文／本刊记者 张维炜

2016 年12 月30 日，在合肥市瑶海区三里街街道三里一村社区居家养老服务中心，老人们在集体生日会上同唱生日歌，一起吃蛋糕过生日，迎接即将到来的2017 年。摄影/ 中新社 解琛

“养老”历来是每年两会上人们关注的热点话题。

处在社会转型、经济转轨时期的中国正迎来“银发浪潮”。2016 年7 月民政部公布的《2015 年社会服务发展统计公报》显示, 截至2015 年年底, 我国60岁及以上老年人口2.22 亿人, 占总人口16.1%。其中65 岁及以上人口1.4 亿多人, 占总人口10.5%。

而这其中，有调查结果显示，空巢老年人（老年夫妇户、独居老人）占老年人口的比例为51.3%，其中农村为51.7%。

“银发浪潮”汹涌来袭无疑会给整个社会结构带来实质影响。传统中国家庭养老功能弱化，未富先老等现象，加剧了家庭和个人面临的养老风险。如何根据老龄化趋势及时作出应对之策，成为摆在当前社会的重要内容。

传统家庭养老遭遇挑战

最近几年，75 岁，家住北京和平里社区的王大妈感觉身子骨越来越不盯劲了，她告诉记者，十多年前儿子成家已经搬出去单过了，平时孩子工作繁忙，自己已经独自居住多年，为了不给孩子添麻烦，她想住进离家不远的社区养老院，可是到那一打听她才知道，床位早就满了，预定床位的人很多，等待似乎变得遥遥无期。

根据国家统计局的数据显示，2015年中国60 岁以上的空巢和独居老年人已经接近1 亿人。由于空巢老人多，养老资源紧缺，在大城市里甚至出现了“一床难求”的现象。

“多年来，家庭养老一直是中国养老的重要方式，极大缓解了社会养老风险，但现在情况早已发生变化。”武汉大学政治与公共管理学院教授向运华分析称，近年来随着计划生育以及人口流动等因素的影响，家庭规模缩小，“4（老人）+2+1（孩子）”家庭模式下的养老压力剧增，一系列与养老相伴随的悲剧越来越多，比如，有的空巢老人去世很久才被发现等。

但是，“目前，我国养老服务总量供给不足，结构严重失衡，有效匹配不高。”全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成评价道。

他表示，我国的养老服务设施分为公办与民办，就民办养老院而言，目前高端的比较多，一些养老院讲规模，设施豪华，处在风景区，有的动辄用地几百亩甚至数千上万亩，异化为房地产开发，空床率很高；而低端非营利性的又非常少，中国80 岁以上老人，以及失能、半失能老人均超过了3000 万，还有上亿的空巢老人，这些人养老服务诉求突出，但养老机构却接收不过来。

为此，“如何针对不同的养老对象，设计专门的办法，应是政府在制定政策时需重点考虑的问题。”郑功成具体分析称，比如对于无依无靠的困难老人群体，可通过政府买单由社会组织提供服务；对于家庭富足、退休金高的群体，可交给市场调节满足其需求；对于庞大的普通老年人群体，则宜在政府的扶持和调节下由社会组织提供服务。

农村空巢养老的新探索

当公众的关注点更多地集中在城镇养老服务时，农村养老似乎成了“被遮蔽的角落”。由于养老服务基础设施建设滞后、养老保障机制不健全、从事养老服务业的专业技术人员缺乏等，使得农村养老服务业发展存在很大缺口。

近年来，随着城镇化进程加快，农村的“空巢率”也急剧上升，乡村家庭养老功能严重弱化，农村养老“危机四伏”。

从政策层面看，农村养老问题已经为各方关注。早在2013 年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，指出各级政府用于养老服务的财政资金应重点向农村倾斜。2016 年10 月召开的中央全面深化改革领导小组第二十八次会议进一步提出，要提升居家社区和农村养老服务水平。

但是从目前的状况看，农村老年人养老保障水平仍然普遍比较低。以农村养老金为例，据了解，我国新型农村养老保险从2009 年开始在全国试点，目前中央确定的基础养老金标准为每人每月55 元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。近年的数据显示，各地基础养老金标准不一。其中，上海标准最高，每月为540元，而吉林、河北、安徽等省份每月只有55元。采访中，许多业内人士向记者反映，在我国大多数省份，对很多失去劳动能力的农村老人而言，每月几十元养老金是他们仅有的收入，根本满足不了养老需求，应该进一步提高农村的养老保障水平。

不过，单靠与时俱进的养老政策显然难以赶上社会迅速老龄化的进程。面对中国来势汹汹的“银发”浪潮，政府在积极作为的同时，一些民间力量也开始加入进来，一批富有本土智慧的农村空巢养老模式浮现出来。

河北省邢台市威县孙家寨村通过每月初一十五安排“孝心宴”，吸引村中空巢老人出门参与农村社交。同时，村里还积极筹建农村孝道教育基地，重塑乡村孝道文化，鼓励村民敬老爱老，恢复农村“不独亲其亲”的风尚。

全国人大代表郭建仁是张家口市宣化县东望山乡常峪口联合党总支书记，他向记者表示，村里这些年一直在探索养老模式，建立了农村幸福院，让失能、孤寡老人住进村里建的养老院，把村老人的土地以入股的形式加入合作社，以解决老人的生活所需。郭建仁说，村里通过大力发展农村合作社，不仅迅速提高了村民的收入，而且还建立健全了本村的养老服务体系。

“探索农村空巢养老模式并不是政府的强项，相反，拥有资源较少的社会力量却有着独特的优势。”全国人大常委会委员马瑞文说，养老产业对民间资本很有吸引力，而且也适合民间民营资本投资建设和经营，政府应该引导和支持民营资本投向养老产业。

中国人民大学人口与发展研究中心副主任杜鹏也认为，民间力量的独特之处在于能有效整合各种资源，更贴近农村实际，还有许多创意，这是政府学不来的。因此，“最为理想的状态是政府和民间资本积极培育民间组织和社会力量，使社会力量运用自身优势去探索模式，待模式被证明成熟有效后，政府再进行更大范围推广。”杜鹏表示，政府、民间资本和社会力量三方协作，才能为农村空巢养老提供最大的保障。

激发和引导社会力量参与

不仅是在农村，如今，面对中国整体急剧增长的养老服务需求，让社会力量广泛参与养老服务市场已经成为社会的普遍共识。

2016 年12 月，国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（以下简称《意见》），明确提出，到2020 年，我国养老服务市场将全面放开，这无疑将在破除养老服务市场发展瓶颈和显著扩充其有效供给能力的同时，大大增强老年人群的获得感。

“《意见》的出台对许多有志于投身养老事业的民间力量来说，是一项重大利好。”全国人大代表袁敬华曾参加了全国人大常委会关于老年人权益保障法执法检查工作，对目前我国老龄化发展面临的形势和存在的问题，有更加深刻、全面的了解。在她看来，民办养老机构在现行的发展过程中仍然面临诸多制约。

建设土地成本高是首先需要面对的一个难题。相比公办养老机构的免费“拿地”，民办养老机构取得土地使用权则需支付高额的“出让金”，因此，“要想可持续经营，如果没有国家的鼓励与扶持，民办养老机构获取建设用地这一块非常困难。”袁敬华说。

此外，融资难问题也不容忽视。“目前，一些省份出台了关于支持民办养老机构拓宽投融资渠道的文件，但大多都是比较宽泛的原则性论述，没有具体操作措施，落实起来非常困难。”袁敬华表示，民办养老机构从银行得到贷款也比较难。各银行常以“养老机构资产属于公共服务型设施，不能进行抵押”，土地性质为“医卫慈善用地”为由不向民办养老机构办理贷款业务，导致民办养老机构大量的优质资产闲置。

另外，袁敬华还提到，养老机构建设补贴发放不合理；民营养老机构运营的高风险等诸多因素都导致社会力量顾虑重重，无法深入参与到养老服务市场。

据了解，今后上述情况将有望得到改善。2017 年2 月，为深入贯彻《意见》的实施，民政部等13 个部门联合印发《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（以下简称《通知》），进一步调动社会力量参与养老服务业发展的积极性，降低创业准入的制度性成本，营造公平规范的发展环境。

《通知》要求加大“放”的力度。将投资建设养老服务设施工程项目审批流程整合为项目审批（或项目核准、备案）、用地审批、规划报建、施工许可4 个阶段。进一步简化优化养老机构相关审批手续，简化设立养老机构的申请材料。

《通知》强调，提高政府精准推动养老服务发展能力，各地养老服务机构运营补贴发放方式应逐步由“补砖头”“补床头”向“补人头”转变，依据实际服务老年人数量发放补贴。对服务失能老年人的补贴标准应予以适当倾斜。

在袁敬华看来，国家关于全面放开养老服务市场的各项政策出台得非常及时，各项措施都非常有利于促进和推动民办养老机构的发展，将会极大地调动社会资本的积极性。她希望这些政策能够尽快得到具体细化，部署落实，推动社会力量更充分、更大力度地参与养老机构建设与运行管理，对整个养老服务业发展起到积极的作用。