党的十七大报告明确提出“公民政治参与有序扩大”、依法保证全体社会成员平等参与的权利。这是发展社会主义民主政治的一项重要内容，也是实现全面建成小康社会的奋斗目标之一。公民参与政治的形式和内容是多种多样的，最为重要的则是参与立法，表达或者体现自己的利益诉求。

    在我国，法律是人民根本利益和共同意志的集中体现，是对社会主义民主的确认和保障。所以，在制定法律时，如何充分发扬民主，如何实现立法的民主化，怎样扩大公民广泛的、积极的、有序的参与，既是一个理论问题，也是一个现实问题。只有很好地解决这些问题，才能使所制定的法律充分集中民智和反映民情民意，更好地体现人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益，切实发挥好法律在表达、平衡、调整社会利益和构建社会主义和谐社会方面的作用。

    在我国的立法实践中特别强调走群众路线，并把这作为一项重要的立法指导思想。目前，在我国，公民参与立法的形式多种多样，主要有：公开征集立法项目建议或法律法规草案稿、立法调研、书面征求意见、座谈会、公布法律草案征求意见、论证会、列席和旁听以及立法听证等8种形式。鉴于公布法律草案征求意见和立法听证两种形式的公开性、重要性和复杂性，本文只着重论述这两种形式。

    一、公布法律草案征求意见

    在我国立法工作中，将法律草案向社会公布，是坚持走群众路线，让公民参与立法的一种重要形式。就是对事关人民群众切身利益，有重大影响的立法，人大常委会把法律草案全文在报刊等媒体上加以公布，广泛征求意见，有关工作机构加以整理并据此对法律草案加以修改，然后再提交立法机关审议通过。对列入全国人大常委会会议议程或将要列入全国人大会议议程的法律案，经委员长会议(或常委会会议)决定，将法律草案在报刊、电视、网络等新闻媒体上公布，公开征求意见。实践表明，让全民讨论一些重要法律案，意义深远。彭真同志在谈到组织全民讨论宪法修改草案时指出：宪法是十亿人民办事的总章程，全体人民包括党和政府都要遵守。“既然要全体人民来遵守，对宪法的修改就非得切实发扬社会主义民主，交付全体人民讨论不可。”[1]

    (一)关于公布法律草案征求意见的情况

    自新中国成立以来，我国已经先后将23部法律草案全文公布征求意见。

    1.1954年宪法草案。中央人民政府委员会于1954年6月14日通过关于公布宪法草案的决议，并于次日公布。一届全国人大一次会议于1954年9月20日审议通过《宪法》。

    2.1982年宪法草案。1982年4月，五届全国人大常委会第23次会议通过公布宪法草案的决议。五届全国人大五次会议于1982年12月4日审议通过《宪法》。

    3.全民所有制工业企业法草案。1988年1月12日，根据六届全国人大常委会第24次会议的决定，公布了这部法律草案。七届全国人大一次会议于1988年4月13日审议通过《全民所有制工业企业法》。

    4.行政诉讼法草案。根据七届全国人大常委会第4次会议的决议，常委会办公厅于1988年11月9日发出关于公布行政诉讼法草案征求意见的通知，并全文公布了该法律草案。七届全国人大二次会议于1989年4月4日审议通过《行政诉讼法》。

    5.集会游行示威法草案。七届全国人大常委会第8次会议通过了关于公布集会游行示威法草案的决议，次日该法律草案公布。七届全国人大常委会第10次会议于1989年10月31日审议通过《集会游行示威法》。

    6.香港特别行政区基本法草案。这部法律草案由不同主体先后两次决定公布征求意见。第一次是在1988年4月，该法律草案的起草委员会第7次全体会议决定公布草案征求意见。第二次是在1989年2月，七届全国人大常委会第6次会议决定公布该法律草案（包括附件及其有关文件）以征求意见。七届全国人大三次会议于1990年4月4日审议通过《香港特别行政区基本法》。

    7.澳门特别行政区基本法草案。这部法律草案由不同主体先后两次决定公布征求意见。第一次是在1991年7月9日，该法律草案的起草委员会第7次全体会议决定公布草案征求意见稿和相关文件。第二次是在1992年3月16日，七届全国人大常委会第25次会议决定公布该法律草案及其有关文件以征求意见。八届全国人大一次会议于1993年3月31日审议通过《澳门特别行政区基本法》。

    8.土地管理法修订草案。1998年4月29日，九届全国人大常委会第2次会议决定公布该修订草案，5月7日草案全文公布。九届全国人大常委会第4次会议于1998年8月29日审议通过修订后的《土地管理法》。

    9.村民委员会组织法修订草案。1998年6月26日，九届全国人大常委会第3次会议决定公布该修订草案，征求意见。九届全国人大常委会第5次会议于1998年11月4日审议通过修订后的《村民委员会组织法》。

    10.合同法草案。1998年9月4日，九届全国人大常委会第4次会议决定全文公布该法律草案。九届全国人大二次会议于1999年3月15日审议通过《合同法》。

    11.婚姻法修正案草案。根据全国人大常委会委员长会议的决定，办公厅于2001年1月11日发出通知，全文公布该修正案草案。九届全国人大常委会第21次会议于2001年4月28日审议通过《关于修改的决定》。

    12.物权法草案。2005年6月26日，十届全国人大常委会第16次会议对物权法草案进行了第3次审议后，委员长会议决定将该法律草案全文向社会公布。十届全国人大五次会议于2007年3月16日审议通过《物权法》。

    13.劳动合同法草案。2006年3月，十届全国人大常委会委员长会议决定将该法律草案向社会全文公布，广泛听取各方面的意见。十届全国人大常委会第28次会议于2007年6月29日审议通过《劳动合同法》。

    14.就业促进法草案。2007年2月，十届全国人大常委会委员长会议决定，将该法律草案向社会全文公布，广泛征求各方面特别是基层群众的意见。十届全国人大常委会第29次会议于2007年8月30日审议通过《就业促进法》。

    15.水污染防治法修订草案。2007年9月5日，十届全国人大常委会第30次会议对这一草案进行了第一次审议后，向社会公布征求意见。截至1个月后的10月10日，共收到全国各地群众意见2400多条，群众来信67件。十届全国人大常委会第32次会议于2008年2月28日审议通过修订后的《水污染防治法》。

    16.食品安全法草案。2007年12月29日，十届全国人大常委会第31次会议对该草案进行了初审，2008年4月，十一届全国人大常委会委员长会议决定将该草案全文公布征求意见，从4月20日开始，至5月20日，共收到意见11327件。

    需要特别说明的是，2008年4月20日，全国人大常委会办公厅宣布，今后，全国人大常委会审议的法律草案一般都予以公开，广泛征求各方面意见。从此，法律草案公开征求意见成为“常态”。

    17.消防法修订草案。2008年4月，十一届全国人大常委会第2次会议对该修订草案进行了初审。中国人大网站自5月5日至6月5日公开征求意见，共收到1857条意见（另外，还收到34封来信反映意见）。十一届全国人大常委会第5次会议于10月28日审议通过修订后的《消防法》。

    此外，全国人大常委会办公厅于2008年8月29日公布了保险法修订草案、刑法修正案（七）草案、专利法修正案草案，后又于2008年10月29日公布了国家赔偿法修正案草案、防震减灾法修订草案、邮政法修订草案，广泛征求意见。

    (二)公布法律草案征求意见的具体做法

    1.关于公布法律草案征求意见的主体。从以往的实践看，由谁来决定公布法律草案征求意见往往是不同的，不过以委员长会议决定公布的形式居多，并成为一种“惯例”。全国人大议事规则第25条规定：“全国人民代表大会会议举行前，全国人民代表大会常务委员会对准备提请会议审议的重要的基本法律案，可以将草案公布，广泛征求意见，并将意见整理印发会议。”就是说，如果对拟提请代表大会会议审议的法律草案向全社会公布，那就应当由全国人大常委会作出决定。但是，对于由全国人大常委会审议的法律草案，如果要向全社会公开征求意见，由谁来决定对法律草案予以公布，全国人大常委会议事规则等法律却并没有明确规定。因此，在实践中，既有常委会会议决定予以公布的，也有委员长会议决定予以公布的。

    2.关于公布法律草案征求意见的反馈途径。各机关、组织和公民提出的意见主要有两种反馈途径：（1）自上而下，即全国人大常委会，专门委员会或国务院有关法律草案起草部门组织召开有关部门及法律专家参加的座谈会，同时利用从中央到地方的组织系统召开类似的座谈会，征求各地的意见和建议。（2）自下而上，群众可以直接将对法律草案的意见寄给常委会工作机构等有关部门。常委会工作机构对各方面提出的意见收集整理后，分送法律委员会和有关专门委员会，并印发常委会会议。

    事实上，公布法律草案征求意见这一做法越来越规范，主要表现在：第一，常委会有关工作机构不仅将征求来的意见加以吸收，体现在草案的修改中，而且在对意见加以归纳整理的基础上，同时提交常委会会议。比如，征求婚姻法、物权法草案等都是这样做的。第二，常委会有关工作机构还将征求来的意见在归纳整理的基础上向社会公布。特别是物权法草案在公开征求意见的过程中，就由常委会办公厅举行新闻发布会，介绍该法律草案的制定情况。

    (三)对公布法律草案征求意见的实证分析

    1.1982年宪法草案。1982年4月22日，五届全国人大常委会第23次会议召开。宪法修改委员会副主任委员彭真在关于宪法修改草案的说明中建议全国人大常委会公布宪法修改草案。1982年4月28日，全国人大常委会公布宪法修改草案，交付全国各族人民讨论。怎样组织全国各族人民讨论呢？彭真同志在省（区、市）人大常委会负责人座谈会上的讲话中指出，一是要“由各级人大常委会主管，但要做到全国各族人民各方面广泛深入的讨论，提出修改意见，必须由各级党委领导进行”；二是讨论要抓住宪法修改草案中的主要问题，“因为主要问题解决了，其他问题就可以迎刃而解，至少是比较容易解决。”[2]主要问题就是彭真在关于宪法修改草案说明中提出的8个问题，即坚持四项基本原则、国体、社会主义经济制度、发展生产力、建设高度的精神文明、提高全体人民的文化科学技术水平、公民的基本权利以及人民代表大会制度这一政体。

    当时，人民群众参与讨论宪法修改草案的积极性都特别高。如彭真同志在关于宪法修改草案的报告中说，“这次全民讨论的规模之大、参加人数之多、影响之广，足以表明全国工人、农民、知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨。”[3]同时，全民讨论中所提出的“大量的各种类型的意见和建议”也受到了高度重视。“宪法修改委员会秘书处根据这些意见和建议，对草案又进行了一次修改。许多重要的合理的意见都得到采纳，原来草案的基本内容没有变动，具体规定作了许多补充和修改，总共有近百处，纯属文字的改动还没有计算在内。还有一些意见，虽然是好的，但实施的条件不具备、经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本大法，因而没有写上。”[4]

    2.物权法草案。2005年7月8日，全国人大常委会办公厅在关于公布物权法草案征求意见的《通知》中要求：（1）各省（区、市）人大常委会负责征求、收集本地区全国人大代表和有关部门、法学教学研究等单位的意见，于2005年8月20日以前将意见汇总报送全国人大常委会法制工作委员会。（2）各地人民群众可以将意见分别寄送所在地省（区、市）人大常委会，也可以将意见直接寄送全国人大常委会法制工作委员会，或者通过中国人大网站提出意见。（3）由全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会进一步征求有关部门和各方面人士的意见。（4）中央和省级报刊、广播电台、电视台等媒体组织刊播讨论《物权法（草案）》的文章，并报道讨论情况和意见。

    草案公布后，社会各界踊跃参与、积极提出意见，从机关单位到普通百姓，从公司企业到法律专家，在40天的时间里，社会各界就提出意见1.1万多件。同时，还收到来自26个省（区、市）和15个较大市人大常委会、47个中央有关部门、16个大公司、22个法学教学研究机构和部分法学专家学者提出的意见和建议。

    3.劳动合同法草案。2006年3月，常委会委员长会议决定将劳动合同法草案向社会全文公布，广泛听取各方面的意见。草案公布后，在社会上引起积极反响，共收到各方面意见近20万件，65%来自基层劳动者，并收到来自各省（区、市）和49个较大市人大常委会，45个中央有关部门，45家大型企业和高等院校、社会团体提出的意见。对各方面的意见进行综合分析和研究，梳理出意见比较集中的11个问题分别召开座谈会，认真听取中央有关部门、全国人大代表、用人单位、职工群众和专家学者的意见，并根据各方面的意见和建议，对草案作了进一步修改。

    二、立法听证

    在我国，各地都陆续开展了立法听证，并制定了相应的规则。1999年7月16日深圳市法制局最早召开立法听证。1999年9月9日广东省人大对《广东省建设工程招标投标管理条例(修订草案)》进行了立法听证。湖北省武汉市人大于1999年10月29日就《武汉市外商投资企业管理条例(草案)》举行了立法听证。截至2006年，我国31个省市(不含台港澳)中，已有广东、上海等25个省(市)的人大或政府举行过立法听证。同时，各地一般都相应地制定了专门的立法听证规则或者比较具体的立法听证工作方案，对立法听证的原则、主体、范围、程序作出规定。

    近些年来，全国人大也在一些法律中对听证作了规定，并加以实施。

    （一）全国人大常委会在立法听证方面的立法与实践

    1996年全国人大常委会通过的《行政处罚法》首次规定了“听证”，即第五章“行政处罚的决定”的第三节规定了“听证程序”。1997年全国人大常委会通过的《价格法》第23条规定政府定价时应建立听证会制度。即“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”

    第一次明确规定对立法实行听证的法律则是，九届全国人大三次会议于2000年3月15日审议通过的《立法法》。该法第34条和58条都规定，在制定法律法规时，“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。这表明，我国已明确将听证会制度引入立法工作中。这就为公民有序的政治参与提供了更有效的途径。

    由法律规定进入到实践，则又经过了几年时间。2005年9月，全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会共同举行个人所得税工薪所得减除费用标准听证会。这是全国人大常委会首次举行立法听证会。自立法听证会公告发布以后，陆续有4982人申请参加听证会，要求作陈述发言。按照听证会公告中确定的“东、中、西部地区都有适当名额，工薪收入较高、较低的行业、职业都有适当名额，代表不同观点的各方都有适当名额的原则”，从中选出40人作为听证陈述人的候选人。经过预选，最后确定具有代表性的20人为公众陈述人。每位陈述人都根据自己的意愿表达意见。听证会主办者依据公众陈述人的意见整理出一个报告，提交给同年10月底举行的十届全国人大常委会第十八次会议审议个人所得税法修正草案时参考。

    （二）我国立法听证实践中存在的主要问题

    从实践看，包括铁路火车票的价格听证、飞机票的价格听证以及电信收费听证等，其效果还不尽如人意，有的还被媒体称为是涨价听证会，甚至干脆就称之为“听涨会”[5]。细究起来，原因较多，主要有以下几点。

    1.在思想观念方面，过分注重了立法听证制度所具有的形式性和工具性。因而，有的部门、机关或地方在决策时并未真正实行听证，有的只为装点门面而已，走走形式和过场，他们并未真正转变观念与作风，因而，打心眼儿里并未把听证(包括立法听证)当回事儿。在这种情况下，要实行听证制度，其效果可想而知。

    2.我国在立法听证方面的实践经验比较缺乏，尽管一些地方都陆续搞过立法听证，但是，一则听证的程序及其规则还不尽完善，其中的随意性还很大；二则受地方的局限，其影响毕竟有限等。

    3.在中央层面，一方面，立法听证的实践毕竟还很少，另一方面，《立法法》对立法听证会制度的规定还不完善、太原则、可操作性不强。这主要表现在：(1)立法听证的范围是什么，即什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证，《立法法》未作明确规定。这样，在实际执行过程中，随意性就比较大，其结果就是不利于立法听证等公民参与立法制度的实施。(2)《立法法》规定，听取意见时可以召开座谈会、论证会、听证会等形式，却未对这些形式作出明确的区别，特别是应当明确举行听证会的法律效果，即听证参与人的意见及其理由究竟是一种什么性质，有没有法律效力，立法机关是否必须采纳等。否则，建立并实行立法听证制度就失去了它本身应有的意义。因为，不实行立法听证不也可以自己说了算吗？还用劳民伤财吗？实际上，如果立法听证本身没有相应的法律效力，那与座谈会、论证会就没有区别了。若真是这样，也就没有必要建立并实行立法听证制度了。(3)《立法法》也未规定听证会的程序规则。众所周知，立法听证制度本身是由一系列制度或规则构成的，因此，只有对听证会等的程序加以明确并使之具有可操作性，才能使公民真正参与立法。而且，立法听证制度得以有效实施，还必须要有相关制度作保证，必须有相应的制度环境[6]。

    三、若干建议

    在我国，让人民群众在广泛范围内和更深层次上参与立法乃势所必然。因为随着改革的日益深入和开放的不断扩大，我国经济社会的迅速发展促成了社会经济结构的急剧变化以及社会利益、阶层的分化，利益群体也愈来愈趋向多元化，社会利益关系越来越多样化、复杂化。相应地，利益主体意识和政治参与意识也逐渐增强。因而，改革的难度愈益加大，从利益调整转变为利益调整与增进并重，从利益倾斜转变为利益兼顾，尤其是要使广大人民群众都能充分享受到改革发展的实惠与成果，以进一步解决改革的动力问题，促进社会和谐。这就要求立法时必须准确了解和把握各种利益主体不同的需要、心态及其变化，以保证所制定法律的认同度和可行性。因此，立法就应适当改变以往工作中的一些做法，让广大群众尽可能多地参与，从而更加自觉地、充分地反映不同利益群体的利益和意志。

    （一）完善走群众路线的具体制度

    毛泽东在谈到1954年宪法草案时就指出：“起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。这个宪法草案，结合了少数领导者的意见和八千多人的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合。”[7]在制定民法通则时，彭真同志指出：全国人大常委会在制定法律的过程中，“要坚持民主集中制，在高度民主基础上高度集中；要坚持群众路线，要反复从群众中来，到群众中去，反复用实践检验。不仅要集中委员们、代表们的意见，而且要听取、反映和集中各方面专家、实际工作者以及群众中的意见。”[8]

    在立法工作中坚持走群众路线，效果是十分明显的。概括起来，它具有以下积极作用：第一，有利于充分反映各方面的意见和建议，体现不同群体的利益和意志，使法律更加完善。第二，有利于法律的有效实施。正如彭真同志指出的：“法律是要十亿人遵守的，制定法律时只有把各方面的矛盾、问题、意见摆出来，很好研究，吸收正确的，抛弃错误的，把正确的意见集中起来，才有可能使法律比较符合实际，能够行得通。”[9]

    从立法工作实际看，还存在一些不足，主要表现为以下两点。第一，在我国的现实生活中，群众路线在实际执行过程中往往带有很强的主观任意性和随意性。对此，党史专家指出：“我们党几十年来是有民主的传统，走群众路线的传统的，是善于正确处理人民内部矛盾的，但是我们的人民民主和走群众路线的方法还没有制度化、法律化。”[10]具体到立法工作，走群众路线这一优良传统，也未能制度化和法律化，这就使在立法工作如何贯彻群众路线的问题上，具有很强的主观随意性。虽然《立法法》已对群众路线作了规定，但仍然较为原则，不便于实际操作。第二，在实际立法过程中，有关单位在征求意见时，往往只片面征求主管部门的意见。其结果就是，法律的“部门”色彩太浓厚，部门往往借“立法”而扩权、而固化自己的利益，法律也在一定程度上演变成了单纯管理或治理老百姓的工具。

    在利益多元化条件下，立法工作坚持并完善群众路线，扩大并保障公民的参与，是非常必要的。这有利于使各方利益都能得到公正反映，便于立法机关准确把握和平衡各方利益，减少立法的盲目性，保证立法更加公正和切实可行。

    一方面，要在《立法法》规定的基础上，建立健全相关的具体制度，使人民群众参与立法能够制度化、法律化，避免把群众运动简单地当作群众路线，把运动式的参与真正变成制度化、法律化的参与。另一方面，要征求有关部门、有关单位的意见，但又不能局限于此，以免使得有关主管部门“借法扩权”、“与民争利”，更要征求法律所调整范围内的利益集团和公民的意见，并用新闻媒体等适当方式把这些意见加以公开。而且，立法机关应当充分尊重人民群众对意见和建议，在立法时加以吸收和采纳。

    （二）建立健全立法公开制度

    实行并扩大公民有序参与政治，其必要前提是政务公开。道理很简单，公众参与政治的质量高低、效果明显与否，最根本的就是要取决于党政机关事先是否向公众提供了作出判断所需要的足够、全面的信息。近些年来，各地方政府也纷纷进行立法，广州颁布了《广州市政府信息公开规定》，2004年1月20日上海市通过了中国第一部省级政府信息公开立法——《上海市政府信息公开规定》，这个“规定”明确了公民“知情权”并加以保护，明确政府信息以公开为原则，不公开为例外，并规定政府机关执行政府信息公开应当及时、便民和高效。

    自2000年以来，中共中央和国务院先后就推行政务公开下发了一系列文件，特别是2005年3月24日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于进一步推行政务公开的意见》，就此提出了明确要求。2007年4月5日，国务院颁布了《政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。这有利于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。党的十七大报告明确提出，要保障人民的知情权。

    立法工作显然也应当实行公开制度。立法公开制度，作为立法机关议事公开的重要组成部分，它本身就是“现代议会民主制度的另一重大发展，也是以现代的标准衡量一个国家的立法民主化程度的重要指标。”它的基本含义就是要“将立法程序的各个阶段及其阶段性成果向社会公开。”立法公开的内容主要包括两个方面：一是要公开有关规范性文件的各种草案、说明、背景资料、立法讨论中的会议记录等；二是立法机关的会议本身也要公开[11]。当前，需要进一步建立健全立法征求意见机制，建立和完善社情民意反映制度。要通过新闻媒体、政府网站、政府热线、信访部门以及调查机构等多种形式，全面了解群众对立法的意见和建议，进一步扩大社情民意征集范围，拓宽民意征集渠道，使立法进行社情民意征集制度化。

    （三）完善全民讨论法律草案的制度

    当前，法律草案在原则上都公布征求意见的情况下，要着重完善以下制度。

    1.公布的内容应当全面。除了公布法律草案以外，还应当同时公布该法律草案的说明，常委会组成人员的审议意见，以及相关专门委员会的审议意见。

    2.突出重点。全文公布法律草案，一般不适宜就全部条文进行讨论，应当明确要讨论的主要问题、在起草和审议中争议的主要问题等。这样，全民讨论才更有针对性，意见才会更加集中。

    3.有关部门要多做引导、宣讲工作，因为立法本身是一个专业性很强的工作，不要说普通民众很难理解法律草案的原意与精髓，专业人士恐怕也未必能够轻松自如地理解和掌握。

    4.建立对公众的来信、来电等进行登记的制度。

    5.要将征集来的意见和建议，进行认真梳理，形成报告，并将其提交给常委会会议或代表大会会议。

    6．建立并实行意见反馈制度。对什么意见被采纳，什么意见未被采纳应予以公布，并说明理由，给老百姓一个交代。

    （四）完善立法听证制度

    完善立法听证制度，最根本的是要转变观念，这就是立法听证制度不仅具有形式性和工具性，而且还具有民主性的功能。的确，“公民在立法方面的听证权利正日益成为公民的基本权利，并逐渐同司法的听证权利一样，将被视为一项基本人权。在民主化法治化程度高的国家，在一些重大法律问题上，公开听证制度正在与公民投票制度相结合，成为直接民主制的一种重要形式。”[12]具体来说，还应从以下几个方面加以完善。

    1.明确立法调整的范围，明确什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证等。

    2.规定立法听证的程序和相关规则，如选择参与立法听证的人或团体，举行听证会的法律效果，举行立法听证会的程序规则等。减少确定听证事项、范围和适用程序的随意性。

    3.确定和强化“反对意见（原则性分歧意见）优先发言、重点对待”原则。

    4.保障听证活动参与者的代表性，充分发挥社团、行业组织、专业协会和社会中介组织的作用，使它们真正成为政府与社会沟通与交流的桥梁，表达利益，反映诉求。

    5.建立听证意见的反馈机制，充分发挥听证效能。对听证参加人发表的意见和提交的书面意见进行认真归纳，合理的予以采纳。未采纳的给予书面答复，阐明理由。

    （五）充分发挥人大代表的作用

    在我国，扩大公民有序参与立法，发展并实行这种“直接民主”，必须与“间接民主”结合起来，把握好这二者的“度”。就是说，必须充分利用现有的“代议制”——人民代表大会制度，否则，它作为我国的根本政治制度，就有可能形同虚设。人大代表是国家权力机关——人民代表大会的组成人员，是人民代表大会的主体，因此，发挥人大代表在立法中的作用，这既是发挥人民代表大会制度功能和作用的题中之义，也是保证公民参与立法“有序性”的必然要求。

    1.充分发挥人大代表的作用，特别是要发挥全国人大代表、省级人大代表在同级立法机关立法中的作用。（1）在起草法律草案时，要多听取同级人大代表的意见。（2）常委会审议法律案时要多邀请相关代表列席会议，受邀代表要积极发言，为修改完善法律草案提出意见和建议。（3）适当增加由代表大会审议通过的法律（或法规）的数量。就是说，凡属于代表大会职权的立法事项，都应提交其审议通过。

    2.发挥省级人大常委会主任或副主任列席会议的作用。列席全国人大常委会会议的省级人大常委会主任或副主任，在会前要多调研，收集地方和基层的意见和建议；在会议期间，认真审议，积极发言，把意见和建议带上来。

    3.需要继续完善人大代表的选举制度，积极探索在差额选举的条件下，如何坚持党管干部原则、充分发扬民主的具体方式，落实选举人的知情权、参与权、选择权和监督权，使更多高素质的候选人成为人大代表，进一步优化代表职业、知识等方面的结构。

    4.建立健全对人大代表的监督机制。（1）明确代表的职责和义务。代表法对代表的权利做了规定，但对代表应尽的责任和义务规定过于笼统，应该进一步细化、具体化，让代表知道自己该做什么。（2）对代表不履行职责和义务以及应承担的法律责任加以规定。（3）对监督代表的形式、手段、程序等作出明确规定，增强代表履行职责的外部约束力。（4）对代表坚持动态管理，实行优胜劣汰。认真实施《选举法》和《代表法》等对暂时停止执行代表职务、代表资格终止的规定，畅通代表“出口”。同时，对辞职内容、步骤、程序等进行修改完善，切实畅通代表“进出口”机制[13]。

    （六）注重发挥社会团体或民间团体的作用

    要实现民主化的立法，要扩大公民参与立法的范围，就必须十分重视社会团体或民间团体的作用。广泛选择利益相关人或团体，以听取他们的意见和建议，是立法民主化的必然要求，是立法听证等公民参与立法取得良好效果的必要前提和重要保证。这已为国外的立法听证等实践所证实。

    目前，在我国现行宪法和法律中没有对社会团体在立法中的地位和作用等作出明确规定。在现实中，一方面，我国的各种团体（尤其是民间团体）还不发达，像沃尔玛、柯达、戴尔、三星等著名的跨国企业都曾无视我国法律的规定而拒绝建立工会[14]，后来，经过督促，沃尔玛等跨国企业才于2006年开始陆续建立工会。最近，在一些地方出现的出租车罢运事件，也与此有密切关系，主要是因为出租车司机工会不健全，司机正当诉求没有通过有效途径得到反映，从而产生极端事件。另一方面，即使有了相应的组织或团体，其作用也并未得到应有的发挥。结果便是，他们的正当权益往往得不到有效保障。进而，便引发集体上访、越级上访等许多本不应该发生的事情。因此，要充分发挥这些团体在代表该团体成员的利益、反映他们的意愿等方面的作用。正如中共中央《关于加强党的执政能力建设的决定》所指出的，“我国改革发展处在关键时期，社会利益关系更为复杂，”而利益的多元化和利益主体的多元化，必然会组成许多（民间）团体。因此，党要加强对人民团体和各类群众团体的领导，“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。

    在立法工作中，一方面，要承认不同的利益阶层和利益团体的存在，允许不同的利益群体组织起来，相互帮助自我约束，并通过法律的渠道表达自身的利益诉求。另一方面，就是应当切实保证相关社会团体参加立法听证会等，为他们参与立法提供平等的机会，充分听取并反映他们所在社会团体的意见和要求[15]。