这一条不难理解，BOO作为PPP模式大的合作框架下的一种具体实现形式，首先要满足PPP模式的基本要求，必须是政府负有提供义务的公共服务或基础设施领域才能实施，反之商业开发项目是坚决不可以实施的。笔者就曾遇到地方政府想把商业综合体、主题乐园打包成BOO项目的情况。此类项目确实也存在建设、拥有、运营等一些必要环节，但由于不属于公共服务、基础设施领域，不满足PPP模式的适用要求，自然也就不具备开展BOO运作的前提。

（2）适合私有化阻力较小、投资总体可控的项目

最终移交与否是区分BOT和BOO的最本质区别，也是BOO应用领域受限的主要因素。地方政府能接受10-30年的托管运营，却不代表有意愿将基础设施或公共服务资产的永久所有权交由社会资本持有，尤其对待影响重大的基础设施或公共服务项目，毕竟BOO几乎意味着完全的私有化。

从对社会资本的吸引程度来看，如果项目总投资金额过大，以BOO模式运作完全由社会资本自持，大量资金沉淀在项目资产中相当长一个周期内无法变现，对资金实力现金流压力过大，往往容易导致市场响应程度不高，难以实施。

从行业领域来看，港口码头、会展、体育场馆等项目由于提供的公共服务受众较窄，同类项目存在一定的替代可能性，往往地方政府对此类项目的私有化接受度较高，而且单体项目投资规模也较为可控，潜在市场竞争充分，BOO模式推广具备一定基础。铁路、轨道交通、城镇综合开发等领域项目往往因为涉及国计民生，牵一发动全身，地方政府难以接受BOO模式，只愿意进行有限的或者一定时期内的私有化安排，授予社会资本一定期限的特许经营权，以保有政府对公益资产的最终控制权。

（3）适合市场化属性强，自偿率高的项目

虽然发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中把BOO模式推荐作为非经营项目的具体运作模式之一，而没有将其作为纯使用者付费项目的推荐运作方式。但笔者倒认为产出物市场化属性较强、项目自偿率较高的项目反而更适合采用BOO模式。

毕竟如果持续依赖大比例的政府补贴，长期来看不能实现项目财务上的自求平衡，脱离补贴经营难以为继的话，其实社会资本永久持有此类资产的商业价值并不高。并且很多社会资本出于对政府长期信用的担忧，往往会望而却步，现阶段市场接受程度并不高。

（4）某典型BOO案例简析

湖南会展项目之所以能取得成功，首先在于选取领域属于会展服务业，市场化属性强，私有化影响相对较小，由社会资本永久提供会展相关服务，既能弥补政府的专业短板，又没有燃气、供水这一类项目公共安全上的担忧。其次，社会资本承担总投资的57.8亿元中的57.14%左右，约33亿元左右，体量总体适宜，有一批投资能力匹配的潜在社会资本，竞争充分。并且项目经过一段时间的培育，预计中长期能实现财务上的平衡，采用BOO模式各方面基础较好。

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BOO模式实施要点

由于在BOO模式下，实质上基础设施或公共服务资产是被整体转让而不是被租赁，因此在项目设计、合同安排上和其他PPP模式上有显著差异，实操中需要特别注意以下方面：

（1）项目用地获取

BOO项目多为经营性用地，如果没有竞争则可以采用协议出让等方式简单处理，但如果有多个竞争者则需要履行招拍挂等竞争程序，如何保持土地使用权的受让方和PPP合同的授予对象为同一主体非常关键。

发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资﹝2016﹞2231号）、财政部等20个部委《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金﹝2016﹞91号）等文件都明确支持将土地招拍挂与PPP社会资本采购环节合并实施。

但实践中由于缺乏具体的实现路径和操作细则，虽然少量项目进行了这方面的探索创新，但始终未能形成主流。很多项目往往退而求其次，在遵循土地出让、PPP项目采购等各自体系框架的基础上，分别开展目标投资人的遴选工作，转而寻求通过合理设置竞争门槛、项目合约中设置特定的合同生效条件，以最终锁定同一中选社会资本。

（2）项目补偿机制的设定

通常情况下，采用BOO模式运作的项目如使用者付费无法覆盖项目成本及合理收益，则需要根据实际情况，从项目财务可行性角度给予项目一定的政府补助。一般情况下建议给项目设定一个培育期，在建设运营初期，由政府来承担项目的最低需求风险，给予社会资本一定比例的政府补贴。待项目全面投入运营一段时间，真正进入成熟期后，政府补贴再逐步退出，最终实现项目经营上的自求平衡。

同时根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）的要求，相应的政府补助最终要关联到项目绩效上来。激励社会资本调动各方面积极性，充分挖掘项目经营潜力，能在经历一段时间的爬坡上坎后，最终达到一个稳定、良性的经营状态。

（3）保持项目公益性并挂钩提前终止机制

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）的要求：“采用BOO的必须在合同中注明保证公益性的约束条款”，特别强调BOO项目需保持公益属性。

这种担忧并非杞人忧天，毕竟如果不加限定，在漫长和合作期中，社会资本极有可能因为回报不及预期，或者有其他更高收益的资产使用途径，改变原来的公益定位，甚至改做其他纯商业用途。使得公共利益受损，也严重背离了地方政府原本开展BOO运作的初衷。

建议在双方签订的正式协议中对项目资产的功能和用途加以限定，确保项目公益属性。建议有针对性的约定项目运营效果的下限，对基本的绩效产出提出要求，并将产出情况、运营状况和项目政府补贴金额挂钩，极端情况下甚至可以触发提前终止条款。避免项目长期经营不善、社会资本怠于经营，却没有提前终止的通道，对政企双方都是巨大的负累。

（4）加强全生命周期的政府监管

BOO资产虽然由社会资本永久持有，但性质上还是区别于普通的私人资产，因其公益特性，在整个存续期内政府都应该负有监督管理的职责，督促BOO项目整体运行在政策法规以及项目协议共同设定的框架之下。

与其他PPP项目无异，政府监管工作主要从以下两方面着手：一是项目实施机构作为合同甲方，依据与社会资本签订的项目协议，督促项目公司落实相关承诺；二是各职能部门依据各自行政职能对项目全周期进行行政监管。尤其注意在项目前期重点把控规划、项目审批等环节，后期重点把控项目建设质量、运营绩效等方面。从合同和行政职权两个角度出发，确保项目的公益性和基本运营效果。

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总结

目前的市场环境下，基础设施及相关公益资产大规模私有化的可能性不大，也不符合基本国情。但笔者认为还是应当更多的从项目本身出发，选取部分市场化潜力大的优质项目进行有益尝试，最终将对实现公共服务的供给质量和效率提升，公共服务体制机制的革新产生积极影响。总之，不能简单的将BOO模式排除在选项之外。返回搜狐，查看更多