文/ 本刊记者 于 浩

2016 年12 月19 日, 电子商务法草案首次提请十二届全国人大常委会第二十五次会议审议。全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员吕祖善在作草案说明时表示，此法对于解决电子商务发展中存在的突出矛盾和问题，建立开放、共享、诚信、安全的电子商务发展环境，推动经济结构调整，实现经济提质增效转型升级，切实维护国家利益具有重要意义。

带着电子商务法草案在起草过程中，为什么要立法，立法的目的是什么，遇到过哪些争议，有哪些亮点等问题，本刊记者专访了电子商务法起草领导小组组长吕祖善。

记者：2000 年全国人代会上，全国人大代表张仲礼领衔提出“制定电子商务法”的议案。2013 年12 月，电子商务法列入十二届全国人大常委会立法规划，全国人大财经委牵头成立起草组，启动电子商务法立法。电子商务法是如何列入本届人大常委会的立法规划，并列入本年度常委会会议议程的？

吕祖善：党的十八届三中全会以后，根据全面深化改革的总体部署，中央明确提出制定出台网络安全法、电子商务法，加强网络安全与信息化法制建设。党的十八届五中全会明确提出要实施“互联网+”行动计划，发展物联网技术和应用，发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展。

近年来，许多全国人大代表也提出议案和建议，希望加快电子商务立法。十届全国人大以来，代表共提出有关议案25 件、建议133 件。根据中央决策部署，电子商务法纳入十二届全国人大常委会五年立法规划，于2013 年年底正式启动立法进程。全国人大财政经济委员会牵头组织电子商务法草案起草。

从经济数据看，2015 年我国电子商务交易额超过20 万亿元；网络零售额3.88 万亿元，其中实物商品网上零售额3.23 万亿元，占社会消费品零售总额的比重达到10.8% ；电子商务交易市场规模跃居全球第一；电子商务就业人员达2690 万人；互联网对中国经济增长的贡献率达到7%。鼓励、支持、促进电子商务发展和创新，也迫切需要对电子商务进行立法。

记者：2013 年12 月，全国人大财经委成立电子商务法起草小组。在起草过程中，我们对为什么要立法，立法的目的是什么，有怎样的考虑？

吕祖善：现在的中国在全球中有竞争力和影响力的产业不多，电子商务产业可以说是我们国家在全球最具竞争力和影响力的产业。这样一个产业的发展，不仅对稳定中国经济增长，扩大就业，方便人民的生活产生了重要作用，同时对推动我国经济结构的转型升级，实施供给侧结构性改革，发挥着积极影响。如何使中国的电子商务健康可持续的发展，这就是我们的立法目的。

那么，怎么促进电子商务健康可持续的发展呢？我们在法律条款上体现了三个方面。

第一，要消除妨碍电子商务发展的法律障碍。现在电子商务发展很快，但有一些电子商务的新业态、新模式在现行法律中没有明确，譬如电子发票、电子提单，在我国的会计法、发票管理办法里没有明确电子发票的法律效力。譬如电子商务第三方平台究竟有什么权利，承担什么样的法律义务和责任，在现有的法律中，都不够明确和规范。所以，怎么为电子商务创造一个良好的法制环境是促进发展的第一条。

第二，电子商务之所以能够发展，生命力在于创新，很难想象和预测以后还会出现怎样的新业态、新模式。所以，这部法必须给电子商务的新业态、新模式进一步发展留有足够的空间和宽松的环境，要鼓励、激励电子商务经营者进一步创新发展，为创新提供好的环境，这是法律条款上支持发展的第二条。

第三，促进电子商务健康可持续发展，需要规范有序的市场环境和透明高效的行政环境。电子商务发展很快，但在电子商务的高速发展中确实还存在不少矛盾和问题。这不奇怪，一个产业的发展，特别是一个新产业发展没问题才奇怪。但是对一些突出的矛盾和问题，现在需要在法律上作出基本的规范，使这个市场更有序，同时还要创造一个透明、高效的政府行政环境，这是促进健康可持续发展的重要方面。要体现政府最小干预原则，充分发挥市场的决定性作用，同时创新政府的监管方式，不能用传统的监管方式监管新业态、新模式。这些也需要在法律条款上体现。

所以，我们的立法目的、宗旨归纳起来就是：促进发展，规范秩序，保障权益。

记者：您认为，我国的电子商务需要一部什么样的法？

吕祖善：这需要我们弄清电子商务的内涵。第一，电子商务是一种商务活动，所以国家现有的民商法一般原则完全适用于电子商务。

第二，电子商务是一种崭新的业态和模式，现有的民商法对电子商务的一些交易活动、交易安全保障等规定，确实还有不少的缺失或者不足之处。尽管对有些电子商务的交易经营活动在一些政府部门的规章中已有明确规定，但法律的层级和效力还太低。比如第三方支付，有央行、银监会的一些规定，但它还是规章，不是法律。电子支付已经发展到了这么大的规模，在法律层面对电子支付还没有明确的说法，这说明现有的法律有缺失、有不足之处，需要我们补充完善。

第三，电子商务在发展中确实出现了一些需要我们高度关注的突出矛盾和问题。比如交易安全的保障，这是大家很关注的。比如电子商务大数据，数据信息和隐私权的保护，法律上还是空白。另外，消费者在网上消费的权益如何加大保障也需要明确。所以，发展中确实有一些矛盾和问题，需要在法律上加以规范。

鉴于这三个考量，基于中国的国情，中国的电子商务法应该是电子商务的综合性法律。为维护市场秩序，对电子商务的一些主要问题和基本环节，需作出明确的法律规范。但是又必须为创新发展留有足够的空间，也就是说这部法律对一些基本问题作出原则性的规范。同时，它是电子商务的上位法，什么意思呢？这部法制定以后，政府有关部门要制定规章，地方要制定条例。政府规章也好，条例也好，必须遵循这部法的原则和要求。

记者：如何把张德江委员长提出的“科学立法、民主立法”的立法精神体现在电子商务法的立法中？

吕祖善：我们立法小组成员的组成除了财经委、政府有关部门的成员以外，还把地方人大、专家学者，特别是电商企业、电商行业组织都纳入起草小组当中。

我们希望在起草过程中从不同的角度，出于不同的利益，提出不同的意见，然后通过调查研究、讨论，形成基本共识。

首先，我们围绕电子商务16 个调研课题进行研究，在此基础上，起草了四个立法大纲。包括国家有关部门为主起草一个，专家学者起草一个，地方人大起草一个，电商企业起草一个，这就是四种声音。四个起草大纲完成后，我们在杭州召开了一个讨论会，有上百名来自方方面面的人员对四个版本大纲进行讨论。其次，在四个立法大纲的基础上，形成两个法律草案建议稿，这就是北京版和地方版。北京版是有关部门和专家学者起草的版本，地方版是上海、浙江、江苏人大为主起草的一个版本。最后，我们将这两个版本取长补短，形成一个法律草案。

此外，还召开了国际研讨会，邀请联合国贸法会、亚太经合组织、德国、法国、美国贸易委员会、亚马逊、日本、新加坡等有关方面，请他们来评论中国的电子商务。我国的电子商务是要走出国门的，这部法能不能在世界电子商务领域起到引领作用，需要听一听他们的意见。

记者：草案在起草过程中，争论比较多的问题有哪些？

吕祖善：第一个争议较多的问题是电子商务法的调整对象和范围。这个范围究竟划多大，最初的稿子规定“利用互联网等信息网络进行商品交易和服务交易的经营活动都称为电子商务”。但有些商品交易活动，是不能纳入电子商务法的。所以草案规定，对商品和服务交易，专门有法律、法规规定的照其规定办理。这既体现范围是开放的，又体现范围不是包揽所有的。

有些商品、服务不在此范围内，如金融产品和服务，包括贷款、理财产品、保险等都有专门的规定，所以不在此法调整范围内。利用互联网等网络进行视频播放的，涉及国家利益和安全问题，也不在此法调整范围内。

第二个争议点是电子商务经营者中，超过80% 的自然人、小规模经营者在第三方平台登记了真实身份，但没有工商登记，还要不要进行工商登记？

财政部、税务总局、工商总局电子商务法课题组等认为，自然人网店应当全部进行工商登记。公司法、合伙企业法、个人独资企业法、农民专业合作社法、个体工商户条例等法律法规规定，自然人、法人及其他组织进入市场从事经营活动应当进行市场主体准入登记。自然人网店与实体商店均为自主经营、自负盈亏的营利性经营主体，如果一方需要登记，另一方无须登记，不但破坏了法律的完整性和统一性，也影响了社会的公平正义，甚至在无形中将网络空间变成了法律法规的“法外之地”。

比如，浙江义乌电子商务经营户达10 万以上，但税务登记户仅5000 余户，登记率不足5% ；海宁市7000 多家电子商务经营户中，登记率仅为7.3%。

他们提出，实行自然人网店登记有利于减少违法行为，保护消费者合法权益和知识产权；有利于通过全国企业信用信息公示系统等政府信用平台，提升电子商务品质；有利于依据登记信息查找违法网店，实施有效监管；有利于获取民事主体身份，保护经营者权利。

浙江省人大财经委、中国电子商务协会政策法律委员会等则建议采取鼓励创业、分类监管的办法，对符合条件的自然人网店进行工商登记。他们认为，大部分自然人网店属于兼职或偶然经营的自然人，淘宝网自然人经营中长期无成交及偶然经营的卖家数超过全网总卖家的70%，真正从事持续经营的活跃卖家不足5%（含企业店铺），活跃卖家的营业额占全网营业额的60% 以上，要求所有自然人网店工商登记会将登记负担不合理地加到没有从事营利性活动的自然人身上，既无必要，也不经济。

自然人网店经营者偷税漏税现象的确存在，但税收流失情况也并不像通常认为得那样严重。从经营类型看，有大量自然人网店属于兼职经营，本身不产生增值税税源。从营业额看，按照2014年财政部、税务总局的通知，对月销售额3 万元以下的增值税小规模纳税人免征增值税。以阿里为例，产生实际支付交易的1000 余万卖家中，94% 的卖家全年销售额不足36 万元，大部分自然人网店都是在免征增值税范围内的。此外，未进行工商登记的自然人、小规模经营者是一群非活跃经营者，一年经营不超过三个月。如农民网上卖农产品，一些大学生在未找过工作前做代购等。这是灵活就业的方式，需要保护。

综合各方意见，我们认为自然人开设网店从事电子商务活动，是否需要进行工商登记，具体情况比较复杂，要从发展、改革和法治维度进行制度设计。工商登记是经营者的法定义务，但鉴于我国的国情和现实做法，按照线上线下一致原则，可以对一部分小规模经营者免予登记。对于免予登记的具体条件，经过讨论各部门基本达成了一致意见。最终，提请审议的电子商务法草案作出这样规定：“电子商务经营主体应当依法办理工商登记。但是，依法无须取得许可的以个人技能提供劳务、家庭手工业、农产品自产自销以及依照法律不需要进行工商登记的除外。具体办法由国务院规定。”

第三个是关于信息数据安全问题，争议也比较多。我们既要充分共享利用电子商务的大数据，又必须确保信息数据的安全。因此在此条款上，各界都很关注怎样表述，如何把这两方面利益兼顾，最后也是通过互相协调，形成如今的草案内容。

记者：我们应该如何看待这部法律？

吕祖善：电子商务发展到今天，它的生命力在于创新，所以要使电子商务健康可持续发展，必须在法律上鼓励创新，容许大胆创新。如果现在作出的法律规定很严，可能是做好事，但好心未必是做了好事。我们既要规范电子商务活动，又要给创新发展留有一定空间。

电子商务立法坚持规范与保障并重，规范电子商务经营主体的经营行为，注重加强对电子商务消费者的保护力度，为电商良性发展、互动创新奠定制度基础。图为江苏省太仓市一家食品企业电子商务部的员工为网上订单分拣、包装、发货。图/ 视觉中国