该藏富于民，鼓励百姓自己去投资。欧债危机与高福利有关，但是高福利并非一定导致危机。欧洲的根本问题在于高福利是由政府主导，这是制度形成初期就确定的模式，现在转向很困难。前车已覆，后当改辙，中国正处于起步阶段，应逐步建立民间化、市场化的福利制度。

中国急需“补欠账”

    中国社科院研究员田德文：联合国欧洲经济委员会测算，欧洲国家占据全球薪酬最高国家“前三甲”，几乎全覆盖的免费医疗、福利支出平均占政府总支出的50％左右。危机暴露出一些国家寅吃卯粮、无力负担高福利的弊端，欧洲可能因此进入“去福利化”进程。但这不能否定高福利制度本身的积极意义。欧洲之所以长期保持稳定和经济发展，则是受益于其福利制度。相比之下，现阶段的中国需要探讨的并非高福利是否可行，而是如何补上历史欠账，构建覆盖城乡的“社保制度网”。

    （冯蕾整理）