当代司法制度与司法公正

—在北京市人大常委会举办的法制讲座上的讲话

最高人民法院副院长 万鄂湘

一、当代司法制度的特征

（一）各国司法机关的共同特点

1、中立性是当代各国司法机关的首要共同特点。这一特点要求法官如排球裁判一样居中裁判，不偏不倚地对待原被告和控辩双方。裁判者如果不能保持中立，其裁判结果的公正性就会受到怀疑。我国法院的院徽是由一柱华表支起一架天平来表现中立性。此外，各国还通过建立回避制度和严格的诉讼程序规则来保障司法机关和法官的中立地位。

2、独立性是各国司法机关的第二个特点。马克思早就指出：“法官除了法律，没有别的上司。”采取“三权分立”体制的国家通过“司法独立”原则保障司法机关的独立性。他们的司法机关不仅完全独立于立法和行政机关，而且还享有违宪审查权，可以撤消违反宪法的法律和行政行为。我国宪法第一百二十六条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

3、统一性作为各国司法机关的第三个共同特点有两个方面的内涵。其一是司法权由法定机关统一行使，其他机关不能分享；其二是要有统一的裁判尺度。在我国，在法律规定比较原则时，司法解释就可以具体地规定对某一法律概念的理解和实施标准，比如刑法上涉嫌犯罪数额的“较大”、“巨大”或“特别巨大”等概念，就需要用司法解释来统一全国各级司法机关的裁判尺度。

4、专业性作为司法机关的第四个特点，在全世界其他国家都认为是理所当然的，但在以前计划经济时代的我国，这一特点几乎完全被忽略，因为当时法院的职能主要是办理刑事案件，可适用的法律法规很少，凭经验办案足以，不需要专门的法律知识。即使到了市场经济时期，民事、商事案件已占法院工作量的90%，计划经济时期的影响仍然存在，没有系统学习过法律知识的人当法官的现象在基层法院还比较普遍。现在法院受理的新型案件、涉外案件、海事海商案件、知识产权案件越来越多，不具备专门的法律知识当法官是有危险的。现代社会里，法院的专业性要求不会比医院低。医院的医生必须是具有专门知识的专业医疗人员，让未经过资格考试和专业技术水平认证的人当外科医生，我看谁也不敢拿性命去开玩笑。

5、公开性，也可以称民主性，这一特点也有两个方面的涵义，其一是接受社会监督，例如在我国，以《今日说法》为代表的各种新闻媒体栏目展开大量的司法评论，在进行法制宣传的同时，也吸引了社会各界对司法工作的关注与监督：其二是公众参与审判过程，英美法系国家的陪审团制度，我国的人民陪审员制度使非司法官有机会成为诉讼参与人或决策人。除法律另有规定外，原则上所有案件一律公开审理，与案件有关和无关的民众都可以持有效证件到法庭旁听，等等。

6、权威性，作为各国司法机关的最后的，也是最重要的一个特点，是其前面几个特点所决定的。这就是说，司法机关的中立性、独立性、统一性、专业性和公开性决定了他必然具有权威性。去年美国总统选举出现僵局时，最后还是靠联邦最高法院的判决定乾坤。立法机关具有立法权威，行政机关具有行政权威，司法机关作为立法机关制定的法律的施行者也需要权威。与其他国家的立法权威相比，我国立法机关甚至更具有权威性，对司法机关的监督权就是其表现形式之一，这是我国人民代表大会制度所决定的。这一点在第二个问题中再作论述。相对于行政权威而言，司法机关的权威性更容易得到论证，因为行政机关的行为的合法性受到质疑时，行政机关就有可能在行政诉讼程序中成为被告，如果司法机关没有权威，国家的行政诉讼体系就无法建立。此外，司法机关的权威性是通过司法终审权制度来得到保障。司法终审权制度使最终的司法判决不可更改，不受挑战，并以此来确保国家的法制权威和尊严。

（二）我国司法制度的一些特征

1、大司法概念

1982年宪法及其以后的修正案、1983年人民法院组织法及其修正案都没有提出司法机关的概念，只是分别规定人民法院是国家的审判机关、依法独立行使审判权；人民检察院是国家的法律监督机关、依法独立行使检察权。但是党的十五大报告明确指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”由此可见，我国的司法机关由法院和检察院组成，这与前苏联的制度完全一样。与英美法系国家的制度比较起来，这一特征很明显，因为英美法系国家的司法机关仅指法院，检察院属于行政机关，在美国是其司法部的一部分。在法国这样的大陆法系国家，检察机关也是司法机关的一部分，检察官就被派驻在法院。现在的俄罗斯仍然保留原体制，但法律监督权已从检察权中剥离出来，并成立了宪法法院专施法律监督之责。而在美国，其司法部中类似检察机关的机构享有民事公诉权，如在对微软公司的诉讼中，美国司法部就是以其违反反垄断法为由，代表广大消费者对其提起民事公诉，要将它一分为二。

在我国，经常容易与司法机关的概念发生混淆的是“政法机关”，它包括公、检、法、司、（安），其实公安部、司法部、安全部为行政机关，是属国务院领导的政府行政部门。有些人列举司法腐败现象时，举出的例子往往不是司法机关所为，就是混淆了司法机关和行政机关的区别。

2、四级审判机构设置，同级审判机关向同级立法机关负责并接受监督

（1）我国的行政管理体制一般分为五级：乡（镇）、区（县）、市、省、国家，同级都有党、政、人大、政协四套领导班子。相应地在区县以上同级行政区域内设立基层、中级、高级和最高人民法院四级审判机构，乡镇一级由基层法院设派出人民法庭。其他国家大都只有镇、县（市）、省和国家四级行政管理结构，相应地设置地区初审法院、上诉法院和最高法院的三级司法体制。不过，属于例外之列的是，我国直辖市中级法院，铁路法院、海事法院、军事法院等专门法院，它们没有对应的同级立法机构，因此法院院长不是通过同级人大选举产生，而是由上一级立法机关的常委会任命。我国十个海事法院属中级法院设置，行使一审法院的管辖权，其所在市虽然有相对应的人大，但其地域管辖权已大大超出所在市的行政管辖范围。

（2）同级审判机关向同级立法机关负责并接受监督。具体方式主要有两个方面：其一，同级人民代表大会选举产生同级人民法院院长，每年法院院长向大会报告法院工作，大会通过决议审查法院年度报告。其二，同级人大常委会任免同级法院副院长、庭长和审判员。但是大多数专门法院和直辖市中级法院院长、庭长、审判员由上一级人大任命，多数只向大会或常委会提交书面报告，不付表决。

3、审判独立

我国宪法第126条确立了审判机关“依法独立行使审判权”的原则，简称“审判独立原则”，任何行政机关、社会团体和个人不得干预审判机关的司法活动。“审判独立原则”与“三权分立”体制下的“司法独立原则”是有区别的，因为后者更多强调的是整个司法体制和司法权独立于行政和立法机关，我国的“审判独立”的内容是独立于“行政机关、社会团体和个人”，而绝不能独立于党的领导和人大的监督。那么，司法机关为什么要独立于行政机关、社会团体和个人？其最直接的原因是行政机关经常在行政诉讼中成为法院的当事人，社会团体和个人几乎每天都在民事或刑事诉讼中“担任”法院的当事人。如果审判机关不能独立于当事人，司法公正只能是一句空话。

但是，我们不得不承认，宪法规定的这一原则并没有得到很好的遵循，也没有制度上的保证。同级或上级行政机关掌管着审判机关的人、财、物的审批权，审判机关发放的工资奖金，修建审判楼、宿舍等等，无一不受制于行政机关。因此，在审理行政诉讼和有关商事案件时，审判机关很难做到不受干扰，独立办案。

相比较而言，国外司法机关的司法经费一般都是立法机关在审查和批准国家预算时，专门划出一定比例给全国或州、省审判机关。也有的是由立法、司法、司法行政部门、律师和民众代表组成一个司法委员会或司法管理委员会，专门负责全国各级法院法官的提名、任免、纪律监察及司法经费的管理和使用。

4、上下级审判机构和法官之间相互独立

审判机关不仅要保证对外独立于当事人，内部也要相互独立。内部独立包括两个方面。一是上下级法院之间是监督和指导关系，而非领导关系，维持审级独立。肖扬院长在今年的全国人大会上的院长工作报告中，用加重语气强调了这一特点。因此上级法院不能在下级法院没有审结其所管辖的案件之前干预下级法院的审判工作，除非有法律适用方面的新问题出现，下级法院逐级呈报请示上级法院或最高人民法院，上级法院才可就其请示的内容作出答复，最高人民法院对请示案件的批复就成为了新的司法解释这一点正好与检察机关和行政机关形成鲜明对照。检察机关和行政机关的上下级之间是领导与被领导关系。各级检察长在同级人大选出后，还必须报上级检察机关批准。我国的行政机关也基本实现了省市以下垂直领导。

直辖市中院与下级法院的关系有一点与各省的中级法院不同，这就是其业务指导权在市高院，市中院与区县法院只有审级监督关系。

外国的上下级审判机构有垂直领导的，也有相互独立的。垂直领导体制的一个最大问题是如何保障各级审判机构的独立性，不受上级法院的干预。若无有效的防范制度，当事人的上诉权将会变得毫无意义。

审判机关的内部独立原则的第二项内容是独任审判员、合议庭、审判委员会独立办案，不受其他法官干预。庭长、院长只是行政组织领导，担任审判长时享有与其他法官、审判长同等的权力，但不得利用庭长或院长的权力改变合议庭和审委会的决定。当然现行法律也授予法院院长一些专门的权力，如签发执行死刑令、暂缓执行令、对发现确有错误的生效判决提起再审等。

5、二审终审与再审制度

二审终审的涵义是不服初审判决的当事人只有一次上诉的机会。相对于我国的四级法院设置，大多数案件的终审权在中级法院，这不太利于全国司法权的统一行使，因为在一些地方保护主义和部门保护主义突出的地方，有的故意压低审级，以达到控制终审权、保护地方和部门利益的目的。错误的终审判决的执行带来很多执行回转问题，省、市高级法院和最高人民法院也鞭长莫及。

为了部分解决这类问题，我国的诉讼制度设立了一个审判监督程序，也就是再审程序，对终审判决不服，当事人可以申请再审，检察院可以提起抗诉，法院院长发现有错误的也可以提起再审，但申请再审不影响生效判决的执行，除非再审立案审查后有院长签发的暂缓执行令。终审判决生效后还可以再审在国外是罕见的，各国司法界同行来访时都对此感到无法理解。这一制度的设立虽然使省市高级法院对始于基层法院初审和终于中级法院二审的案件有了监督的机会，但是再审程序无主体限制、无次数限制（最高记录是一件离婚案，历时8年，审了12次）和立案标准不明确（“确有错误”与“可能有错误”之争），使法院判决时刻处于不稳定状态，公正判决的败诉方当事人总是抱有最后线翻案的希望，会无止境地申诉，不断上访。最高人民法院申诉接待站每天要接待上访500余人，经常有大批人在大门口围聚，给首都的交通秩序带来了很大的困难，也给首都增添了不少不稳定因素。

因此有不少法学专家、学者和人大代表提出应该修改现行审判监督程序或干脆建立三审终审制，最高法院目前正在就再审立案的标准和条件制定司法解释，有望近期得以通过，付诸实施。

6、为提高司法效率设立严格的审限制度

设立审限制度是我国司法制度中特有的，其他国家基本上没有这类规定，因为他们认为追求公正是司法工作的最高价值取向，不能为了追求效率而冒裁判不公的危险。但我觉得审限制度是一个提高效率的制度，特别是对于一个13亿人口的大国来说，司法公正和效率两个目标不能偏废，迟到的公正对当事人来说就可能是不公正。因此，我国的三大诉讼法分别就民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼案件的一、二审的审理期限以及审判监督程序期限作出了规定。具体地说民事诉讼的一审期限为六个月，二审为三个月；刑事诉讼一、二审都是一个半月，特殊情况下为二个半月；行政诉讼一审三个月，二审二个月；审判监督程序一般为三个月，最长六个月。上述审限规定只有经主管院长批准，才能延期一次。

但是，我们必须承认，人民法院审理的少部分案件久拖不决问题已是各级人大代表和人民群众近期对审判机关最不满意的地方之一。肖扬院长非常重视人大代表和人民群众的这方面的呼声，他今年在《人民法院报》的元旦献词中明确提出，“司法公正和效率是审判工作永恒的主题”，并把清理积案当作近几年审判工作的一个重点来抓。在第三部分中我还要向各位介绍法院采取的各种提高司法效率的措施。

另一方面，我也希望有机会向各级人大代表解释一些审判机关无法控制、拖延审判程序的客观原因。其一是审判人员编制不足与受理案件的大量上升的矛盾十分突出。近几年来，一些沿海法院现在的案件增加了好几倍，可法官编制并没有增加。有的基层法院法官平均一天要审两件案子，晚上和周末赶写判决书，浙江温州的一位审判员就累死在法庭上。其二是中介机构，如房地产质量鉴定、评估，医疗事故、法医鉴定、精神病鉴定等拖延时间太长，有的双方各自请不同级别的机构评鉴，结论相互冲突，得重新评鉴，法院必须等到有明确的、无争议的鉴定、评估结论后才能继续审理。其三是送达程序过长且成功率低，特别是涉外案件，法律规定的通过外交途径送达，有时要一两年才有回应，而且送达成功的很少，只有30%。

二、司法制度与法制权威

（一）审判机关在国家权力机构中的地位

我国是人民当家作主的社会主义国家。根据宪法的规定，我国的一切权力属于人民。人民代表大会制度就是以人民代表大会为主体，由人民代表大会行使人民所赋予的国家权力的制度。我国人民代表大会制采取的是“议行合一”而不是三权分立体制，各级行政机关、审判机关、检察机关都由各级人民代表大会产生，需对人大负责，并受其监督。同时人大制定的法律，都必须为其他国家机关所遵守。可见人民代表大会与国家行政机关和司法机关之间不是平行的、相互监督的关系，而是监督者与被监督者的关系。司法机关必须在权力机关的监督之下行使职权，权力机关的监督是我国宪法规定的最高形式的法律监督，而司法机关必须自觉地服从这种监督。即使司法机关享有充分的独立审判的权力，这种独立也必须以接受权力机关的监督为前提。这可以说是我国社会主义宪政的特点所在。

（二）关于法制权威问题

党的十五大报告和1999年宪法修正案正式确立了“依法治国”的方略以后，法制权威问题就成了一个热门话题。“依法治国”而不是“以法治国”，“依”和“以”的区别是决定性的。“以法治国”只是把法律当工具，需要时用之，不需要时弃之；“依法治国”才是将法律作为辨别一切是非曲直的原则和标准，任何时候、任何人都不能降低法制权威和藐视法律尊严。

我认为，根据我国宪政体制的特点，法制权威应包括立法权威和司法权威两个部分。立法权威是前提，司法权威是保证。但是，较长一个时期以来，法制权威的重要性没有得到足够的认同。因此下面我想就此问题谈一点粗浅的认识。

1、法制权威是党的领导权威的重要组成部分。

我们党在多年的领导全国人民革命、建设的过程中建立至高无上的权威，党的权威涵盖法制权威，法制权威作为执政党领导国家过程中形成的权威，是党的权威的重要组成部分。一个没有法制权威的国家就不是一个法治国家，要实现国家的长治久安也是不可想象的。

2、法制权威是立法机关制定的法律得以正确实施的保证。

立法者和执法者的关系是非常密切的。全国人大以及地方人大所制定的法律、法规乃是司法机关从事审判活动的依据和基础，法院只有在审判活动中严格执法，自觉接受立法机关的监督，才能防止司法权的滥用，并保证裁判公正和司法正义的实现；而权力机关制定的法律，只有通过司法机关的严格执法，才能具有至高无上性和权威性。如果不能被司法机关严格执行，则法律将成为一纸空文，社会主义法治目标根本不可能实现。从法律的目的在于正确实施方面来看，立法和司法的目的是共同的，法制权威的确立有利于达到这一共同目标。

3、法制权威是维护社会稳定的需要。

在我国，行政的调处、领导的平衡以及组织的调解，都曾经是解决民间纠纷的最重要方式。但是随着市场经济的发展，这些传统体制下的解决争议的方法已被证明无法适应变化了的社会的需要。在开放的、由广泛的交易构成的市场经济的社会中，平等主体之间的民事纠纷，必须由一个独立的、中立的、享有公共权力和权威的司法机关来解决。公民和法人之间甚至与政府部门之间的各种纠纷，只有依法院的裁判才能得以最终解决，司法已经成为维护社会正义保持社会稳定的重要手段。没有法制权威，各种纠纷得不到合法、迅速解决，社会稳定将无法得以维持。

4、法制权威是提高诉讼效率和节省诉讼资源的保证。

只有在诉讼当事人认识到司法的裁判结果是国家立法权威的具体体现，因而对其最高的权威性和必行性认可之后，才能真正认同司法裁判，并自觉地履行司法判决和裁定。如果当事人并不认同司法判决的权威性，而认为司法的裁判可以通过某个行政部门的意见，甚至某个领导的指示而加以改变，则当事人在终审判决生效以后，即使在该判决意见是正确的情况下，也很难自觉履行对其不利的判决，而会无休止地寻求某个领导或行政部门的意见，或不断上访和告状。这就会严重妨害司法判决的执行，损害法制权威，同时也降低了诉讼效率并浪费了诉讼资源。

5、法制权威是世贸组织规则的要求。

我国即将加入世贸组织，世贸组织规则中，有许多规则对其成员国的法制权威要求很高。一方面，要求立法机关按照“透明度原则”，通过公开其所有的法律规定来确立其立法权威；另一方面，要求司法机关通过行使司法审查权来确立司法权威，因为司法权具有中立、独立等特点，世贸组织规则把许多争议和纠纷的最终裁定权都交给了成员国的司法机关。但是司法审查权设立的依据仍然是本国立法机关所制定的法律，而不是世界贸易组织规则，这一点也说明，国家的立法权是司法权的基础和前提。

（三）审判机关为提升法制权威所采取的措施

1、建设一支高素质的法官队伍

从审判机关方面来说，提高法制权威的前提是提高法官素质，建设一支高素质的审判队伍。然而，对现在这支审判队伍应该如何准确地评价呢？我们注意到，社会上反映的少数法官业务素质不高、职业道德低下、审判作风蛮横等现象在各级法院都不同程度地存在，在有些基层法院还很突出。

不过，我认为，全面地看，目前这支队伍也有以下几个特点：

第一，这是一支整体政治素质较高的队伍。这方面，我们法院内部有一些突出的典型集体代表。一个是厦门中级法院，在厦门远华案中，没有一个法官卷入赖昌星的关系网。还有在湛江“9898”特大走私案中，湛江中级法院也没有一个法院工作人员卷入，这在当时的环境下都是非常难能可贵的。另外还有合肥市中级法院，该院并没有许多惊天动地的优秀事迹，但有特别不容易的一点他们做到了：十六年来全院没有发生一起大的违法违纪事件，没有一个人受到刑事责任追究。另外，象辽宁大连开发区法院的谭彦、广西上思法院的廖威等优秀法官，北京海淀区法院的尚秀云以及原北京一中院的知识产权庭罗东川庭长等，都是全国十几万法官的先进个人代表。

第二，这也是一支特别能吃苦的队伍。全国十几万法官每年承担近600万件案子的审判任务，绝大部分案件都能在法定审限内审结，其中90%以上是民事、行政案件，刑事案件只占不到10%。今年1—6月，全国法院共受理刑事、民事、行政等各类一审、二审、审判监督案件近300万件，审结230多万件。80%的审判任务是由基层法院完成的，他们的确非常辛苦。

第三，这支队伍发展还不平衡。一方面，根据肖扬院长提出的对法官队伍中素质不高的人员采取“退休和提前退休一批”、“机构改革消减一批”、“再采取考核等方式淘汰一批”的意见，近两年来人民法院队伍优胜劣汰的步伐明显加快。一些省份尤其是发达地区，实现了只有高学历（硕士以上学历）才能进审判队伍的可喜局面。如上海市和北京市法院系统，近年来以较好的条件每年从全国著名高校中招收硕士、博士学位毕业生，使法官队伍中涌现出一批精通涉外、知识产权审判等高素质的专家型法官，取得非常好的效果。而另一方面，一尤其是急需人才的中西部些落后地区，地区，由于经济条件所限，法院已有的成熟的人才留不住，素质低的清理不出去，高素质的人才更是不愿进来，出现了非常可怕的人才倒流现象，致使本来不太高的法官队伍素质雪上加霜。

今年六月，《法官法》修正案经全国人大常委会审议通过，对1995年法官法进行了若干修改，其中最引人瞩目的两处修改就是规定国家实行“统一的司法考试”制度和“人民法院院长、副院长应从法官或其他具备法官条件的人员中择优提出人选”。这些规定对于中国的司法制度是一个重大的改革。它有利于提高司法人员的专业素质和水准，促进司法的公正和高效，意义极为深远。我们也希望各级立法机关能为审判机关把好入门关，从严审查法官任职资格，使不合格的人员进不了审判机关。

2、大力推进法院体制改革和制度创新

几年来，全国各级法院以公开审判为重心，深化了审判方式改革，推行了制度创新工作。具体说来有以下几个方面：

（1）以公开举证、质证、辩论、认证、裁判为主要内容的新的庭审方式普遍落实；

（2）独任法官和审判长选任制度普遍推行；

（3）“立案、审判、执行、监督”分立制度全面实行；

（4）形成了民事审判新格局，完善了我国刑事、民事、行政审判体系；

（5）执行工作体制和机制改革有了突破性进展；

（6）海事法院全部纳入司法管理体制，并为下一步法院制度创新积累了一些经验。

（四）法制权威与“执行难”问题

毫无疑问，“执行难”现在是一个社会热点问题，人大代表对法院的意见中有关执行的意见要占到三分之一以上，目前执行问题的确是影响法制权威的一个主要问题。

先介绍一下国外是由哪个机关来行使生效民事、行政案件的执行权。国外大多数是由司法行政机关来执行，具体就像我国的司法部，或者由民事警察来行使执行权。也有类似我国由审判机关行使执行权的，如以色列，但他们也遇到了我们同样的“执行难”困难。司法行政机关行使执行权在国外可以解决绝大多数问题，但是也解决不了那种“杀无血、刮无油”的被执行人根本没有履行能力的问题。也可以说，被执行人履行不能是全世界各国共同面临的问题，不是中国特有的问题。

中共中央有关解决“执行难”问题的第11号文件发布后，全国各级人大对法院的执行工作给予了极大的支持，各级法院也清理了一大批执行方面的积案。但是，“执行难”问题今天仍然没有得到根本的解决。对于“执行难”这个问题，我认为其根节并不完全在人民法院。除了大多数所谓的“法律白条”是被执行人因完全没有履行能力造成的以外，有履行能力的被执行人采取各种手段逃避执行、对抗执行、甚至暴力抗法的情况屡屡发生，在这些情况中法院往往本身也是受害者。当然，对于人民法院来说，执行问题首先要解决执行队伍素质不高，执行人员权力过大，缺乏监督以及极少数以权谋私、贪赃枉法的问题。但从根本上解决“执行难”还需要内外一起共同根治。

那么现在“执行难”问题有哪些表现形式？其产生的原因何在呢？

第一，藐视司法权，暴力抗法。原因在于我国刑法没有一个“藐视法庭罪”，法官面对“发生在眼前的犯罪”，无法启动刑事诉讼程序。国外法官无须由检察官提起公诉，对此可以直接举锤下判。

第二，被执行人逃避执行。我国刑法中有一个“拒不执行判决、裁定罪”，但是这个罪的起诉权不在法院。到现在为止，就该罪真正提起公诉的只有很少几件，相比之下，有多少人拒不履行法院判决？但他们不会被绳之以法。

第三，地方和部门的保护势力设立执行禁区和执行期。我们见到一些地方红头文件规定哪些企业是绝对不可以执行的，在什么节假日是绝对不准执行的。当然，有些危及社会稳定的执行对象，如处境非常困难、员工较多的大中型企业，人民法院也要服从稳定大局。

第四，地方势力压低审级，保护地方利益，最终造成新的执行难问题。上个月一位台商反映，某市一个涉及5000万标的的纠纷，经巧妙包装后被强行指定到区县法院审理，被告提出反诉不予受理，目的就是要控制终审权，并抢先获得生效判决的强制执行权，结果必然会造成新的执行回转等问题。

第五，再审制度由于没有条件限制，也没有时间和次数限制，使效力不稳定的终审判决，每天都有被翻的可能，只要存在这种可能性，败诉的一方就不会放弃最后一线希望，自然不会自觉履行判决。

第六，协助执行机构（银行、房地产管理机构等）拒不协助履行，有的还为被执行人通风报信；与对被执行人拒不履行判决一样，法院也对他们束手无策。

第七，最常见的是执行人没有履行能力或根本就找不到被执行人。针对这一问题，我们提出了几种解决办法。

首先，可以借鉴国外一些法院的作法，实施法院的事先告知义务，即在立案审查时候，要求原告要说明被告有多大的履行能力。如果没有或人都找不到，法院会告诉他这个案子的胜诉判决可能会成为一纸空文，当事人应该有赢了官司得不到钱的心理准备。法院推行告知义务特别要针对当事人本人，事先向原告本人告知执行不能的风险，原告本人知道可能的后果之后，如果还坚持要打下去，判决无法履行的结果是其自己选择承担的风险，再无理由说法院打白条。有几个基层法院试行以后，效果不错，建议北京市的法院也可以试一试。另一个可能解决的办法是制定《强制执行法》，以规范执行程序和可以采取的强制措施，目前这部法律的草案已经完成，准备提交全国人大常委会审议。

但是，更重要的是应修改刑法的有关条款，增加“藐视法庭罪”和赋予法院自行启动“拒不执行判决、裁定罪”及“法官眼前的犯罪”或“针对法官的犯罪”的审判程序的权力。

三、关于司法公正与效率问题

（一）当前司法公正与效率方面存在的突出问题

当前，人大代表、当事人及有关方面对法院提出的有关司法公正与效率的突出问题，除了“执行难”之外，主要还有：

第一，裁判不公。少数法官在市场经济发展中受到负面影响，经不起考验，个别人甚至以审判权谋取私利，滥用管辖权，违反审判程序，举证质证中偏听偏信，裁判案件中曲解法律，办“关系案、人情案、金钱案”，有些甚至走上犯罪道路。这类害群之马数量很小，但一经曝光影响极坏，使人民大众对司法公正的信心大打折扣。

第二，效率不高。一些法官审限意识淡薄，办案效率低下，有的甚至出于私心，以种种借口故意拖延审判，对自己偏袒的一方有利的判决书即判即送，不利的则想尽办法和借口拖延，不予签发和送达。少数法院内部对审限问题监督不严，有的甚至掩盖真实情况，谎报结案率以骗取荣誉。全国法院虽然多次清理积案，但到目前仍有不少案件长期积压、久拖不结、久拖不执，当事人反映十分强烈。有些企业反映，因为官司拖不起，几万、十几万标的纠纷宁肯私了也不愿意找法院。

上述问题已引起最高法院的高度重视，我们正在制定相应的制度和措施，切实解决裁判不公、案件久拖不决和作风、形象方面的问题。

另一方面，客观地说，审判机关面临的一些不良外部环境，也对司法公正与效率产生了不良影响，其具体方面有：

第一，当事人法制观念淡薄，以各种方式干扰人民法院依法审判。有些当事人在市场经营活动中故意规避和违反法律，事发后，在诉讼和执行过程中信奉“打官司就是打关系”、“不找关系不正常，找了总比不找强”等传言，为了达到胜诉目的，托人情，找关系，无理缠讼；败了官司又到法院搅扰、到政府上告、鼓动职工闹事，给法院施加压力；在执行过程中，公然以“要钱没有、要命一条”威胁法院，拒不执行生效判决，甚至实施冲击法院、殴打执行人员、砸毁法院车辆和办公设施等暴力抗法行为等，严重损害了法制权威。全国每年发生的暴力抗法事件有几百起，只有个别案件受到严肃处理，大多数不了了之。

第二，地方和部门保护主义屡禁不止，愈演愈烈。一些地方和部门的领导为了保护本地区、本部门的局部利益而置国家法律于不顾，人为地设置法律禁区，干扰和限制法院公正司法。有的对当地利税大户或有特殊关系的企业实行挂牌保护，有的发布违法行政规章、文件，规定当地法院不得受理和执行案件的范围和时间，为地方局部利益提供“护身符”。极个别的竟然指令当地法院抗拒执行最高人民法院的生效判决，动用治安力量阻碍法院执法。

第三，律师行业的不正之风也严重冲击和干扰公正司法。有的代理人在经济利益的驱动下，为了包一方当事人打赢官司，施展各种手段拉拢、腐蚀、贿赂法官；有的利用同学、师生、亲属以及以往在司法部门工作的关系与个别法官结成“利益共同体”，进行钱权交易；有的蒙骗当事人，以给法官好处为名而讹索当事人的钱财，败坏法院和法官的名声。还有少数根本就没有律师资格的人充当诉讼掮客，以与法官有什么特殊关系为诱饵，向当事人诱骗和勒索钱财，事后还栽赃于法官。

（二）司法公正的客观标准问题

第一，客观事实与法律事实问题

人民法院审理任何案件都必须坚持“以事实为根据”的原则。那所谓“以事实为根据”，这个“事实”是什么？是客观事实还是法律事实？对当事人而言，由于他们亲身经历了案件的全过程，对案件的来龙去脉、发展过程和最终结果都是很清楚的，他们相信的是客观事实。但对法官而言，他不是案件事实的亲身经历者，他只能依据法庭的程序规则，依照当事判案。因此，在对事实问题的认定上，当事人和法官之间有时存在很大的认识上的反差。如果法官不按当事人认为的所谓客观事实认定，当事人肯定说你不公正。即便法院的判决被中立的第三方认为是正确的，也只能让一方的当事人满意。除非是双方和解、调解结案，败诉一方的大多数当事人永远不会说法院公正。

第二，实体公正与程序公正问题

法院判案还必须“以法律为准绳”，这个“法律”是什么呢？它既包括程序法也包括实体法。在多年的司法实践中，不少地方存在轻程序重实体的错误倾向，认为只要实体裁决正确，程序是否合法并不重要。目前这种状况正在得到扭转。在这方面，英美法系国家法院的做法与我们正好相反。它们认为庭审是无法完全再现过去客观事实的。因此，这个时候最重要的是程序法而不是实体法。因为程序法是保证双方当事人有同等的机会来描述发生的客观事实，阐述自己的观点，法官的责任就是要保证在庭审中给控辩双方不偏不倚的机会来说服陪审团。至于最后的结果是否完全真实地再现过去，法官则认为自己也没有完全的把握，最好由陪审团决定，因为陪审团是负责事实认定的。我认为，只重实体法，不重程序法，会造成程序不公正，程序不公正也会导致实体不公正。不按程序法给刑事被告人足够的申辩机会，审清所有关键事实，就有可能造成冤案。反过来，只重程序公正，不顾实体公正，也会放纵犯罪，造成对社会更大、更多的不公正，美国著名黑人球星辛普森案就是最好的证明。可见，两者并重才是正确的改革方向。

第三，评判司法公正的立场问题

上星期媒体大量报道的某市一件消费者权益案引发了评判司法公正的立场问题。原告家属在商场买了一辆有质量问题的自行车，与商场人员交涉时吵起来了，结果心脏病突发死在了商场，随后老母亲闻讯也气死了。两条人命之仇引发原告的所有亲属联合起来停尸商场达十七天之久。原告诉至法院要求商场赔偿，商场也提出反诉，两级法院先后判决原告向商场赔偿损失2万多元，商场向原告赔偿9000余元，两相折抵，结果原告还要向商场赔偿13000元。这样的结果让失去亲人之痛的原告死也不会接受，并决心世世代代要将这场官司打到底。消费者权益保护协会的律师也认为这个判决极不公平。原告单方面找的北京法学专家也很同情和支持原告一方的理由。可是参与电视现场评论的大多数人觉得是公平的，也有少数人同情原告一方。商场方面当然觉得绝对公平。由此可见，评判司法公正与否的前提是客观立场，即中立性问题，“兼听则明”也是同此道理。如果评论人已经受当事人的一方之托，发表过咨询意见，判决结果与之相反时，肯定不会觉得判决公正。

还有一位当事人向法院院长投诉一个法官说他在开庭时不公正，举出的例子是法官开庭时看了对方十六眼，而只看了他两眼！看来由当事人根据官司胜败和法官的表面行为举止来评司法公正是无法得出公正结论的。不过法官在当事人面前应当表现出公正，以免使当事人产生不公正的心理印象。这已是各国法官的职业道德标准之一，并将作为一条重要的道德标准写进我国的法官职业道德守则中。

第四，司法公正与审判质量问题

据近三年的司法统计，全国一审案件的上诉率是20%左右，这20%左右的上诉案中有25%左右被改判或发回重审。这就是说，每一百件案子中，近80件案子的双方当事人都认为一审判决是可以接受的，上诉的20余件中，也只有5—6件被上级法院改判或发回。这说明我们对法院判决的绝大多数的质量是可以信任的。但我们也决不能对这5%—6%的改判和发回案件掉以轻心，全国法院每年600余万案件，乘上这5%—6%，其绝对数就相当惊人了，他们产生的后果有时是很严重的，是我们今后工作需要重点解决的问题。

不过，从另一个角度看，改判或发回的也不一定都是错案，有的是因为两级法院的法官对某一法律条文的理解不一致，有的是因为适用法律的依据有不同认识，还有的是因为一审结束后又发现了新的证据，也有的是当事人或代理人有意在一审时不举出关键证据，二审时才抛出来。这些都不是严格意义上的“错案”，外国法院也从来不认为这些是错案。香港上级法院法官从不轻易说被改判或发回的下级法院的判决是错误的，而是在分析意见中阐明与下级法院法官认识某一问题的不同角度和对某一观点的不同看法，并依此推论出与一审判决不同的结论。下级法院法官也从来没有由于自己的判决被改判就被认为是犯了错误并要被追究责任，毕竟设立审级制度和允许上诉的目的之一，就是允许上下级法官之间有分歧，让当事人有多听几次审级不同的法官意见的机会，只是法律赋予高一级的法官有更大的权威。当然法官在判案过程中以权谋私、枉法裁判则是另一回事，而不是审判质量问题了。

第五，司法公正与举证责任的归属和倒置问题

为什么要谈举证责任问题呢？因为它与裁判结果直接相关。有时候当事人举证不能，根据法律要承担败诉结果时，就可能怀疑司法公正。特别是一些国有企业，平时管理混乱，证据保管不全，官司败了还怨法院对国有企业保护不力。我国民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法对举证责任有不同的要求。在民事诉讼中，是谁主张谁举证。当然也有举证责任倒置的问题，如严格责任、过错推定责任、知识产权外观设计侵权责任等。在刑事诉讼中，是控方举证，也有举证责任倒置的问题如巨额财产来源不明罪。而在行政诉讼中，则是原告主张被告举证。这是我国诉讼法中确立的几个大原则。然而，在复杂的诉讼中还需要有更详细的证据规则来合理地分配举证责任和证据采信原则，国外称这类法为证据法。可惜我国目前还没有证据法，因此，就有人说中国的法官的自由裁量权是世界上最大的，没有证据规则约束法官，法官就可以任意取舍关键证据。而一个案件成败的关键往往就是一个关键证据的取舍问题和举证责任的归属问题。前几天有一篇文章评论一个案件的举证责任的归属问题很有典型意义。原告因买了被告的有质量问题的大米而将被告诉上法庭，并举出了发票和权威检验机构的鉴定结论为证据。可是被告在庭上说，原告还必须证明其送检的大米是从其超市买的大米中取的样，而不是从其他地方调包弄来的。原告无法举证，结果输了官司。文章作者就此评论认为是法院裁判不公，说民事诉讼法第64条规定了谁主张谁举证，为什么被告的主张不要求举证？其实被告并没有提出新的主张，只是认为支持原告主张的关键证据有不充分的地方。如果这个关键环节不证明清楚，所有卖大米的超市都有可能成为其被告。由此可见，证据规则不完善，举证责任归属无具体规章可循，也是怀疑司法公正的诱因之一。

（三）不同诉讼制度对司法公正和效率的影响

当前，国际上主要存在两类诉讼制度：一类是大陆法系国家实行的职权主义和纠问制。在庭审中，法官问什么你就答什么，法官在整个庭审中处于主导地位，而当事人或者代理人则处于从属地位；另一类是英美法系或者普通法系国家实行的当事人主义和抗辩制。不论是控辩或原被告哪一方，在整个庭审中，法官始终维持给双方平等的机会。从两种不同诉讼制度，我们可以看出：大陆法系实行的职权主义和纠问制，由法官主导庭审方向和进度，有利于提高庭审效率和树立法官权威；而英美法系采取的当事人主义和抗辩制，则有利于保证司法公正。我国以前实行的是大陆法系的职权主义和纠问制，通过审判方式的改革，现在可以说兼采二者之长。这里简单介绍英美法系陪审团制度和诉辩交易制度。陪审团制度可以说保证了司法对被告的绝对公正，而诉辩交易制度则是提高了司法效率。两者均有一定的借鉴意义。

1、陪审团制度。陪审团多数情况下是12个人组成。要不要陪审团是被告的权利。为什么要给予这个权利呢？可用一句话来概括：犯罪嫌疑人觉得自己可能有罪的话，他肯定要选择陪审团；如果感觉自己没罪的话，他可以不选择陪审团，而直接让法官审。陪审团的成员是在公民登记册上任意挑选出来的。这是一种公民义务，人人必须参加。公民被挑选进陪审团以后，就要与外界隔绝，不看电视，不听广播，不看报纸，怕新闻对其产生影响。陪审团与法官的分工是陪审团只需认证这个被告是否有罪，法官指导陪审团适用法律。陪审团的12个人必须完全一致地认定这个人有罪，被告的罪名才成立。若12人中有一个反对，这个陪审团就要撤销，重新成立。这样的制度如果在中国实行起来，很难有这个财力、有这样的时间，也很难能保证效率。但普通法系的法官认为，它可以保证公正，无须保证效率。因为假若12个不懂法律的人众口说你有罪，那你还能辩解吗？所以说，普通法系倡导的是“宁可错放一千也决不冤枉一个”的理念。但是，这也有一个社会问题，如果说正义是为少数被告服务，而不为广大民众服务，那它还叫正义吗？这是很无奈的，是它本身的体制造成的。

这里顺便比较一下我国的人民陪审员制度。我国的人民陪审员跟西方的陪审团制度是完全不同的，西方的陪审团成员是完全不懂法律的，只负责对事实进行认定，他们只要根据可信的证据判断被告有罪或是无罪。至于这个罪应当判多少年刑，他们不知道，适用法律由法官负责。而我国的陪审员也不一定都懂法律，但我们的陪审员是坐在审判席上作为合议庭的成员之一参与庭审的，他享有与其他法官同等的权力。还有一个问题就是一、二审的分工问题。在英美法系，由于事实已经由陪审团认定，是不可否定的，所以二审法院只审法律适用不审事实。若出现新的事实问题，只能发回重审。而我们的一、二审法院对事实问题和法律问题都要审理，这就对二审带来了很大的挑战，二审开庭时，有时双方连原有证人都找不到了，如何重新认定事实呢？

2、诉辩交易制度，即只判不审制度。如果被告能直接认罪，则检察官就同意以较轻的罪名起诉被告，双方达成协议后法官就直接判决，不用审理。美国有90%的案件都通过这种方式解决。李文和案就是通过诉辩交易解决的。不过客观地说，这一制度不但大大节约了有限的司法资源，而且有助于提高司法效率，对我们有一定借鉴意义。但从惩罚犯罪的角度看，也有可能轻判了罪犯。所以，它尽管值得我们借鉴，但要借鉴到什么程度则需要认真地研究。

（四）确保司法公正和提高司法效率的有效措施

一是庭前证据交换制度。前面谈过，普通法系国家法院的证据认证程序是非常复杂的，也非常花费时间。因此，有些国家的法律规定了庭前交换程序。我们在审判方式改革中不少法院也采取了庭前证据交换制度，执行效果较好。如天津海事法院受理的“爱佳”轮案件就通过庭前两轮交换证据缩短了很多庭审时间。印度的当事人说我们总是怀疑中国的司法制度没有效率，也没有公正。可是从这个案件可以感觉到中国不仅有公正也有效率，因为很多双方没有争议的证据就根本不呈堂了，有争议的通过当庭从网上下载一个重要证据后，双方都没有话说，因此很快在法院的组织下达成了和解。但实践中，我们对证据交换制度的条件、时间以及法律后果等尚需要进一步规范。

二是支付令程序。德国80%债务的案件都是通过支付令解决的，因为事实非常清楚，无须双方举证和认证。我国也规定了支付令程序，但执行中存在不少问题。有时候在律师的鼓动下，当事人不愿意承认案件没有争议；也有的当事人为了逃避债务，故意提出异议、设置障碍，拖延还款期，使得支付令程序无法正常继续。

三是简易程序或者独任审判制度。民事诉讼法规定了简易程序，但这一程序的适用面应当加以扩大，对于某些案件标的较大，但案情不复杂，争议不大的案件，完全可以适用简易程序或者独任审判来提高审判效率。

四是小额标的法庭。国外小额债务法庭是很普遍的，还有交通违规罚款的行政诉讼，效率是非常高的，对我们有相当的借鉴意义。现在我们有些法院为了提高工作效率，也试点成立了专门审理小额标的的法庭，但执行中也需要进一步规范。

四、入世对我国司法制度的影响及司法改革的新动向

（一）入世给人民法院工作带来的挑战

1、“用尽当地救济手段”原则与我国的审判监督程序

假设一个涉外商事案件在两审终审判决后依然存在问题，外国当事方仍然不服，在他认为涉及其利益的判决违反了世界贸易组织规则并已经用尽了我国司法救济措施的情况下，根本不用走我们的审判监督程序，它就可以请求其国家代位在世界贸易组织争端解决程序中向中国政府提起诉讼，这样就导致国家之间的争端。因此，如果我们一些地方的二审法院的判决质量不高，就有可能直接导致我国政府在世界贸易组织的争端解决程序中成为被告。

2、我国的审判独立原则与司法审查权独立性评估问题

根据正在谈判的关于外国判决的承认与执行公约的规定，一个国家法院判决在外国能否得到承认与执行的一个根本性标准就是，作出判决的法院是否具有的独立地位。这个问题对我们的司法制度是否会产生严重的冲击，应引起我们足够的重视。此外，根据世界贸易组织规则，司法审查权的独立性要实行国际评判标准，也就是由世界贸易组织的专家组成员来评判一国的司法审查制度是否真正独立，如果达不到国际标准，我们司法审查的结论就不会被世界贸易组织的争端解决程序所认可。

3、“透明度原则”与我国审判公开原则

世界贸易组织“透明度原则”不仅针对行政部门和立法部门，同时也针对司法部门，既要求审判程序公开，又要求司法裁判的结果公开（法律规定不得公开的除外）。对我们来说，从程序上说基本上是公开了，有的地方人家说公开过度了，就是新闻干预太多了。另外还有一个公开不够，也就是我们的证人的质证程序公开不够。在诉讼中，一方当事人拿出来的是已经写好的证词，庭上一念就完了，写证词的人不出庭作证，这不符合国际规则。根据国际规则，写书面证词的人必须亲自到庭，接受另外一方律师和当事人的盘问。现在我国已经做了一起，就是天津的“爱佳”轮案，天津市的有关公安干警和行政官员到庭来接受双方当事人的质证盘问，结果是好评如潮。

4、WTO规则在我国法院的适用问题

根据WTO规则的实际情况和各国普遍的惯例，WTO规则在我国是不能直接适用的，也就是说当事人不能直接援引WTO规则到我国法院提起诉讼、主张权利。但另一个可能出现的问题是，有些WTO条约的规定，由于我国将其转换成国内法需要一段时间，因此可能会在我们现行的法律中成为一段时间的空白。立法机关还没来得及作出转换成国内法的规定，有关当事人就起诉到了法院，怎么办？如果法院不受理其起诉，外国当事人就会请求本国政府启动世界贸易组织争端解决程序。违反世界贸易组织规则的抽象行政行为能否立案审查，就是一个首要问题。

5、国际条约的适用对象或范围问题

如果一个外商独资企业与国内企业发生纠纷，或是一个外资控股的合资企业与一个国内企业发生纠纷，外商独资企业或外资控股的合资企业参与诉讼时能否援引国际条约主张权利？由于无论是外商独资企业还是外商控股企业或合资企业根据我国法律都是中国法人，与国内企业发生的纠纷一般都认为是国内纠纷，不具备“涉外”性质，他们援引国际条约主张权利时若不能得到法院的支持，该独资企业或合资企业的外方，由于其法人代表的国籍因素和外国资本构成因素，也有可能请求其本国政府启动世界贸易组织争端解决程序，指控我国违反了世界贸易组织的“公平待遇原则”，违背了国际条约义务。

6、涉外司法文书的质量问题

目前，我们涉外司法文书在充分说理论证方面还存在缺陷，不能适应涉外审判的需要。加入WTO后，我们的涉外审判文书将按国际标准加以衡量，这对我们提出了更高的要求。所以，在涉外裁判文书的质量上必须要有大的改进。今年我们已通过涉外司法文书评比活动来推动文书质量的提高。此外，还要建立专门的网站和发行电子杂志，逐步公开涉外商事和海事案件裁判文书。

（二）人民法院改革的新动向

今年，最高法院又确立了五个方面的改革重点。1、推进审判监督制度的改革，制定有关再审案件的立案标准；2、进一步完善诉讼证据制度，建立重大、复杂、疑难民事案件庭前证据交换制度，制定民事诉讼证据规则，建立符合行政诉讼特点的举证、质证、认证规则，开展刑事证据规则的调研，进行刑事案件庭前证据展示的试点规则，配合立法机关起草刑事证据法；3、与有关部门配合，进一步扩大刑事简易程序审理案件的范围，在不违反刑事诉讼法的前提下，探索普通程序简易化的有效途径，以提高审判效率；4、继续进行书记员单独职务序列试点工作；5、在部分法院对配备法官助理和确定法官员额进行试点。随着这些改革措施的落实，必将进一步全面推动人民法院的工作。

除此之外，经过一些调研，结合当前法院存在的实际问题，作为全国政协委员，我建议人民法院还可以采取以下改革措施，如果这些措施能得到大家的共鸣，也希望各级人大代表能给予关注和呼吁。

第一，设立跨行政区域的专门法院。海事法院体制改革的经验表明，人事、经费上管一级和行使跨行政区域管辖权，是抵御地方保护主义、确保司法公正与效率的有效措施。因此，我们应该借入世之大好时机，研究在人口集中、交通便利的城市，探索设立跨行政区域的专门法院，如行政法院、知识产权法院、国际商事法院的可能性。也可以象知识产权案件一样，先试行在省会城市和副省级城市中级法院集中管辖行政诉讼案和国际贸易案。

第二，建立人民法院经费保障制度。为从经费保障制度上削弱地方和部门保护主义的干扰，杜绝办案“三同”等影响法院形象的顽症，建议对人民法院经费实行中央财政和省级财政二级保障制度，即地方各级法院的人头费由省级财政统一负责，由高级人民法院统一管理；全国法院办案经费由中央财政统一负责，由最高法院统一管理。