时过四年，看守所的管理情况有没有变化？在押人员的权利保障情况如何？我在主持中国法学会 “遏制监所暴力与监所体制改革” 研究课题的过程中，带领课题组对该问题进行了全面分析，实地考察了浙江杭州、甘肃兰州、宁夏青铜峡市和吴忠市等地看守所。课题组经过认真研究认为，近年来，特别是公安部在全国范围内开展执法规范化建设活动以来，全国公安监管部门在中央政法委和公安部的领导下，深入贯彻落实科学发展观，对照宪法、法律和政策要求，紧紧围绕确保监所安全文明目标，更新思想理念，规范执法行为，加强管理创新，推进信息科技，完善监所保障，自觉接受监督并汲取国内外有利于公安监管工作的有效做法，实施了若干工作机制创新，实现了“四个转变”，即羁押理念由保障侦查到保障诉讼的转变，羁押管理由单一管理向综合治理的转变，羁押形态由封闭管理向开放透明的转变，羁押目标由单纯确保安全向安全文明并重的转变。

一、羁押理念：由保障侦查转向保障诉讼

建国之初，看守所由公安机关和人民法院分别管辖。公安机关管辖的看守所，主要羁押被逮捕、拘留的反革命犯和其他刑事犯，同时监管改造少数已决的短刑犯。人民法院管辖的看守所，主要关押普通刑事案犯和公安机关移送起诉的案犯及已决待转出的案犯。1950年以后，中央人民政府政务院决定把法院管辖的看守所全部交由公安机关管辖，羁押公安机关、检察院、法院逮捕、拘留的人犯及监管刑期较短的已决犯。1954年国家颁布《劳动改造条例》规定：“看守所以中央、省、市、专区、县为单位设置，由各级人民公安机关管辖”。 在这种历史背景下，较长一个时期以来，公安机关的侦查职能对看守所管理有着深刻的影响。看守所作为公安机关的一个部门，在公安机关肩负“打击犯罪，保护人民”的任务之下，看守所主要围绕着如何保障侦查活动开展工作，甚至一度被赋予“深挖余罪”的职能。民众认为看守所和办案机关“合穿一条裤子”、学者对于看守所职能定位的诟病也正是基于此。

随着我国经济社会的发展和民主法治的进步，公民合法权益保护越来越受到重视。1996年国家修改刑事诉讼法，不仅把“打击犯罪”修改为“惩罚犯罪”，体现了国家对犯罪的态度更加理性，而且规定了未经人民法院依法判决对任何人都不得确定有罪以及进一步保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权等人权保障的内容。2012年再修改的刑事诉讼法直接作出了尊重与保障人权的规定。近年来，针对看守所管理中暴露出的问题以及人们对看守所问题的关注，公安部立足当前，着眼长远，就看守所的职能定位、执法理念、管理方式、设施建设等制约监管工作发展的重大问题做出了一系列决策部署，在《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》等规范性文件中，阐明了新时期加强和改进公安监管工作的特殊重要性和必要性，明确了公安监管工作的基本方针、战略目标、具体要求，理顺了长期制约公安监管工作发展的体制、机制和政策保障，提出了推动公安监管工作科学发展的新思路、新途径、新办法，将传统的看守所羁押制度保障侦查的本位主义理念转向了符合现代法治的保障诉讼理念，为公安机关深化司法体制改革迈出了率先而坚实的一步。

二、羁押管理：由单一管理转向综合治理

我国看守所由县级以上人民政府设置，公安机关负责管理，但经费保障、设施建设、医疗卫生、法律监督等涉及多个部门，需要各方面的支持和配合。长期以来，公安机关单独承担着看守所的管理任务，致使设施建设、经费保障等问题成为看守所发展的瓶颈性问题。为解决这一问题，近年来，公安部监管局积极主动，赴相关部门汇报、走访，并经报告中央综治委领导决定，将看守所安全工作纳入社会治安综合治理考核范围，实行看守所安全工作“一票否决”，凡看守所发生责任事故的，当地不能评为综合治理先进单位。2010年3月，中央综治委办公室、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、卫生部等九部委联合下发《关于综合治理看守所安全管理工作的意见》，要求各部门明确职责，加强对看守所工作的管理、监督、支持，建立完善党委政府统一领导、主管部门负责、相关部门支持配合的长效工作机制，切实保证看守所安全。九部委从2010年4月20日至9月30日，在全国范围内开展看守所安全管理大检查专项活动，重点检查看守所落实法律法规和各项规章制度、防范和打击牢头狱霸、保障在押人员合法权益、组织在押人员生产劳动、在押人员财物管理、预防处置突发事件等内部管理工作情况，检查人民检察院驻所检察室履行法律监督职责情况，检查各级党委、政府以及相关部门领导对看守所工作的重视情况，检查看守所警力配备、警务装备和经费保障等情况，以落实安全防范措施，加强民警队伍建设，完善监督机制，强化基础保障。公安部、卫生部联合下发了《关于切实加强和改进公安监管场所医疗卫生工作的通知》，制定《看守所医疗机构设置基本标准》，推行看守所医疗卫生工作社会化。公安部、财政部联合下发了《关于进一步加强看守所经费保障工作的通知》，进一步完善了看守所经费保障机制。2011年6月，中央综治办、公安部、全国总工会、共青团中央、全国妇联等5部门又联合下发《关于工会、共青团、妇联组织参与综合治理看守所安全管理的通知》，决定工、青、妇组织参与综合治理看守所安全管理工作。各级工会充分发挥在组织、引导、服务广大看守所民警和维护看守所民警合法权益方面的作用，为看守所民警排忧解难，对涌现出的先进典型进行表彰。各级共青团组织积极配合做好被羁押青少年的帮教工作，切实落实对违法犯罪未成年人“教育、感化、挽救”方针和“教育为主，惩罚为辅”的原则，及时宣传和表彰公安监管系统的先进集体和个人。各级妇联组织积极维护女性在押人员合法权益，结合生理、心理特点开展帮教工作，组织开展各种形式的关爱活动，形成了 “送服务、助帮教、促回归”的良好社会氛围。目前，全国县以上各级都建立了起党委政府领导、综治协调、公安主管、各部门支持配合的综合治理看守所安全管理长效机制，对保证公安监所安全文明，保障被监管人员合法权益发挥了积极作用，建立起了综合治理看守所安全管理工作机制，正在实现看守所由单一管理向综合治理的根本性转变。

三、羁押形态：由封闭管理转向开放透明

长期以来，看守所处于一种封闭的管理状态，缺乏与社会的联系和沟通，社会监督制约缺失，致使看守所工作不被社会所了解，甚至产生误解。近年来，公安部监所管理局指导全国看守所更新观念，打破长期以来封闭运行的格局，广泛接受社会监督，树立良好形象。从2009年6月开始，全国看守所不仅做好自觉接受检察机关法律监督工作，主动将监所监控及在押人员有关情况与驻所检察室联网，实现实时监督，而且逐步对社会开放。通过召开在押人员座谈会、召开律师座谈会、邀请新闻媒体采访、接待各界人士参观等多种方式，将看守所执法和管理置于公众监督之下。本课题组成员参观看守所后普遍反映三个“没想到”：一是没想到普通百姓能走进看守所，实地了解看守所的实际情况；二是没想到监区环境如此整洁明亮、监所设施如此现代化；三是没想到监管民警执法管理方式十分文明、规范，与传统印象中监所的阴暗、潮湿、封闭、打骂等有着天壤之别。有的在押人员家属说，“现在我们放心了，孩子教育改造，我们心里有底了。”律师们普遍认为看守所开展这项活动有价值、有意义，体现了公安机关对法律工作者的尊重、理解和信任，体现了公安机关在中国特色社会主义法治道路上所作出的努力，体现了公安机关推进监管场所规范化、法制化的决心。2011年9月，公安部监管局借鉴一些国家监所接受社会日常监督的有益做法，在全国看守所建立起特邀监督员巡查监督工作机制。看守所从人大代表、政协委员、法律工作者中聘请一定数量的特邀监督员，自觉接受其巡查监督。特邀监督员有权在工作时间采取不事先告知方式巡查看守所，探访与执法管理工作相关的地点和人员，与看守所民警和被监管人员谈话，可以参加看守所召开的有关工作会议、活动，听取看守所工作情况通报，可以向看守所了解所反映和转递的检举、控告和建议、意见等事项的办理情况。对公安监所及其民警履行职责、执法管理、遵纪守法、保障被监管人员合法权益等情况实施监督。截至2013年2月底，有2705个看守所聘请特邀监督员，占总数的96.6%，共聘请特邀监督员1.3万余人，巡查1.6万余次。

2010年4月和9月，公安部监管局先后邀请部分公安部特邀监督员对江苏、浙江、湖北、广东、青海、甘肃等省看守所工作进行了检查。2011年1月，美国、英国等47个国家的69名驻华使领馆警务联络官参观了北京市第一、第二看守所。2011年9月，红十字国际委员会东亚代表处组织专家参观了北京、浙江的部分看守所。2012年10月，北京市政府主办了北京市公安监管场所对境外媒体开放日，来自美联社、法新社、英国卫报等19家境外媒体的40多名记者和新华社、中国日报、中国国际广播电台等7家国内媒体的记者实地参观采访了北京市第一、第二看守所。这些开放活动，不仅进一步促进了看守所的规范和文明，而且在国际上树立了中国公安监管场所良好的执法形象，标志着我国看守所的羁押形态由封闭管理走向了开放透明。

四、羁押目标：由单纯确保安全转向安全文明并重

看守所是国家的刑事羁押机关，确保安全是其基本职责，但看守所也是国家人权状况最为敏感的部位之一，在押人员的合法权益保障情况是国家法治文明和人权保障的重要评价指标，看守所必须坚持安全文明的工作目标。公安部监管局不仅要求看守所牢固树立人权保障意识，自觉将其贯彻到具体工作中，而且切实采取措施保障在押人员的合法权益。一是防范和打击牢头狱霸。实行收押告知制度。看守所收押新入所人员时要告知其人身安全受法律保护，不准欺压他人，也不被他人欺压，其人身安全受到威胁时应及时报告，并告知报告方法。实行新收押人员过渡管理制度。看守所设有过渡监室，新入所人员关押于过渡监室，7日内每日进行体表检查，防止发生意外。实行在押人员报警制度。看守所每个监室都安装有报警装置，方便在押人员及时报警。实行主、协管民警包监室管理制度，在押人员的一切活动由民警直接组织实施，严禁使用在押人员进行管理。实行在押人员财物管理制度。对在押人员个人现金实行记帐式管理，消费必须由本人签字。实行在押人员出所谈话和跟踪观察回访制度，深入了解看守所有无牢头狱霸行为。实行惩治牢头狱霸制度。对在押人员有牢头狱霸行为的予以严惩，构成犯罪的依法追究刑事责任。二是全力遏制刑讯逼供和超期羁押。公安部监管局规定，办案机关除因辨认罪犯、罪证或者起赃等法定原因外，并经该办案机关主要领导批准依程序办理出所手续外，讯问在押人员一律在看守所讯问室进行。讯问室内用金属防护栅栏分隔，分设出入口供在押人员和办案人员分别出入，避免人身接触。在讯问室加装同步录音录像设备，借助科技手段防止刑讯逼供。在押人员被提讯前后和提解出所及送返看守所时，严格实行体表检查制度。2009年以来，看守所内未发生刑讯逼供案件。看守所实行换押和羁押期限变更通知制度。对超过法定羁押期限的，看守所一律拒绝提讯。实行羁押期限即将届满通知和届满报告制度。对于超过法定羁押期限的，看守所书面报告检察院驻看守所检察室，由其依法履行监督责任。三是建立在押人员投诉调查处理机制，制定《看守所受理在押人员投诉处理工作规定》，明确看守所应当建立登记档案，对在押人员投诉予以登记，并及时转递或者调查处理，及时反馈。四是保障在押人员会见权。充分保障在押人员与律师的会见权，辩护律师提出会见要求后，只要相关手续齐全，除了因侦查人员正在讯问、没有会见场所等特殊情况，看守所应当立即安排会见。实行律师会见和办案机关讯问预约制度，按照先预约、先安排的原则安排会见。不论在哪种情况下，律师会见应当在48小时内安排。此外，对羁押时间长、身体健康较差等未决在押人员实行单向视频会见，既保证会见权，又不影响办案，解决了家属不放心的问题。对留所服刑罪犯实行双向视频会见，通过互联网进行，方便路途较远的家属会见在押亲人。上述看守所工作机制创新中的有效举措，表明了其羁押目标由单纯确保安全向安全文明并重的保障在押人员合法权益的现代法治追求。

2013年3月29日，笔者收到江西省一位从事律师工作30多年的大律师的短信，说“新刑诉法实施后，我到江西省第一看守所会见涉嫌故意杀人的当事人，三分钟办完手续，五分钟嫌疑人到达律师会见室。会见室整洁卫生，没有玻璃隔离，没有监听设备，没有办案人员在场，会见近两小时，无人干扰。这是我办刑案三十多年来一次最轻松的感受，真是：法治春天朝阳鼓，国盛民安复兴路。”看守所是中国法治最引人瞩目的窗口，律师是中国法治最有感受的群体。看守所羁押理念由保障侦查到保障诉讼的转变，羁押管理由单一管理向综合治理的转变，羁押形态由封闭管理向开放透明的转变，羁押目标由单纯确保安全向安全文明并重的转变，深切感受到并深受鼓舞的，应当不仅仅是律师。

（说明：本文主要内容载于《人民公安报》2013年8月18日第3版头条）